海事行政執法與刑事司法銜接機制研究

馬文

摘 要：當前，國家已在部分海事法院試點“三審合一”，海事刑事審判工作在保障海上交通安全方面的作用日益增強。然而，作為工作起點的兩法銜接機制還存在諸多問題，入罪標準不統一、證據對接不順暢是兩大突出障礙。所以，可以通過明確入罪標準、理順證據對接等措施完善海事行政執法與刑事司法的銜接機制。

關鍵詞：海事行政執法 刑事司法 銜接 船舶碰撞

1.引言

船舶碰撞是海上交通中的多發事故，在科技發達的今天，完全由技術原因導致的船舶碰撞事故已不多見，航行安全更倚重于船員的操作，人為因素已經成為事發的主要原因，加強對人為風險的控制也成為海事預防的重點。航海風險的存在決定了國家對船員責任的減輕，所以，針對航海事故，往往只規定民事、行政方面的責任承擔，船員很少為自己的不當行為后果承擔刑事責任。但現實狀況是，隨著經濟的發展，海運量逐年大幅增加，船舶碰撞事故也持續多發，造成了嚴重的人員傷亡、經濟損失和環境破壞，事故中個人瀆職、懈怠情況明顯，單純依靠民事、行政方面的規定已不能對此起到遏制作用。在事故高發、懲處缺位的情況下，刑法的補充性功能應當被被納入視野。《海上交通安全法》規定，對違法行為構成犯罪的人員，必須依照《刑法》有關規定追究刑事責任。但對于海事行政執法部門在實際執法過程中如何把握和操作卻沒有明確指示。另外，由于船舶碰撞事故調查的專業性較強，在處理時，刑事司法部門往往需要海事行政執法部門的配合。因此，為進一步提高海事管理水平，增強事故處理能力，對海事行政執法與刑事司法銜接機制進行深入研究不僅具有理論指導意義，而且具有突出的現實意義和應用價值。

2.海事行政執法與刑事司法之間的銜接障礙

2.1入罪標準不統一

2001年國務院頒布的《關于行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》明確要求：行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須向公安機關移送。因此，移送案件的首要條件是“涉嫌構成犯罪”。但實踐中的問題是入罪標準不夠明確，導致海事執法機關難以判斷所發現的犯罪事實是否屬于應當移送的案件。最高人民檢察院、公安部頒布的《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定》基本上是根據陸地犯罪而制定的，適用于海上犯罪常常出現不協調的情況。例如，交通肇事罪的立案標準主要是事故所造成的死亡人數和經濟損失數額。但船舶碰撞事故中，人員失蹤是常態，人員傷亡往往無法明確。并且，海上交通運輸中的船舶、貨物價值都比陸地運輸高很多，如果僅從損失數額考量的話，船舶碰撞事故基本上都會達到犯罪標準，這顯然不符合刑法的謙抑性原則。

2.2證據對接不順暢

海事行政執法中，證據的收集、固定和移送是關鍵，直接關系到案件能否進入刑事司法程序。行政執法與刑事司法在性質上存在根本差異，所以對證據的處理也有很大不同。我國《刑事訴訟法》雖然規定，行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料，可以作為刑事訴訟證據使用。但是在海事行政執法中，海上多變的自然環境導致證據收集困難，并且難以固定保存，海事行政機關在處理事故時只能按照行政法的相關要求進行，不可能同時兼顧刑事司法中的證據規定。而海事行政機關調取的證據往往是不可還原、不能復查的，是案件定性中與事故現場最為接近的證據。這在船舶碰撞事故中表現得更為突出。例如，作為海事調查結論的《海上交通事故報告書》是認定事故責任的主要依據，在刑事審判程序中，也具有證據法上的優先效力，是認定交通肇事罪的最重要證據。根據2012 年《交通運輸部關于海事管理機構向交通公安機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，海事行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪的案件時，應當附有海事調查報告；如果不能附上，可先行附上草案并在形成報告后及時補送。由于海上碰撞事故的專業性和復雜性，材料的收集、責任的判明、報告的制作需要數月時間，遠遠超過公安機關的立案期限，對犯罪嫌疑人的強制措施也很難適用。這些現實問題都導致了海事行政執法與刑事司法的銜接困難。

