社會組織參與應急管理研究

摘要：近年來我國社會組織發展蓬勃，在應對和處理社會突發事件中發揮著日益重要的作用。然而現狀表明，當前我國在將社會組織納入到有效應對社會危機的過程中仍然存在諸多問題。本文從分析社會組織參與應急管理的重要意義入手，深入探究了制約社會組織功能發揮的限制性因素，并從多個角度提出了應對策略。

關鍵詞：社會組織；公共危機；應急管理

社會組織，又稱非營利組織，是不同于政府部門和盈利性企業的第三部門。作為推動行政體制改革與社會發展的重要力量，近年來我國社會組織發展迅速，在應對及處理公共危機事件中發揮著日益重要的作用。然而現狀表明，當前我國在將社會組織納入到公共危機治理體系的過程中仍然存在諸多問題：一方面，社會組織自身發展面臨困境，例如管理失范、參與能力不強、專業性不足等，另一方面盡管我國各級政府目前都加大了對社會組織的重視與合作力度，但由于缺乏一種良好的協作方式以實現多元主體的力量整合，使得社會組織在參與應急管理的過程中難以發揮自身優勢。因此，當前如何進一步完善社會組織的自身發展，優化社會組織運行的制度環境，培養適合社會組織生長的社會氛圍，尋求多元主體應急管理的整合模式，成為亟待解決的重大現實問題。

一、社會組織參與應急管理的重要意義

（一）有效彌補政府不足，滿足受眾多元化需求

在風險社會中，政府部門已經很難包攬所有的應急管理工作，社會組織的參與一定程度上彌補了政府在應急管理中的不足，避免了出現“政府失靈”的問題。首先，社會組織能夠彌補政府反映遲緩的缺陷，在第一時間介入到突發公共事件中，展開現場處置工作。其次，社會組織的獨立地位，使其在參與應急管理中具有靈活性的優勢。再次，社會組織能夠彌補政府部門實施應急管理所具有的階段性和跳躍性特征帶來的缺陷。

（二）社會組織具有維護社會公平的作用

社會組織是以促進公共利益為目的的組織，因此其服務對象大多是社會群體中的弱勢人群。在應急管理中，由于政府部門必須迅速有效地開展工作，同時要兼顧大多數人的利益，這就不可避免地會有少數人的利益被忽視。而社會組織的參與就可以幫助維護這些人的利益，從而增進社會福利，維護社會公平，促進社會和諧。另外，社會組織的參與可以為社會矛盾的爆發提供一個緩沖地帶，為政府處理社會矛盾爭取時間，起到“緩沖閥”的作用。

（三）社會組織在應急管理社會合作機制中起紐帶作用

現代應急管理要求建立健全多元社會管理主體聯動的應急管理協同機制。在這一機制中，社會組織雖然僅是其中的“一元”，但是卻可以起到連接政府與其他應急管理主體紐帶的作用。一方面，我國的社會組織與政府之間有著千絲萬縷的聯系，社會組織與政府溝通較為順暢。另一方面，社會組織在范圍上涵蓋了社會生活的各個領域和行業，能夠在應急管理中很好地溝通政府、社會組織與各個行業之間的關系，幫助實現各應急管理主體間的聯動。

二、社會組織參與應急管理存在的困境

（一）管理失范

盡管當前我國已經形成了《防洪法》《氣象法》《破壞性地震應急條例》《防震減災法》《森林防火條例》《草原防火條例》《突發事件應對法》等部門法與基本法結合的應急管理法律體系，但從目前的實際狀況來看，我國的應急管理法律體系仍然是重視規制政府行為而輕視規范社會組織行為，側重于原則性規定，缺少具體性的法律法規，對于社會組織參與應急管理還主要局限于原則性呼吁和號召，制度安排上的可操作性不強。在應急預案設計中，由于缺乏完備的法律規范，我國大量的社會組織無法編制自身的應急預案，而政府在編制應急預案時，又鮮有社會組織等社會力量參與應急管理的具體內容，因此一旦遇到突發公共性事件，社會組織只能等待政府的工作指令或是遵循章程獨立開展應急管理行動，造成社會組織在參與應急管理活動中的行為失范，或是盲目行動，不僅有礙于社會組織自身優勢作用的發揮，而且還給政府在統籌協調方面帶來了麻煩。

（二）參與能力不足

根據民政部統計，截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，吸納社會各類人員就業734.8萬人，全年累計收入2929.0億元，形成固定資產2311.1億元，我國社會組織已經成為一股不可忽視的社會管理力量。但同時，與發達國家相比，由于我國大部分的社會組織成立較晚，缺乏民間力量參與社會管理的傳統，導致了社會組織參與應急管理的能力不足。首先，社會組織的資源整合能力較差。在資金方面，我國社會組織多依賴于政府財政撥款，自身籌款能力弱，導致社會組織活動的開展受制于政府，而無法有效地自主開展行動。在人員配備方面，我國社會組織的人員多為兼職，專職人員較少，義工和志愿服務者人數不足，加之社會組織內部管理的不完善，很難組織起有影響力的活動。其次，我國社會組織在應急管理中發揮作用的領域和范圍有限，目前僅限于某些專業環節。同時由于各社會組織之間缺乏協調，致使社會組織參與政府應急管理呈現破碎化的特征。

