第三方支付管理辦法法律位階亟待提升

趙鷂

第三方支付行業從發展之初即成為社會關注的焦點，在其有限的發展歷程中一直保持高速增長的態勢，目前已成為支付領域不可或缺的重要組成部分，有力推動了支付行業的創新。而伴隨著該行業新利益主體的不斷加入，相關利益格局也在逐步發生著變化，在此過程中，諸如法律風險、金融安全風險、信息風險等多方面問題也隨之相伴而生。中國人民銀行在歷經多次行業監管制度的探索后，于2010年出臺了《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）與《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（簡稱《實施細則》），由此正式確立了央行作為第三方支付行業監管主體的地位。伴隨以《管理辦法》與《實施細則》為核心的規范性文件的監管調整，第三方支付行業日漸成熟，其市場行為逐步走向規范。

但基于中國現行立法體制，央行依據《管理辦法》向第三方支付企業頒發牌照的行政審批行為的合法性一直受到來自專家學者的質疑。他們認為在法理上，央行并不完全符合法定授權的主體要求。根據我國《行政許可法》第十四條、第十五條規定，除國務院以行政法規，省、直轄市政府有權設定一年臨時許可權限外，包括國務院直屬部門在內的其他地方政府并無設定行政許可的法定權限。且《行政許可法》第十七條也明確規定：除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規范性文件不得設定行政許可。因此，央行作為國務院直屬部門頒布的《管理辦法》屬于部門規章，嚴格意義上無權設立關于第三方支付行業準入的行政許可制度。

央行關于第三方支付業務行政許可權限的尷尬境地亟須解決。雖然市場經濟的高速發展，會促使監管當局對處于過渡階段下的新興產業實施相對適度的監管原則，政府也會對有關監管規定的效力層級保持相對寬容的界定立場，以鼓勵新興產業在創建之初獲得迅速成長。但第三方支付行業的增長速度與市場規模，理論上已經超越相關機構實施適度監管的界限。如果繼續維持《管理辦法》的現有法律位階，將不利于維護央行作為第三方支付行業監管主體的權威性，從法律角度而言，更會引發行政訴訟等法律風險。因此，結合現實的行業發展狀況與監管需求，借鑒成熟市場經濟國家的支付監管體系建設的有益經驗，我國立法部門應當將《管理辦法》的法律位階由部門規章上升至行政法規，且應盡快推動最高人民法院出臺相關司法解釋，確定央行監管主體的地位。

相關立法建議

由部門規章上升至行政法規。作為部門規章的《管理辦法》在法律意義上的現實履行或是可能引發的法律后果，均存在障礙與風險，且針對規模與影響力日益發展的第三方支付行業，實踐已經表明，單純依靠中國人民銀行的監管仍不足以管控行業風險與保證資金、信息安全。將《管理辦法》由部門規章上升至行政法規，由國務院授權中國人民銀行監管，并要求相關部門予以配合，在立法中對相關主體賦予與之相稱的權利義務，不僅是符合法理與現行法律體系要求的需要，更是行業現狀與保證行業未來健康有序穩定發展的需要。

推動最高人民法院出臺相關司法解釋。中國現行立法流程決定了提高《管理辦法》立法位階不可能在短期內完成，在這段時期內，通過現實判例推動最高人民法院出臺相關司法解釋是提高央行監管權威性的最有效方法。雖然我國不屬于英美法系，但最高人民法院通過現實判例出臺的司法解釋在實踐中仍具有很重要的指導意義，可確定央行作為行政許可主體的地位，初步解決其與《行政許可法》所要求立法位階不符的尷尬局面。

對第三方支付行業資格準入

實施行政許可的現實理由

第三方支付行業在高速發展的同時，暴露出背后隱藏的風險，如不通過提高《管理辦法》立法位階等方式加強監管并肯定央行監管主體的地位，可能導致監管缺位情況的出現，進而引發不可控的市場失序。

金融穩定風險。第三方支付機構與銀行業等金融機構之間互為補充、互相推動，形成了密不可分的系統網絡，風險一旦發生，所波及的市場范圍與受眾主體均十分廣泛，可能引發支付服務市場秩序混亂，影響金融穩定與安全。

