政策背后的中國式民主

李北方

三十年河東，三十年河西。改革開放初期，國內派出去考察學習的團隊一批接著一批。現在，來中國考察學習的外國人多了。隨著形勢的反轉，中國學人的自信也增加了，近年來總結中國經驗的作品層出不窮。

在這類作品中，偏于理論化的居多。相比之下，王紹光教授近年來的研究就凸顯出其價值了。他集中于做政策研究，通過對我國政府決策過程的描述，來解釋中國經驗的價值在哪里。如，讀罷這本《大智興邦：中國如何制定五年規劃》，既能進一步加深對我國政府運作過程的了解，也能更深地體會到“制度自信”背后的底氣。

制定五年規劃是一件大事，每到這個周期，我們總是能從新聞里看到很多這方面的消息。但從新聞里看到的主要是中央領導進行相關調研和征求意見、召開重要會議審查和通過規劃等方面的情況，但這并不是政策制定過程的全部，還有很多工作是上不了新聞的，可重要性一點也不差。

王紹光教授通過研究，將五年規劃的制定分為五個階段，分別是：

聚群策。在對上一個五年規劃進行中期評估的時候，制定下一個五年計劃的周期就開始了，在這個階段，主要工作包括開展調研、征集和聽取各方意見、委托課題研究、鼓勵政策建言等，這個階段相當于給決策者來一個“頭腦風暴”，主要目的是獲得更全面的信息和思路上的啟發，確定五年規劃的主要方向。

集眾思。這是指方案起草階段，起草人員要對方方面面征集到的信息進行分析、比較、鑒別，去粗取精，以便起草政策文本。在這個過程中，起草人員邊學習、邊討論、邊修改，分頭起草，匯總成文，然后繼續討論修改，直到形成文本性的政策草案。

廣納言。草案形成后，會發給各方面征求意見，范圍很廣，覆蓋全國人大、全國政協、各民主黨派、工商界、各地方、各部門、有關專家等等。傾聽來自各方的意見有助于克服片面性、主觀性，有益的意見和建議會被吸納到規劃方案中，這個過程本身也是一個形成政治共識的過程。

合議決。在不同的決策層面，由領導人或者領導機構確定政策草案，直到最高決策層確認，使規劃文件獲得法律效力。五年規劃的最終確認權，在全國人民代表大會。

告四方。指將已經形成的政策文件向各方進行傳達，并進行宣傳和動員，具體動作包括中央領導在各種場合強調學習五年規劃，各部門、各地區部署學習，中央各部門組織宣講團分赴各地開展宣講等。

這是一個復雜且漫長的過程，涉及極大的工作量和相當龐大的工作人員群體，普通民眾通過新聞了解的當然只能是很少的一部分。

另外，以上概述的五階段并非只走一遍，有關程序是要經過多遍反復的。在規劃綱要起草、黨中央《建議》稿起草、綱要草案起草過程中，該程序都要進行一遍，也就是說，初步征求意見、起草文本、深入征求意見、決策通過的流程，至少要相對獨立地進行3次。

如五年規劃這樣的重大決策的出臺是謹慎的，每一個字都經過無數次推敲，一些內容加了刪，刪了再加，反反復復。這是集體智慧的結晶，是集思廣益、群策群力的產物。事后看，無論規劃本身是否有這樣那樣的問題，但可以確保的是，政策本身的出臺是謹慎的，每個字每個表述都凝聚著無數人的共識。這確保了規劃能在實踐中大部分得到貫徹落實，確保了整個國家按照預定的方向穩步前進。這也是中國成功的重要原因。

（《大智興邦：中國如何制定五年規劃》，王紹光 鄢一龍 著，中國人民大學出版社2015年11月版）endprint