實(shí)驗(yàn)區(qū)：基層治理制度創(chuàng)新分析

溫雪梅

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實(shí)驗(yàn)區(qū)：基層治理制度創(chuàng)新分析

溫雪梅

(南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津，300350)

實(shí)驗(yàn)區(qū)機(jī)制是一種中國(guó)本土政策執(zhí)行下的探索學(xué)習(xí)式基層治理工具，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要制度創(chuàng)新。文章在對(duì)典型、項(xiàng)目治理、運(yùn)動(dòng)式治理、示范、實(shí)驗(yàn)區(qū)等概念進(jìn)行辨析的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)CH區(qū)全國(guó)社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建過(guò)程的檢視，完成了實(shí)驗(yàn)區(qū)機(jī)制模型的理論化建構(gòu)。實(shí)驗(yàn)區(qū)機(jī)制包括制度發(fā)起者、制度執(zhí)行者、制度創(chuàng)新框架、制度創(chuàng)新效果、治理客體等基本要素，其中實(shí)驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新框架是最為核心的，它解釋了實(shí)驗(yàn)區(qū)機(jī)制下的治理結(jié)構(gòu)、制度創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)源和主要運(yùn)行路徑。

基層治理；制度創(chuàng)新；實(shí)驗(yàn)區(qū)；機(jī)制

一、引言

傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的隱含假設(shè)是國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立，而現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性治理生態(tài)下的開(kāi)放性和多元化的治理格局要求，對(duì)這種傳統(tǒng)控制導(dǎo)向模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加之基層社會(huì)事務(wù)的特殊性，立法型(規(guī)劃型)治理逐漸向?qū)嶒?yàn)型(政策型)治理轉(zhuǎn)型。在社會(huì)治理中，實(shí)驗(yàn)的方法通過(guò)反復(fù)不斷的問(wèn)題解決來(lái)實(shí)現(xiàn)良好治理[1]。在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，基層治理的好壞直接關(guān)系到國(guó)家整體治理的成效，對(duì)國(guó)家治理理念落地和政策執(zhí)行起關(guān)鍵作用。因此，對(duì)基層治理實(shí)踐的理論關(guān)涉有助于治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，朝善治目標(biāo)逼近。

“空間性、人口特征、社區(qū)組織三個(gè)社區(qū)性要素緊密交織在一起，互動(dòng)產(chǎn)生了更寬層面的底層公共領(lǐng)域。”[2](54)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)使得城市社區(qū)成為基層治理行動(dòng)者互動(dòng)的主要發(fā)生場(chǎng)域，在社區(qū)空間下研究基層治理，能較為全面地刻畫并揭示政府在實(shí)驗(yàn)型治理中的結(jié)構(gòu)、過(guò)程、動(dòng)力機(jī)制等特點(diǎn)。本文在對(duì)典型、運(yùn)動(dòng)式治理、項(xiàng)目制、示范、實(shí)驗(yàn)區(qū)(同“試驗(yàn)區(qū)”)等治理工具概念進(jìn)行辨析的基礎(chǔ)上，試圖通過(guò)對(duì)一個(gè)市轄區(qū)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程的描述，闡釋本土治理工具—實(shí)驗(yàn)區(qū)及其運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)對(duì)中國(guó)本土政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的理論建構(gòu)，以期給國(guó)人帶來(lái)新的知識(shí)增量。

二、概念及文獻(xiàn)綜述

(一) 相關(guān)概念辨析

英語(yǔ)國(guó)家的政策執(zhí)行研究走過(guò)了三個(gè)階段：自上而下的視角、自下而上的視角、綜合研究視角[3]。中國(guó)政策執(zhí)行研究歷程中，也形成了三種分析路徑。第一種是強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過(guò)程中中央政府的權(quán)威、主導(dǎo)地位和地方政府的遵從，具有明顯的“中央監(jiān)控”[4]、“高位推動(dòng)”[5]、“逐級(jí)發(fā)包”[6]的自上而下特征。第二種是自下而上的分析路徑，相關(guān)學(xué)者運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的分析方法，認(rèn)為中國(guó)政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是由“有限分權(quán)”的正式結(jié)構(gòu)和“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式結(jié)構(gòu)共同組成[7]，而執(zhí)行過(guò)程的本質(zhì)則是相關(guān)行動(dòng)者在政策場(chǎng)域中的互動(dòng)博弈[8?9]。第三種是整合性研究路徑，將政策執(zhí)行過(guò)程視為連續(xù)不斷的策略性互動(dòng)過(guò)程，行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系是動(dòng)態(tài)的、多向的[10?11]。然而中國(guó)政策實(shí)踐表明，公共政策過(guò)程始終與社會(huì)過(guò)程緊密交織，故而不應(yīng)照搬西方理論，而應(yīng)采用一種綜合性分析視角對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行詮釋，進(jìn)一步完善中國(guó)政策執(zhí)行的本土化理論建構(gòu)。

