現代大學法人治理結構國際比較研究及啟示

陳丹

摘 要：通過研究英國、德國、美國著名大學的法人治理結構，我們發現：各國公立大學的決策機制基本取決于該國的高等教育管理體制；關于學術治理機構與行政治理機構的關系，則更多受大學的歷史文化傳統影響。整體而言，大學治理結構可劃分為“外部人授權下的內部人決策”“外部人決策”“內部人和外部人分權決策”三種模式。這三種模式的共性特征是：吸納校外人士參與大學治理、師生共治、保障學術權獨立。

關鍵詞：現代大學；法人治理結構

國外大學法人治理結構的模式

從全球范圍來看，國外大學的法人治理結構主要分為三種： “內部人決策”“外部人決策”“內部人和外部人分權決策”。

1.內部人決策模式

第一，起源于傳統的師生自治共同體的內部人決策模式（牛劍模式）。牛津大學、劍橋大學經800余年的發展歷程，至今仍保持著高度自治的傳統。以劍橋大學為例，其大學的權力來源為評議會。評議會由大學所有教職員工以及幾乎所有擁有大學博士、碩士、學士學位的校友組成，是劍橋大學的最高權力來源機構。評議會的職權經過多年的演變，目前保留的實質性權力主要是選舉名譽校長和總務長。評議會授權攝政院作為大學最高決策機構。攝政院是劍橋大學的治理團體、選舉團體和立法機構，其成員包括全校教師和高級行政人員，現有4，600余人。學校另設有校務理事會，校務理事會是大學主要的執行與政策制定機構，負責大學總體規劃以及資源管理，共有24名成員，除校長為當然主席外，另有19名成員由選舉產生（含3名學生），4名校外代表由校務理事會表決任命。大學還設有總學術委員會，根據攝政院的授權，負責制定學術和教育的政策，對校務理事會負責。總學術委員會共設有15名成員，由校長擔任主席，委員會成員中有2名學生。學校還設有監察委員會，對攝政院負責。監察委員會每年提交年度報告，審查校務理事會委員會提交的年度預算和財務報告，評估學校教學、科研、人事、國際事務等各方面情況并提出建議。其成員包括學監、副學監和8位攝政院成員。劍橋大學是典型的師生自治共同體，評議會是學校的權力來源，其中多數成員為校友；攝政院是學校的最高決策機構，絕大多數為校內人士。牛津大學的治理模式基本同劍橋大學類似，不過，其主要治理結構的名稱同劍橋不同。

第二，由“政府官僚—教授”雙管模式改革形成的“政府放權監管下的大學內部人決策模式”。傳統上，德國的公立大學，國家除了全面負責高等教育的教育規劃與學校發展戰略以外，還直接負責管理高校的財務、人事、招生規模等具體事務，并通過政府教育管理部門或委派校監對大學事務，包括學術事務實行監督。大學享有學術自治權，教授掌握著學術管理權，大學的最高決策機構都是由教授組成。因此，德國的這種管理模式被稱為“政府官僚—教授”雙管模式。19世紀60年代后，聯邦政府賦予大學更多的自治權力，教授在大學內部的壟斷地位受到動搖，傳統的教授治校被“教授、研究人員、職員、學生”共治替代。

伴隨政府的逐步放權，德國公立大學對其內部治理結構也相應進行了改革。一是由教授治校改為師生共治。學校層面的評議會原由教授團組成，現由教師、研究人員、職員、學生按其所在州的《高等教育法》規定的比例組成；校內各層次的決策機構也均由這四類人員按比例組成。二是政府下放行政權力，強化校長治校[1]，弱化教授治校。成立校務委員會，將決策權由評議會轉移到校務委員會。三是政府不再直接派駐人員督查學校而是引入董事會制度。原由政府派駐學校督查財務的副校長不再直接向政府負責，轉而向校長負責。不過，政府希望高校設立董事會制度，但并不硬性要求，也沒有統一規定董事會的職權。

2.外部人決策模式

該模式的典型代表是美國大學，即外行董事會決策模式。

第一，董事會為決策機構，大多數成員來自校外。董事會是大學的最高權力機構，其職責是決定學校的大政方針、任命校長、審批發展規劃、決定預算、管理投資基金以及對外聯系，一般不介入學校的日常行政事務。美國大學的董事會多數由外部人士組成，俗稱“外行董事會”。

第二，校長為行政執行機構，是行政管理的最高負責人，管理學校各項事務。董事會是決策者，校長是執行人，在董事會的授權范圍內校長可以自由行使其職權。

第三，學術委員會是學術權力機構，一般稱為評議會。評議會幾乎包攬了學術事務的決策權，反映了學術權力在大學管理中的作用。評議會擁有主管教學、科研等學術事務的權力，校長一般不干預教授關于學術方面，如課程、晉升、終身任期等方面的問題。評議會的決策要接受董事會的審查，并由校長負責執行。

