讓“民告官”更容易

馮甦春

行政訴訟法被稱為“民告官”的法律。

2014年11月，全國人大常委會通過關于修改行政訴訟法的決定。此次修改，以破解“民告官”困局為立足點，圍繞解決行政案件“立案難”“審理難”“執行難”等問題，在許多方面作了新的規定。

修改后的行政訴訟法于2015年5月1日起施行，至今已走過兩年多時間。

根據監督計劃，浙江省人大常委會2017年對修改后的行政訴訟法實施情況開展監督，并在9月底舉行的省十二屆人大常委會第四十四次會議上審議了省人大內務司法委員會《關于行政訴訟法實施情況的監督報告》。

“立案難”“審理難”“執行難”有效緩解

在一個“民不與官斗”潛意識根深蒂固的社會，普通老百姓能鼓起勇氣與政府部門“打官司”，本身就是依法治國的積極信號。

修改后的行政訴訟法將立案審查制改為立案登記制，擴展了當事人的訴權行使渠道。數據顯示，過去全省法院一審行政案件年均4000件左右，2015年一下子猛增到11988件（包括5月1日前的數據），2016年共收10980件，2017年1至6月收6466件。

成倍提升的案件數，從一個側面有力地證明了我省百姓“民告官”更容易了。而這背后，是浙江各級法院落實新行政訴訟法措施扎實有力，通過建立健全訴訟服務網絡，推行網上立案、跨地域立案等方式，方便當事人立案。

我省還大力推進行政機關負責人出庭應訴制度，促進應訴職責落實。

如，省高院下發了《關于深入推進行政機關負責人出庭應訴的若干意見》。省政府專門出臺了《關于加強和改進應訴工作的實施意見》，明確行政機關的應訴職責，強化行政機關負責人出庭應訴責任，并且將行政應訴工作列入法治政府建設考核評價的重要內容。全省各級行政機關建立健全具體的應訴工作規程，努力履行應訴職責。省公安廳專門出臺規定，省市兩級公安機關“一把手”每年出庭應訴不少于一次，縣級“一把手”不少于兩次，并將其納入年度執法質量考核內容。

近兩年來，全省公安機關負責人出庭應訴1352人次，占開庭案件總數的70%以上，其中“一把手”出庭164人次，是全省行政機關中負責人出庭應訴次數較多、也是相對較規范的。目前全省已結行政案件中，行政機關負責人出庭應訴的占40%。

我省還不斷完善工作機制，通過深入推進案件管轄制度改革、政府與法院之間建立良性互動機制、積極延伸審判職能等方式，優化行政審判環境。通過依法審判與協調調解相結合，推進“案結事了”。

如，溫州、湖州等地的基層法院與政府共同在法院訴訟服務中心設立“行政爭議調解中心”，對起訴到法院的行政案件，由政府法制機構派員參與案件協調化解。兩年多來，全省一審行政訴訟案件總量中，通過協調原告撤訴的占23%。

對行政機關申請法院強制執行的案件，我省依照最高法院的要求，積極探索開展由法院作出裁決、行政機關實施執行的“裁執分離”機制，提高行政行為執行到位率。目前在房屋征收和國土領域已經全面推行，并逐步擴大到環保等其他領域。兩年多來，全省非訴行政案件“裁執分離”比例達到59%。

“告官不見官”等現象在一些地方還比較突出

修改后的行政訴訟法在我省實施兩年多來，雖然取得了不少成績，但在監督調研中也發現了一些問題。

如，對行政訴訟性質和作用的認識還不到位。有的行政機關難以接受“被告”這一角色，不愿與原告在法庭上平等對話，更怕敗訴，認為有礙政府的“面子”和“權威”。有的地方行政機關甚至錯誤地認為行政訴訟會妨礙行政工作的開展。

與此同時，行政機關負責人出庭應訴的比例還是偏低，有的派工作人員出庭，有的甚至僅委托律師出庭，“告官不見官”的現象在一些地方和部門還比較突出。

調研還發現，行政機關出庭應訴的能力有待進一步提高。有的行政機關出具的答辯意見過于簡單，針對性不強，有的出庭人員庭審經驗缺乏，答辯時抓不住要點，導致被動。有的負責人雖然出了庭但并沒有充分發表意見或干脆一句話不說，“出庭不出聲”，效果不理想。

行政機關依法行政的能力也有待于進一步提高。有的片面強調行政行為的效率，忽視程序的合法性要求，行政程序違法還比較普遍，有的因事實不清、證據不足或未能合法固定和保存證據而導致敗訴。