政策執(zhí)行的基本原則是原則性和靈活性的結(jié)合。以改革開(kāi)放作為時(shí)間分割線，中國(guó)政策執(zhí)行實(shí)踐前三十年的特點(diǎn)是原則性有余而靈活性不足，后三十年則賦予了更多的靈活性。政策執(zhí)行實(shí)踐的不同背景導(dǎo)致了不同的基層治理工具的產(chǎn)生。針對(duì)中國(guó)本土化治理工具的研究中，關(guān)于樹典型、運(yùn)動(dòng)式治理、項(xiàng)目治理、示范、實(shí)驗(yàn)區(qū)等概念頻繁出現(xiàn)，許多研究者在使用過(guò)程中也未加區(qū)分。厘清各概念的內(nèi)涵，對(duì)于后續(xù)研究展開(kāi)十分必要。典型、運(yùn)動(dòng)式治理等治理工具所要解決的都是“點(diǎn)”與“面”或者說(shuō)局部與整體之間的矛盾關(guān)系，但它們之間又存在區(qū)別。

運(yùn)動(dòng)式治理是執(zhí)政黨以強(qiáng)大的政治合法性為基礎(chǔ)和依托，通過(guò)執(zhí)政黨和國(guó)家官僚組織的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，在政治動(dòng)員中集中組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種治理目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)成國(guó)家各項(xiàng)治理任務(wù)[12]。運(yùn)動(dòng)式治理并非一種制度化或常態(tài)化的社會(huì)治理工具，可以將其理解為對(duì)科層制失效的一種靈活性補(bǔ)充。樹典型是政治權(quán)威為了達(dá)到社會(huì)整合的目的，在其自身政治利益驅(qū)動(dòng)下的自覺(jué)行為[13]。通過(guò)政治權(quán)威塑造、宣傳后，“典型”本身已不重要，而是其所代表的政治權(quán)威所賦予的價(jià)值觀、政治文化和社會(huì)整合力[14?15]。從學(xué)者們的研究來(lái)看，典型更多地被賦予了一種意識(shí)形態(tài)工具的色彩。典型的發(fā)展路徑一般是“典型誕生—典型發(fā)現(xiàn)—典型塑造—典型維護(hù)—典型學(xué)習(xí)”，高層領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可在“典型”樹立中起著最關(guān)鍵的作用。項(xiàng)目治理是依附于正式科層體系上的一套政府管理機(jī)制，是將科層制體系下的資源重新優(yōu)化配置，使資源的分配帶有一定的指向性，是對(duì)公共事務(wù)治理與公共服務(wù)供給等常規(guī)性存在的例外補(bǔ)充[16]。隨著社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜化程度加深，項(xiàng)目治理已經(jīng)演化成社會(huì)運(yùn)行和政策執(zhí)行的重要機(jī)制，主要解決的是單中心的中央集權(quán)與多地方、層級(jí)、部門權(quán)力之間的矛盾。

通過(guò)以上分析可以看出，典型治理和項(xiàng)目治理是我國(guó)地方政府運(yùn)動(dòng)式治理在不同階段的兩種模式，都可以看成是社會(huì)治理和政策執(zhí)行的“示范”機(jī)制，具有功能擴(kuò)散的效果。而實(shí)驗(yàn)區(qū)是執(zhí)政黨和中央政府以社會(huì)整體發(fā)展為導(dǎo)向，支持和鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行治理創(chuàng)新的一種探索性發(fā)展工具，兼具試點(diǎn)性和示范性，不能簡(jiǎn)單地歸于某種運(yùn)動(dòng)式治理；另外，這也是一種體制性的學(xué)習(xí)機(jī)制，展示的是中國(guó)政治體制的自主學(xué)習(xí)能力[17]。

(二) 文獻(xiàn)綜述

諸如實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)之類的治理工具具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，是國(guó)家在治理過(guò)程中的“試錯(cuò)”實(shí)踐。正是由于此類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，致使相關(guān)研究積累不夠充分。

實(shí)驗(yàn)區(qū)研究主要有兩大類，即國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的前身是各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，主要任務(wù)是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的人口、資源、環(huán)境之間日益凸顯的矛盾問(wèn)題，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的各級(jí)地方政府的具體行動(dòng)，是一項(xiàng)有中國(guó)特色的地方可持續(xù)發(fā)展示范工程[18?19]。從實(shí)驗(yàn)區(qū)研究整體來(lái)看，主要為地域性的功能研究，尤其集中在東部地區(qū)，中西部地區(qū)；研究方法上實(shí)證研究偏多，理論研究偏少、且缺乏理論深度；研究?jī)?nèi)容上關(guān)注于各地方模式特點(diǎn)的描述、對(duì)策建議和發(fā)展?fàn)顟B(tài)評(píng)估，對(duì)于實(shí)驗(yàn)區(qū)治理模式的制度、體制、機(jī)制等的研究尤其缺乏。盡管有學(xué)者對(duì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制作了較為詳細(xì)的描述分析，提出了開(kāi)放型多層聯(lián)動(dòng)的促進(jìn)機(jī)制模型[20]，但地域性特點(diǎn)較強(qiáng)，且學(xué)理層面的探討相對(duì)不足。