3.海事行政執法與刑事司法銜接機制的完善

3.1明確入罪標準

對海上犯罪入罪標準的界定應當充分考慮其特殊情況，改變一般刑事規范中“重陸輕海”的局面。具體到船舶碰撞交通事故中，一方面應當重新解釋“人員傷亡”，將失蹤人數計入死亡數額。實踐中，海上船舶碰撞造成人員失蹤是一種常見狀況，如果僅僅把人員死亡作狹義理解，那么可能會造成案件達不到刑事入罪標準，放縱肇事者，更不利于海南救助。另一方面，應當大幅提高財產損失的入罪標準，制定單獨的、與海上交通相稱的數額標準，解決目前海陸失衡的問題。這是因為海上交通肇事財產損失數額整體較高，不能直接套用陸上交通肇事的財產損失標準，否則會導致犯罪圈的實際擴大，對航海業的發展產生制約。

從長遠立法來看，可以探索增設海上交通肇事罪，從犯罪構成方面與陸上的交通肇事犯罪區別開來，以降低船員職業風險、控制海上交通犯罪。海上交通肇事與陸上交通肇事行為從主體到主觀方面、從因果關系到損害后果，都存在巨大差異，混同立法會導致司法實踐中的適用困境。例如，船舶碰撞事故中船員刑事責任的分擔就有其自身的特殊性。航海是人類一項古老的探險活動，單純依靠任何個人力量都不可能完成。船員只有做到相互合作，才能共同抗擊海上風險。同時，岸上工作人員的協助對航行安全也起著不可小覷的作用。基于這些特點，船舶碰撞事故牽涉人員眾多，例如船長、輪機長、值班船員、非值班船員、引航員等。那么，如何分別確定他們各自的刑事責任就與陸上交通肇事的處理有著根本區別。

3.2理順證據對接

在海事事故處理中，海事調查結論是行政處罰的主要依據，海事調查收集的證據也可以用于刑事訴訟，所以最理想狀態是嚴格取證過程，使海事調查證據符合刑事訴訟證據標準。這樣不僅便于刑事審判，而且在移送案件時也不會出現阻礙。要想達到這種狀態，首先要區分海事行政部門與刑事偵查機關之間的取證責任。海事行政部門的調查在性質上屬于行政調查，所以其取證責任應當限于《事故調查報告》所列證據。海事行政部門應當對調查報告中的證據負責，保證其內容的真實性和取得手段的合法性。對于事故當事人提供的材料，海事行政部門應當進行甄別判斷，并能說明其來源。只有這樣，案件移送后才可能被司法機關接受。超出《事故調查報告》范圍的證據，應當由偵查機關負責收集。這是因為，海事行政機關移送的只是“涉嫌”犯罪的案件，真正有責任、有能力進行論證的是偵查機關。因此，海事行政部門認為案件涉嫌犯罪并移送，司法機關應當先行接收，然后再進行調查處理，不應以證據不足為由推諉。

其次，證據的收集程序應當符合《海事行政執法證據管理規定》（海政法〔2014〕141號）中的相關要求，保障涉罪移送工作的后續開展。這一規定是證據法一般原理在海事行政執法工作中的應用體現。海事行政執法證據同刑事訴訟證據一樣，也須具備合法性、真實性、關聯性；“海事行政執法調查取證應當及時”的規定更貼合海事案件的實際情況，為刑事司法的后續調查提供了可能性。例如，在船舶碰撞事故中，碰撞痕跡、碎片、逸漏等證據都必須在最短時間內提取、固定，而海事行政執法部門先于刑事偵查機關接觸碰撞船舶，在提取證據上具有天然優勢。實踐中，絕大多數碰撞案件都是依靠海事行政執法部門提交的證據才得以追究刑事責任。

最后，建立海事行政執法機關與司法機關的聯動機制。涉海案件取證困難且證據材料難以復原對照，在當前的移送程序中，一般是待海事行政部門結案后才移交給司法機關，盡管可以只先提交事故調查的初步結論，但總體而言過程較長，不利于案情的最終查明。所以可以嘗試建立聯動機制，將銜接關口前移，海事部門一旦發現案件可能涉罪，就應及時通知公安機關介入，與海事部門共同參與案件調查和取證工作，并起到引導和協助的作用，以保證取證及時、固定有效。

（福建省教育廳項目《海事行政執法與刑事司法銜接機制研究――以船舶碰撞事故處理為例》 編號：JA11169S）

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