兩年多來，全省行政機關敗訴的案件為2689件，占所有一審行政案件的11%；如果剔除裁定不予立案、駁回起訴、當事人撤訴等程序處理外，所有經過實體判決的一審行政案件中，行政機關敗訴率約為30%。其中城建、國土等領域和鄉鎮政府作為被告的案件約占敗訴案件總量的60%。敗訴原因主要是執法主體不合法和程序違法，以及主要證據不足、適用法律錯誤、行政不作為等。

另一方面，濫用訴權問題也不容忽視。立案登記制實施后，出現少數當事人利用登記制的便利，同一事由提起幾十件行政訴訟；有的地方出現“職業打假人”，為了滿足其個人的利益要求，不斷提起行政復議和訴訟，浪費了大量的行政和司法資源，影響了正常的行政和訴訟秩序。各地法院和行政機關對少數當事人濫用信息公開申請、濫用行政復議權和濫用訴訟權利的反映都比較強烈，對此，需要進一步完善依法甄別機制。

此外，行政審判中出現的新情況新問題需要及時研究處理。

如，修改后的行政訴訟法將規范性文件附帶審查、行政協議及行政合同等納入訴訟范圍，法院在審理這些新類型的案件和有關城鄉規劃、工程建設、征地拆遷等領域涉及的一些重點、難點問題時，與行政機關對相關法律的理解適用存在差異，把握不一致。尤其對一些涉及中心工作的行政案件，法院如何更好地依法穩妥處理，還需要做更加深入細致的工作。

行政審判力量相對薄弱，在員額制和立案登記制改革的疊加作用下，法院案多人少的矛盾日益加劇，特別是基層行政審判力量不足的問題尤為突出，部分基層法院行政庭只有一至兩名員額法官，還不夠組成一個合議庭的人數，急需調劑增加行政審判力量。endprint

以新行政訴訟法的實施助推法治政府建設

“行政訴訟法的目的是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。”省人大內務司法委員會《關于行政訴訟法實施情況的監督報告》提出，要不斷提高對行政訴訟重要性的認識。

尤其是行政機關要正確看待行政訴訟，把行政訴訟作為發現行政執法問題、完善執法程序、提高執法水平的重要途徑，作為保護當事人合法權益的有效方式，以此促進依法行政工作，強化執政能力建設。

要進一步推動嚴格依法開展行政審判。監督報告建議，“各級法院要嚴格落實行政訴訟法的要求，高度重視行政審判能力建設，依法受理行政案件，公正、及時審理，嚴格依法作出判決和執行判決，切實維護司法權威和公信力。加強對新類型案件以及新情況、新問題的研究，及時解決貫徹執行行政訴訟法中出現的重點、難點問題，統一行政審判法律適用。”

濫用訴權問題，省高院及溫州、嘉興、金華等地都已出臺了濫訴甄別與處置的意見。

“要進一步研究解決濫用訴權問題，進一步明確濫訴的認定標準，嚴格依法把握受案范圍，明確濫訴的處置程序，加強法院與行政機關的溝通銜接、加強上級法院對下級法院的指導，把相關意見落實下去。同時加強宣傳教育，引導公民依法維權，理性維權，避免濫用訴權。”參與調研的相關工作人員說。

兩年多來，全省法院緊緊圍繞我省“十三五”規劃綱要的實施和全面剿滅劣V類水、推進“三改一拆”等重點工作，依法協調并妥善處理了一大批行政訴訟案件，為推進中心工作提供有力保障。監督報告建議，要充分發揮“大調解”機制在行政訴訟中的作用，積極利用好行政、司法和社會各方面的資源，按照問題導向、效果導向，創新方法，總結經驗，不斷加強訴前協調調解工作，提高協調解決行政爭議的能力，推動行政爭議得到實質性化解，達到政治效果、法律效果、社會效果相統一。

“法治政府的核心內涵是依法行政。行政機關要進一步提高依法行政水平，按照主體適格、證據充分、程序合法、處理適當的要求開展行政執法工作。”

監督報告建議，要正確認識行政效率與程序合法的關系，在部署有關重點工作時，科學合理確定行政工作考核目標，依法科學決策，做好各項預案，并按照法律規定的主體和程序要求予以推進，避免埋釘子、留尾巴。要充分發揮政府法制機構的作用，加快推進行政復議體制改革，盡力把行政爭議解決在行政機關內部。要積極配合法院行政審判，嚴格落實行政機關負責人出庭應訴制度，切實提升行政應訴實務能力，增強出庭應訴的實際效果。endprint