另一類是國(guó)務(wù)院于2005年開(kāi)始批準(zhǔn)設(shè)立的一系列國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，是國(guó)家所建立的以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，以全方位改革試點(diǎn)為主要特征，對(duì)全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶有深遠(yuǎn)影響的試驗(yàn)區(qū)[21]，也被稱作“新特區(qū)”，以區(qū)別于1980年代的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。主要包括重社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的上海浦東和天津?yàn)I海、重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重慶和成都、探索“兩型社會(huì)”的武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群，以及后來(lái)設(shè)立的具有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、金融改革、對(duì)外交流等12個(gè)不同任務(wù)性質(zhì)的試驗(yàn)區(qū)。從特點(diǎn)來(lái)看，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)享受國(guó)家政策優(yōu)惠，但更為重要的是內(nèi)生機(jī)制的構(gòu)建與完善，通過(guò)局部?jī)?yōu)先發(fā)展，輻射帶動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展，具有創(chuàng)新性、自主性、試驗(yàn)性、完整性和區(qū)域性[22]。該類試驗(yàn)區(qū)的核心在于中央層面根據(jù)地方特點(diǎn)對(duì)涉及國(guó)家重大發(fā)展的領(lǐng)域與問(wèn)題給予地方先行先試權(quán)，地方再結(jié)合自身目標(biāo)定位，制定具有較強(qiáng)操作性和針對(duì)性的行動(dòng)框架[23]。這意味著央地政府之間職權(quán)的重新調(diào)整，擴(kuò)大地方政府自主決策權(quán)，鼓勵(lì)地方進(jìn)行制度創(chuàng)新，探尋依托內(nèi)生制度創(chuàng)新的區(qū)域發(fā)展模式，將制度創(chuàng)新由外生變量轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生變量，為試驗(yàn)區(qū)發(fā)展提供動(dòng)力機(jī)制[24]，尋找社會(huì)制度下制度變遷有效快速擴(kuò)散的路徑和方法[25]，為國(guó)家整體進(jìn)步積累經(jīng)驗(yàn)。試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行機(jī)理在于以產(chǎn)業(yè)扶持、社會(huì)引導(dǎo)、體制創(chuàng)新為切入點(diǎn)，最終形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)[26]。總的來(lái)說(shuō)，綜合配套改革的研究成果較為豐富，個(gè)案研究與比較研究兼具；對(duì)其內(nèi)涵、特征、目標(biāo)和任務(wù)的研究形成了比較一致的看法；郝壽義、王淑莉、胡曉鵬等學(xué)者對(duì)制度創(chuàng)新和體制轉(zhuǎn)換的研究也較為 深入。

上述有關(guān)實(shí)驗(yàn)區(qū)的研究成果的主要關(guān)注點(diǎn)在國(guó)家宏觀、地方中觀層面，側(cè)重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及相關(guān)綜合配套的制度、體制、機(jī)制上，對(duì)本文研究具有理論借鑒意義。而目前學(xué)界對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)工具在社會(huì)基層治理層面的研究還比較欠缺，因此本文希望通過(guò)分析實(shí)驗(yàn)區(qū)工具在社區(qū)治理制度創(chuàng)新中的運(yùn)用，提煉實(shí)驗(yàn)區(qū)治理工具的微觀運(yùn)行機(jī)制，豐富相關(guān)理論研究。

三、“實(shí)驗(yàn)區(qū)”機(jī)制的基本模型

對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的理論抽象是經(jīng)驗(yàn)世界與理論世界之間的橋梁。從理論上認(rèn)識(shí)和理解某種社會(huì)機(jī)制，一方面需要來(lái)自現(xiàn)實(shí)觀察的理論抽象，另一方面更需要將建構(gòu)的理論重新置入現(xiàn)實(shí)背景進(jìn)行檢驗(yàn)，通過(guò)這種歸納與演繹，推動(dòng)人類認(rèn)識(shí)和理解社會(huì)現(xiàn)象，指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐。經(jīng)過(guò)對(duì)CD市CH區(qū)在社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“實(shí)驗(yàn)區(qū)”)創(chuàng)建過(guò)程的長(zhǎng)期跟蹤觀察和思考，并參考學(xué)者關(guān)于基層治理的“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析框架[27]，我們?cè)诶碚撋现饾u抽象出一種理解實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新機(jī)制的“元治理型參與共治模式”理論模型。這種治理創(chuàng)新機(jī)制可以理解為一種特殊的行動(dòng)系統(tǒng)，它包含幾個(gè)基本要素：制度發(fā)起者、制度執(zhí)行者、制度創(chuàng)新框架、制度創(chuàng)新效果、治理客體。其結(jié)構(gòu)和過(guò)程如圖1所示。