第四，監督機制。多數美國大學沒有專門的監督機構，而是舉辦者和社會人士直接參與學校決策，以此體現舉辦者和社會對大學的監督。

3.內外分權決策模式

如前所述，多數的德國公立大學采用的是外部授權下的內部人決策模式，校務委員會是大學最高權力機構，但也有特例。例如：柏林洪堡大學董事會、校務委員會、學術委員會是平行的決策機構，在各自的權限范圍內行使決策權，校長和副校長協調分工并各自獨立負責。董事會成員除校長以外全部來自校外，學術評議會和校務委員會成員均來自校內。董事會主要就大學的預算、投資、戰略規劃及機構設置進行決策，州政府高等教育負責人和校長是當然成員，除校長以外其他成員全部來自校外；學術委員會主要就招生規模、專業設置、教師職位和聘任等學術事務做出決策，成員包括教師、學術助理、學生和職工各群體代表，按照規定的比例選舉產生；校務會則負責決定沒有其他機構管轄的大學事務，成員由全校大會根據校董會的提名選舉產生。學校的行政事務由校長和副校長按照共同協商的職責分工獨立負責地實施管理。洪堡的這種模式實屬罕見。其原因：一方面，源于《柏林州高等教育法》對大學治理結構的規定和限制；另一方面，也是大學同政府博弈的結果。

國外大學法人治理結構的共性特征與改革趨勢endprint

對比分析國外大學法人治理結構的不同模式，我們發現，大學的法人治理結構首先要適應其所在國家的高等教育管理體制，特別是大學的決策機制，主要受政府制約。而關于大學內部行政權力機構與學術權力機構的設置，則取決于二者之間的博弈和大學的傳統和文化。雖然國情、校情不同，我們仍然發現了一些共性：

第一，吸納外部人參與治理。外部人參與治理是美國大學治理結構的典型特征，也是英國、德國公立大學改革的共同趨勢。主要有三種方式：一是直接吸收外部人參與決策機構，如董事會或校務委員會。二是吸收外部人參與行政執行機構。如果大學的決策機構基本都是內部人士，那么大學往往會在其行政執行機構吸納一定的外部人士，如劍橋的校務理事會。三是外部人監管。若大學的決策與執行主體多為內部人士，政府和社會往往會通過三種方式對大學實施監管：政府任命校長；政府委派監事；大學內部設置由政府和社會各界人士參與的董事會或理事會，行使監督與咨詢職責。

第二，師生共治。英國、美國、德國的治理結構均體現了師生共治的特點。例如：劍橋大學的校務理事會包括了學校各方代表、學術委員會設有學生代表；德國公立大學的校務理事會、評議會均由教師、研究人員、職員、學生四方代表按比例組成。

第三，保障學術權獨立。德國公立大學的改革雖然削弱了講座教授的權力，增強了校長的權威，但主要是在大學的經營事務與管理層面。大學的最高學術機構仍是由教授組成的評議會。在英國，大學評議會實際上享有制定大學學術政策的全部權力。評議會是除校長外唯一直接與各學部和系打交道的具有決策權力的學術機構。美國大學評議會在董事會規定的權責范圍內履行職責，其權力較英國弱，但同樣也是最高學術機構。無論哪種模式，尊重學術自由，保障學術權獨立及教授參與學術事務決策是共性特征。

對我國現代大學法人治理結構的啟示

《中華人民共和國高等教育法》規定，大學的法人治理結構包括黨委、校長、學術委員會、教職工代表大會。“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。高校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作。高校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。高校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”

第一，堅持與完善黨委領導下的校長負責制，這是對我國國情的適應，是高等教育管理體制的要求。

第二，進一步保障學術權。重點在于：一是切實貫徹落實《教育部學術委員會組織規程》的規定，明確大學的學術委員會是學校的最高學術機構，賦予學術系統獨立管理學術事務的權責。二是建立相對獨立的學術委員會系統。明確校學術委員會的學術立法權、學術評定權以及審議咨詢權，并規范相關制度流程。三是完善校、學部、院三級學術委員會系統，建立健全學術委員會同校長辦公會、黨委常委會以及教職工代表大會等的銜接機制。

第三，吸納校外人士參與大學治理，完善大學的外部監督機制。建議可通過完善董事會或校務委員會的做法，吸納政府和社會各界人士參與大學治理，加強政府與社會對大學的監督。

第四，吸納學生參與大學治理，完善大學內部監督機制。建議可考慮在董事會或校務委員會中吸納學生代表。

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（作者單位：北京大學政策法規研究室）

[責任編輯：于 洋]endprint