資金風險。支付機構在業務中形成大量備付金，這一特點決定了資金安全引發的風險應當得到特別重視。在監管缺位時期，持有巨額資金流的第三方支付企業中，出現擅自挪用備付金直接進行風險較高的實業投資與證券投資等情況，甚至某些第三方支付企業借助支付平臺從事洗錢等犯罪行為，嚴重危害客戶資金安全與市場經濟秩序。

信息泄露風險。由于行業本身的獨特性，支付機構在業務開展過程中會接觸到大量客戶信息，如果不對企業本身實施行業準入的行政許可制度，強迫其配置安全有效的客戶信息認證與保全系統，可能導致客戶信息泄露的嚴重后果。而在不受強制監管的情況下，有些企業甚至會出現利用出售客戶信息以獲得非法收入的情況，導致消費者權益受到嚴重損害。

第三方支付行業的西方監管體例

成熟的市場經濟國家，如美國、歐盟等，其第三方支付行業發展十分成熟，我們可借鑒其在發展過程中的有益經驗，結合我國實際需求，有效構建第三方支付行業監管體系。

美國監管體例。美國政府是世界上最早建立關于電子商務領域監管體系的國家，其對相關支付行業的監管經驗也最為豐富。而通觀美國電子商務與支付行業的立法史，會發現即便是在最尊重市場經濟資源配置規律的美國，有關政府也毫不猶豫地選擇將其納入國家級別的立法監管序列。

1997年美國政府就在國家層面率先頒布了《全球電子商務綱要》，這是全球第一個官方正式發表的關于電子商務立場的文件。到1999年美國統一州法全國委員會（Nation Conference of Commissioners on UniformState Laws）通過了《統一電子交易法》（Uniform Electronic Transactions Act），這個法案確定了電子簽名的法律效力，排除了電子商務的障礙，使電子商務的發展得到了保障。其后，美國眾議院法律制定委員會（The House of Judiciary Committee）在同年10月通過了《全球及全國商務電子簽名法（草案）》，成為各州在州際（國際）電子商務場合使用電子簽名的法律基礎。

雖然在美國的立法體例中，并未專門制定針對第三方支付行業的法律，而且在國家與州的之間，對第三方支付行業的監管還存在一套雙軌制系統，但是，即便如此，在最高立法級別的規范性文件中，卻始終存在著各類涉及第三方支付業務的核心條款。

歐盟監管體例。歐盟也是最早建構關于電子商務與支付行業監管體例的組織之一，其在1997年就頒布了一部法規《歐洲電子商務行動議程》，專門指導電子商務活動。其后，1998年11月發布了《發展電子商務法律框架之指令》（Legal Framework for the Development of Electronic Commerce），希望清除歐盟范圍內對電子商務造成阻礙的法律，指導會員國修改法律，促進電子商務的發展。而為了保障電子簽名的法律效力，歐盟的電信部長理事會又于同年公布了《電子簽名指令》，促使建立一個完整的電子簽名法律認證體系，和有利于電子簽名推廣的環境。2000年，歐洲議會通過了《歐盟電子商務指令》，該指令對歐盟所有成員國都有約束力，致力于對電子商務作出綜合性的規范。

從第三方支付行業的監管體例上進行比較，歐盟與美國存在明顯的不同，歐盟的監管體例有直接關于第三方支付企業準入方面的規定，具體到有關法律規定，即指歐盟的第三方支付企業要想提供第三方支付服務，必須要取得銀行業的營業執照或者電子貨幣企業的營業執照才能進行。而上述有關法律直接授權歐洲中央銀行作為監管主體，同我國的監管機構相一致。

綜上所述，通過結合現實中的風險考量，并考察西方發達國家相關立法的經驗，我們會發現無論采用何種監管體例，將第三方支付業務作為重點監管對象，并在最高層級的立法文件中將其體現是對行業最有效管控的方法。作為發展中國家，我們更應當注重有關立法文本的制定，提升《管理辦法》的立法位階，并盡快出臺相關司法解釋，以維護監管機關的權威性，構建合法合規、高效有序的監管體系。

（作者為中國政法大學互聯網金融研究院研究員）