(一) 實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新機(jī)制的基本結(jié)構(gòu)與過(guò)程

實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新機(jī)制根植于中國(guó)特殊政治社會(huì)環(huán)境，基層迫于治理壓力的制度創(chuàng)新在得到中央政府的肯定后，增加了基層推動(dòng)治理制度創(chuàng)新的合法性和推行動(dòng)力。因此，在整個(gè)基層治理創(chuàng)新制度推行過(guò)程中包括正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)，正式結(jié)構(gòu)的主體包括各級(jí)黨委、中央政府、基層政府等，非正式結(jié)構(gòu)的主體包括自治組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)(企業(yè))、公眾等，基層治理創(chuàng)新機(jī)制作用的發(fā)揮即是需要正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)之間建立相互配合，不僅需要正式結(jié)構(gòu)中的組織有效執(zhí)行相關(guān)政策、相互協(xié)調(diào)配合，還需要培育吸納非正式結(jié)構(gòu)中的相關(guān)主體，實(shí)現(xiàn)協(xié)同參與共治。這里所謂的制度是得到中央政府肯定并支持的正式的基層治理創(chuàng)新行動(dòng)體系，因此制度發(fā)起者指中央政府，但具體到某項(xiàng)制度時(shí)，其發(fā)起層可能有所差異。在CH區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)制度的發(fā)起者是民政部，民政部通過(guò)審批的方式，授予CH區(qū)政府實(shí)行相關(guān)制度創(chuàng)新的合法性。實(shí)驗(yàn)區(qū)治理創(chuàng)新執(zhí)行者是該項(xiàng)制度所在的最基層政府，是基層治理創(chuàng)新相關(guān)制度的直接構(gòu)建者和相關(guān)政策的直接推動(dòng)者。在CH區(qū)中，社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新制度的執(zhí)行者是CH區(qū)政府，特別是該區(qū)民政局。在上級(jí)推動(dòng)下，基層實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新，將這種創(chuàng)新的制度用于治理客體。治理客體是以公眾需求和社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向的客觀實(shí)在。具體到CH區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，治理客體是該轄區(qū)居民對(duì)(準(zhǔn))公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，及該轄區(qū)內(nèi)社區(qū)中存在的問(wèn)題。

實(shí)驗(yàn)區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制中，制度效果的反饋十分必要。通過(guò)基層治理主體的效果反饋、制度發(fā)起者的監(jiān)督考核，強(qiáng)化了制度發(fā)起者對(duì)制度創(chuàng)新方向、內(nèi)容和進(jìn)程的領(lǐng)導(dǎo)與控制，另外這種定期的考核也構(gòu)成了基層政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力。也就是說(shuō)，中央政府在推動(dòng)改革過(guò)程中，對(duì)地方回應(yīng)民眾需求和應(yīng)對(duì)治理壓力下的創(chuàng)新行為予以政策肯定，為地方政府治理創(chuàng)新行為提供了合法性依據(jù)，強(qiáng)化了這種基于地方特殊性的探索性行為，為其行為開(kāi)辟了新的制度空間。

(二) 實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新機(jī)制的核心框架

在圖1中，居于中心地位的是“元治理型參與共治”框架，通過(guò)這一框架，制度發(fā)起者的理念意圖得以轉(zhuǎn)換成實(shí)際行動(dòng)，基層的制度創(chuàng)新得以醞釀并實(shí)際作用于治理客體。圖1所示框架中包含以下幾方面的內(nèi)涵：①正式結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)機(jī)制；②非正式結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)機(jī)制；③正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)的互動(dòng)；④基層治理的制度創(chuàng)新動(dòng)力來(lái)源。

第一，正式結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)機(jī)制。這里的正式結(jié)構(gòu)是指官僚體制內(nèi)的科層結(jié)構(gòu)，中國(guó)政治體制框架下還包括各級(jí)黨委組織。在實(shí)驗(yàn)區(qū)治理框架下，由于制度發(fā)起者沒(méi)有明確的執(zhí)行措施，基層政府執(zhí)行過(guò)程中的創(chuàng)新就顯得尤為重要，這種創(chuàng)新效果取決于領(lǐng)導(dǎo)重視程度、公務(wù)員創(chuàng)新能力及智庫(kù)支持等。基于權(quán)力等級(jí)的官僚組織通過(guò)任務(wù)、命令等科層動(dòng)員形式來(lái)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

第二，非正式結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)機(jī)制。實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的非正式結(jié)構(gòu)是由正式的政治體制之外的行動(dòng)主體構(gòu)成的，包括自治組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)(企業(yè))、公眾等。市場(chǎng)和社會(huì)力量的增強(qiáng)、民主社會(huì)的發(fā)展、公民參與意識(shí)的提高，為非正式主體參與社會(huì)治理提供了基礎(chǔ)和動(dòng)力；另外，隨著治理問(wèn)題難度的增加和碎片化傾向，給非正式主體參與治理提供了空間。非正式主體發(fā)揮獨(dú)有的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力等，呈現(xiàn)出更全面的認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題的視角，為治理問(wèn)題提供多種途徑和方案，提升治理有效性。