（三）缺乏有效的合作機制

在現代應急管理中，社會組織作為應急管理的主體之一，理應在應急管理中發揮重要作用，但是由于與政府間缺乏有效的長期合作機制，造成其自身優勢和作用難以發揮。第一，與政府缺乏溝通與協調。由于我國社會組織發展起步較晚，各項制度尚不完善，缺乏與政府部門合作管理的傳統和經驗。第二，部分政府官員的官僚思想嚴重，對社會組織參與應急管理表現出排斥的態度，認為應急管理應該是政府內部的事情，社會組織只是政府社會動員的對象，而非參與主體，認為社會組織參與應急管理一方面會影響政府行動效率，同時也是對政府權力的侵占。社會組織與政府間的合作機制缺失，雙方缺乏有效地溝通，造成了社會組織參與應急管理的效率低下，難以形成科學機制。

三、社會組織參與應急管理完善對策分析

（一）健全法律體系及配套制度

我國是社會主義法治國家，社會組織作為新時期參與社會管理活動的重要力量，需要完善的法律、法規予以支持和規范。當前應進一步加強國家立法，地方政府尤其是省級政府也應根據國家立法完善配套的規章制度。

第一，我國應盡早制定一部應急管理的專門法律，能夠統領各項應急管理的單項法律、法規。該法律應以《憲法》為依據，將應急管理機構的權責體系納入法律框架內，以法律的形式明確應急管理中各主體的職責與功能作用以及權利與義務，將應急管理納入法制化、規范化的軌道之中。第二，地方政府應在本地區內制定統一的法律法規。在我國，地方政府（尤其是省級政府）在現實工作中承擔了較多的應急管理任務，因此省級政府應根據地區情況，依照國家立法，進一步建立和完善地方性與行業性法律法規，努力實現社會組織建設法治化，不斷提升地方政府應急管理的法制化水平，為社會組織與省級政府應急管理奠定法治基礎。第三，建立相關配套制度，完善社會組織參與應急管理的制度渠道，為社會組織參與應急管理工作提供良好的制度環境，充分發揮社會組織積極性。根據突發公共事件的類型不同，社會組織參與應急管理工作的目標、方式與內容也有所區別，應通過簽訂合作協議、委托合同等方式，明確規定社會組織參與應急管理的目標、方式與內容，形成制度規范。

（二）拓展社會組織資源獲取渠道

當前我國社會組織的資金主要依靠政府財政撥款，大多數社會組織面臨資金不足的困境。為了解決這一問題，社會組織應通過向社會公眾或其他社會團體征募資金，拓寬籌資渠道。一是要爭取社會捐贈。作為公益性組織，社會組織應該大力宣傳組織的使命與目標，樹立組織形象，爭取社會公眾的認同與支持；二是要爭取獲得企業的資金支持，社會組織可以通過與企業共同舉辦公益活動的方式，提高企業對于社會組織的關注，增強其投身公益事業的熱情。同時企業也可以通過這類活動提高社會知名度，塑造企業形象；三是要爭取國際間資源援助，社會組織應當積極探索國際合作渠道，爭取參與國際間交流的機會，一方面有助于學習先進經驗，提高組織自身建設，另一方面透過合作，爭取獲得國際社會組織的援助。

（三）加強社會組織社會培育

社會組織參與應急管理，一是要充分發揮自身專業優勢；另一目的就是要大力發展并且引導社會力量積極主動參與應急管理工作，建構應急管理的社會參與體系。首先，要加大社會組織的宣傳力度，重點突出社會組織參與應急管理工作的重要作用，樹立社會組織的公眾形象。這種活動可以通過多種方式進行，包括組織開展各類社會公益活動，拓寬活動的范圍，深入群眾中，宣傳公益行為，同時利用媒體尤其是新媒體平臺如微博、微信，對社會組織及其活動進行宣傳，改善社會觀感，提升公民對于社會組織的信任度。其次，要增強公民的參與意識。一直以來，由于傳統觀念的限制，我國公民參與社會活動的意愿不高，面對政府部門往往采取附庸或者依從的態度。而公民的參與是社會組織發展的社會基礎，因此當前要努力培養社會公眾的“主人翁意識”和社會責任，樹立現代公民觀念，鼓勵公民參與，要把公民參與納入到公眾生活軌道中，為社會組織的發展奠定良好的社會基礎。

（四）提升社會組織應急管理專業化水平

在應急管理方面，社會組織人員主要包括兼職或專職的專業人員和組織征募的志愿者，專業人員數量少，素質不高，降低了社會組織的專業化水平，志愿者人數少，使得社會公眾參與應急管理的積極性不高。當前，一是要增加社會組織兼職或專職人員的數量，加強理論學習與實踐培訓，定期組織應急救援演練，提高社會組織專業化水平；二是吸引高素質人才加入社會組織，堅持海納百川、兼容并包的原則，通過加強宣傳，樹立形象，促進不同領域、行業的優秀人才參與組織活動，吸收大學生、優秀青年加入志愿者行列；三是建立社會組織參與應急管理工作檔案，每次工作結束后，及時總結經驗，反思教訓，記錄組織成長歷程，促進組織發展。

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作者簡介：林鵬（1985—），男（漢族），河南省滑縣人，中共濮陽市委黨校，教師，鄭州大學行政管理專業碩士，主要從事公共管理研究。