第三，正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)的互動(dòng)。實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新機(jī)制的核心是元治理型參與共治，元治理理論對(duì)中國(guó)政治生態(tài)下的政治現(xiàn)象具有較強(qiáng)的解釋力。元治理除了具有治理的多元主體參與特性外，還強(qiáng)化了政府組織通過(guò)對(duì)層級(jí)、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)治理三種模式的協(xié)同“共振”，政府保留了對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力[28]。在實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新制度推行和機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中，政府需要其他非正式主體參與到治理中來(lái)，一方面更好地了解到社會(huì)需求，增加民眾利益表達(dá)渠道，另一方面可以彌補(bǔ)政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上的不足。因此，政府對(duì)于非正式主體，諸如自治組織、社會(huì)組織等采取積極培育和引導(dǎo)的方式，促進(jìn)其發(fā)展，并使其積極參與到實(shí)驗(yàn)區(qū)治理中來(lái)。同時(shí)，非正式主體隨著力量壯大，自身投入社會(huì)治理的動(dòng)力也更強(qiáng)，對(duì)政府治理起到協(xié)同的作用。總之，二者之間存在支持引導(dǎo)與協(xié)同參與的關(guān)聯(lián)。

圖1 實(shí)驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新機(jī)制的結(jié)構(gòu)與過(guò)程(“元治理型參與共治”框架)

第四，動(dòng)力來(lái)源。基層治理制度創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)源有兩個(gè)方面：正式政治制度和公共利益。從地方政府行為分析，一方面有助于地方滿足民眾需求，彰顯治理能力；另一方面作為新政績(jī)觀下的治理創(chuàng)新能夠?yàn)楣賳T帶來(lái)職位升遷等政治收益。即基層與上級(jí)政府行政意圖一致的治理創(chuàng)新，不僅有助于地方治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且可能帶來(lái)基于一致性的額外政治收益[29]。從中央政府行為分析，肯定和鼓勵(lì)地方政府的治理創(chuàng)新行為有利于降低改革成本，同時(shí)通過(guò)合法性授予和意志表達(dá)增強(qiáng)了中央權(quán)威。而公共組織的本質(zhì)屬性是公共性，其行為合法性來(lái)源是公共利益，因此滿足民眾的基本需求，是進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力之一。

四、CH區(qū)建設(shè)“實(shí)驗(yàn)區(qū)”的基本結(jié)構(gòu)與過(guò)程

CH區(qū)地處四川中部，是CD市的五大中心區(qū)之一。全區(qū)總面積110.6平方公里，2014年常駐人口94.30萬(wàn)人。CH區(qū)下轄猛追灣、雙橋子、建設(shè)路、桃溪路、二仙橋、跳蹬河、萬(wàn)年楊、雙水碾、圣燈、保和、青龍、龍?zhí)丁咨彸?4個(gè)街道辦事處，共有105個(gè)社區(qū)。如表1所示，近年來(lái)，CH區(qū)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)的增長(zhǎng)勢(shì)頭，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)比重不斷下降，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷提高，該區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入明顯高于全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。總體來(lái)看，該區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，經(jīng)濟(jì)條件較好。

(一) 正式結(jié)構(gòu)及機(jī)制

2013年，民政部同意將CD市CH區(qū)確定為“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，實(shí)驗(yàn)實(shí)踐從2014年1月至2016年12月，為期3年。事實(shí)上，CH區(qū)在被確立為“實(shí)驗(yàn)區(qū)”之前，就已開(kāi)始積極探索社區(qū)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，取得了顯著成效。民政部根據(jù)CH區(qū)基于實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)，確定了“探索政社互動(dòng)新機(jī)制、構(gòu)建社區(qū)治理新格局”的實(shí)驗(yàn)主題，要求其扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)實(shí)驗(yàn)任務(wù)，為創(chuàng)新社區(qū)治理和服務(wù)探索新經(jīng)驗(yàn)。民政部的批準(zhǔn)給予了該區(qū)在社區(qū)治理方面創(chuàng)新行為的合法性支持，為其后來(lái)的治理創(chuàng)新拓展了制度空間。CH區(qū)區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大和區(qū)政協(xié)四套領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視“實(shí)驗(yàn)區(qū)”的建設(shè)和申報(bào)工作，并制定了相關(guān)工作規(guī)劃。自上而下的科層動(dòng)員，充分調(diào)動(dòng)了該區(qū)相關(guān)政府部門的積極性。民政部作為“實(shí)驗(yàn)區(qū)”的制度發(fā)起者，在社區(qū)治理創(chuàng)新主題和制度框架的確立上起審核的作用，并不具體參與管理基層在治理中的探索行為。

作為承接實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建的最主要層級(jí)，CH區(qū)區(qū)委、區(qū)政府承擔(dān)著實(shí)驗(yàn)主題下的執(zhí)行工作，領(lǐng)導(dǎo)并推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作的展開(kāi)，調(diào)動(dòng)相關(guān)部門及工作人員的積極性。區(qū)人大和區(qū)政協(xié)也積極投入到實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)中，起監(jiān)督和協(xié)調(diào)配合的作用。從被確立為“實(shí)驗(yàn)區(qū)”至今，CH區(qū)共召開(kāi)了6次區(qū)級(jí)大會(huì)，區(qū)黨委、區(qū)政府密集地對(duì)該區(qū)各級(jí)各部門工作人員進(jìn)行動(dòng)員，安排部署工作，推進(jìn)、深化實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作，總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)。另外，該區(qū)民政局為了進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，啟動(dòng)了拓展創(chuàng)新課題申報(bào)工作，鼓勵(lì)各街道相關(guān)組織發(fā)揮治理創(chuàng)新主動(dòng)性，并建立動(dòng)態(tài)的管理機(jī)制，對(duì)課題實(shí)踐情況進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)、效果評(píng)估及檢查驗(yàn)收。通過(guò)區(qū)級(jí)政府自上而下的科層動(dòng)員和街道組織自下而上治理創(chuàng)新主動(dòng)性的發(fā)揮，通過(guò)監(jiān)督、反饋等機(jī)制，形成基層政府與社區(qū)治理主體間的良性互動(dòng)，既能引導(dǎo)社區(qū)治理的制度創(chuàng)新，又能不抑制社區(qū)治理主體積極性，最終達(dá)到有序、民主、多元的基層共治局面。

表1 CH區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各項(xiàng)指標(biāo)情況(2011-2015)

資料來(lái)源：CH區(qū)歷年政府工作報(bào)告

可以看到，CH區(qū)的正式治理主體對(duì)“創(chuàng)治實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)工作十分積極，并借此契機(jī)，推進(jìn)基層政府由傳統(tǒng)的管理模式轉(zhuǎn)向治理模式。在調(diào)動(dòng)社區(qū)治理主體積極性的過(guò)程中，基層政府通過(guò)引導(dǎo)和監(jiān)督式介入，不僅鼓勵(lì)和培育了社會(huì)自治力量的發(fā)展，還彌補(bǔ)了以往政府在社區(qū)事務(wù)的“越位”和“缺位”的狀態(tài)。值得關(guān)注的是，實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作并未流于形式，而是真正從社區(qū)治理實(shí)際出發(fā)，以滿足居民需求和提高居民滿意度為導(dǎo)向，落實(shí)社區(qū)治理各項(xiàng)創(chuàng)新制度。

(二) 非正式結(jié)構(gòu)及機(jī)制

除體制內(nèi)治理主體外，自治組織、社會(huì)團(tuán)體等非正式的社會(huì)治理主體也在CH區(qū)的“實(shí)驗(yàn)區(qū)”的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了巨大作用。在區(qū)黨委、區(qū)政府等正式治理主體的推動(dòng)下，圍繞“院落+社團(tuán)”主題， CH區(qū)街道居民自治聯(lián)合會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等自治組織，為社區(qū)事務(wù)獻(xiàn)計(jì)出力，改變了過(guò)去社區(qū)黨組織、居委會(huì)“大包大攬”的狀況，強(qiáng)化了居民的共同體意識(shí)，提高了居民社區(qū)事務(wù)的自治程度。

華林社區(qū)黨組織、居委會(huì)引導(dǎo)居民成立“公共環(huán)境委員會(huì)”“安全與民調(diào)委員會(huì)”“公共事業(yè)發(fā)展委員會(huì)”等自治組織，并通過(guò)表彰獎(jiǎng)勵(lì)等手段激勵(lì)引導(dǎo)居民有序、有效參與社區(qū)事務(wù)和院落治理，變傳統(tǒng)的“自上而下”管理為“自下而上”的治理。另外，CH區(qū)培育扶持了一批各有側(cè)重的“草根”社會(huì)組織，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)有社區(qū)社團(tuán)1 000余個(gè)，并打造形成了有影響力的品牌社團(tuán)組織，培養(yǎng)了一批專業(yè)社工，增加了社區(qū)居民參與度和滿意度。白蓮池街道打造了“333+X”的管理服務(wù)模式，將社區(qū)黨支部、社區(qū)居民、社區(qū)自治組織和社會(huì)組織進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，使社會(huì)組織在社區(qū)管理服務(wù)中從配角轉(zhuǎn)變?yōu)橹鹘恰１M管在實(shí)驗(yàn)區(qū)治理模式中，非正式結(jié)構(gòu)通過(guò)參與機(jī)制發(fā)揮作用，卻是該基層治理工具的真正意義之所在，也是實(shí)驗(yàn)效果能得以持續(xù)發(fā)揮作用的力量之所在。

(三) 正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)的互動(dòng)

“實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)之前，CH區(qū)的社區(qū)治理模式與中國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)一樣，主要依靠單一的體制內(nèi)資源進(jìn)行配置而缺乏政府之外的資源輸入，社區(qū)自治和社會(huì)組織等主體參與治理空間相對(duì)狹小，單一主體治理的模式在面對(duì)社區(qū)需求多元化和社區(qū)問(wèn)題復(fù)雜化時(shí)常常出現(xiàn)治理有效性不足的情形。在鼓勵(lì)培育基層社區(qū)自治力量的實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)背景下，CH區(qū)各級(jí)黨委及政府給居民自治組織、社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展提供了廣闊的空間，引導(dǎo)并培育了一大批社會(huì)治理主體，包括各類組織和專業(yè)人才，不斷探索如何更好地實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，不斷放權(quán)，改變了以往自上而下的單一管理模式，逐步向自下而上的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。

在區(qū)民政局、區(qū)團(tuán)委的指導(dǎo)下，圣燈街道先后探索公益項(xiàng)目政府購(gòu)買、社會(huì)認(rèn)購(gòu)、居民自購(gòu)等“政社互動(dòng)”的新機(jī)制，先后吸引了成都公益組織服務(wù)園等多家社會(huì)組織、駐區(qū)單位參與社區(qū)服務(wù)。另外，為了引進(jìn)和培育的社會(huì)組織在社區(qū)“安家落戶”，同時(shí)也為居民自治搭建平臺(tái)，該街道新增了社區(qū)青年中心和社會(huì)化服務(wù)中心等。通過(guò)區(qū)黨委和政府的一系列制度安排和政策措施，吸引和引導(dǎo)自治組織、社會(huì)團(tuán)體和居民等社會(huì)治理主體積極參與到社區(qū)服務(wù)中，形成政府與社會(huì)組織等的支持引導(dǎo)與協(xié)同參與的關(guān)系，提高了社區(qū)服務(wù)的效率，有效地滿足了居民的多樣化需求，提高了社區(qū)自治能力和居民自治意識(shí)，彌補(bǔ)了政府在基層治理中的不足。

(四) 動(dòng)力來(lái)源

一般來(lái)說(shuō)，歷史傳統(tǒng)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地方自治水平有顯著影響。一方面，CH區(qū)所在的CD市，有兩千多年的城市發(fā)展歷史，當(dāng)?shù)鼐用窬哂辛己玫淖灾蝹鹘y(tǒng)。另一方面，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于地方參與共治的實(shí)現(xiàn)具有剛性制約。表2為各省“實(shí)驗(yàn)區(qū)”數(shù)量與生產(chǎn)總值，對(duì)二者進(jìn)行相關(guān)性分析，相關(guān)系數(shù)為0.787，＜0.001，表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其獲批實(shí)驗(yàn)區(qū)數(shù)量呈顯著正相關(guān)關(guān)系。從表1可以看出，該區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，市場(chǎng)和社會(huì)力量較為強(qiáng)大，居民的需求也更加多元化和復(fù)雜化，對(duì)多元共治的要求程度也更高。

表2 各省份“創(chuàng)實(shí)驗(yàn)區(qū)”數(shù)量與地區(qū)生產(chǎn)總值

數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒

CH區(qū)積極推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的制度性動(dòng)力來(lái)源于政府官僚體制本身。CH區(qū)政府作為中國(guó)最基層政府，其所轄區(qū)被批準(zhǔn)成為全國(guó)性的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，一方面是中央政府對(duì)其先前工作成果和工作能力的認(rèn)可，另一方面，也有助于CH區(qū)政府影響力和知名度的提高，并且由此帶來(lái)的政績(jī)可作為官員遷升的資本。該區(qū)民政局面向所有街道的實(shí)驗(yàn)區(qū)課題申報(bào)項(xiàng)目，使得各試驗(yàn)街道與區(qū)一級(jí)政府之間形成了一種自我激勵(lì)機(jī)制。實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)效果的好壞最終取決于各街道所管理的社區(qū)，因此，體制性壓力成為了一種內(nèi)在的推 動(dòng)力。

社會(huì)組織，尤其是公益類社會(huì)組織具有公共屬性，目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，也是其參與社會(huì)基層治理的行為合法性來(lái)源。CH區(qū)在推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中始終注重發(fā)展社會(huì)組織、培育社工人才，陸續(xù)出臺(tái)了“1＋5＋N”系列政策，逐步構(gòu)建起社會(huì)組織培育、發(fā)展、監(jiān)督、管理和激勵(lì)模式。該區(qū)2015年新增登記備案社會(huì)組織356家，增幅達(dá)39.5%，專業(yè)性社工人才達(dá)350名。通過(guò)社會(huì)組織引入外部資源和社會(huì)力量，社工的專業(yè)化服務(wù)，以多元化的方式供給居民多元化的服務(wù)需求。

(五) 制度創(chuàng)新效果

CH區(qū)自開(kāi)展“實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)工作以來(lái)，培育各類社會(huì)組織900家，增長(zhǎng)數(shù)為2013年的4.46倍，各級(jí)社會(huì)組織孵化基地也陸續(xù)建成；各社區(qū)、街道在黨委和政府引導(dǎo)下成立了各類自治組織，增強(qiáng)了居民參與社區(qū)治理的意識(shí)和程度；構(gòu)建起了社區(qū)“微自治”體系，促進(jìn)了社區(qū)、社會(huì)組織、社工“三社”的良性互動(dòng)；社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，增強(qiáng)了辦事效率，居民滿意度顯著提高。CH區(qū)順利通過(guò)了民政部的中期評(píng)估，并得到評(píng)估專家組的高度肯定。應(yīng)該說(shuō)，該區(qū)的制度創(chuàng)新效果較好，在實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新中取得了顯著成績(jī)。通過(guò)中央政府部門的評(píng)估，也進(jìn)一步強(qiáng)化了其制度創(chuàng)新的主動(dòng) 行為。

五、結(jié)論與討論

文章意在對(duì)“實(shí)驗(yàn)區(qū)”這一本土化治理工具在基層社會(huì)治理中的制度創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行理論建構(gòu)。作為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化重要實(shí)現(xiàn)工具之一的實(shí)驗(yàn)區(qū)，是政府在社會(huì)改革背景下的一種探索性學(xué)習(xí)機(jī)制，蘊(yùn)含極強(qiáng)的政策執(zhí)行本土化特性。在頂層設(shè)計(jì)的前提下，立足于基層制度創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建起多位互動(dòng)式的國(guó)家治理體系，提高了治理能力。

基于對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀察和思考，反復(fù)歸納演繹，提出了實(shí)驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新機(jī)制的結(jié)構(gòu)與過(guò)程模型(“元治理型參與共治模式”)，并對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)機(jī)制進(jìn)行了概念化。通過(guò)對(duì)CH區(qū)的分析可以看到，中央層面對(duì)基層先行探索的肯定授予了其更大范圍內(nèi)推行制度創(chuàng)新的合法性和動(dòng)力，政府內(nèi)部科層動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員有機(jī)結(jié)合，政府支持引導(dǎo)非正式治理主體積極參與，社會(huì)力量的壯大和治理能力提升填補(bǔ)了政府治理空缺和不足。CH區(qū)治理的制度創(chuàng)新達(dá)到了良好的效果，居民自治程度得到提升，社會(huì)組織力量得到迅速發(fā)展，參與治理的程度加深，逐漸形成了元治理型的參與共治模式。透過(guò)CH區(qū)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)過(guò)程對(duì)理論框架進(jìn)行檢驗(yàn)，有助于強(qiáng)化該理論的現(xiàn)實(shí)解釋性。

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間較短，現(xiàn)代化程度相比低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)一直是政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，社會(huì)自治能力相對(duì)較弱，必然導(dǎo)致國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中仍然需要相對(duì)強(qiáng)大的政府力量引導(dǎo)，引導(dǎo)和培育社會(huì)組織等社會(huì)自治力量，確保社會(huì)力量既有活力、又有序地參與社會(huì)治理。值得思考的是，實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有一定的時(shí)間期限，制度創(chuàng)新及制度勢(shì)能能否在實(shí)驗(yàn)期限過(guò)后繼續(xù)發(fā)揮作用，基層政府在沒(méi)有了體制壓力的情況下能否有繼續(xù)推動(dòng)治理創(chuàng)新前進(jìn)的動(dòng)力，居民自治和社會(huì)力量參與治理的積極性如何保證？即實(shí)驗(yàn)區(qū)機(jī)制在基層治理中的延續(xù)問(wèn)題、基層治理結(jié)構(gòu)如何由政策問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)向政策共同體等應(yīng)該是今后的重要研究方向。

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[編輯: 胡興華]

Experimental zone: Analysis of institutional innovation in grassroots governance

WEN Xuemei

(Zhou Enlai School of Government, Nakai University, Tianjin 300350, China)

Experimental zone is an important institutional innovation of grassroots governance for the modernization of the state governance system and the modernization of the governance ability in China. Based on the contrasts of the concept of representative model, project management, mobilized governance, demonstration area, experimental zone and so on, this paper has theoreticalized the model of experimental zone through the view of the creation process of the construction about experimental community governance and service innovation in CH community. This kind of governance mechanism includes institutional sponsors, implementers, framework, effect and governance object, among which the innovation framework of experimental institution is the most important, which explains the governance structure, the power source and the main operating paths of this original institution. Finally, shortcomings and prospects of the paper are put forward.

grassroots governance; institutional innovation; experimental zone; mechanism

D63

A

1672-3104(2017)05?0137?07

2017?04?17；

2017?06?28

2015年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大攻關(guān)項(xiàng)目(跨學(xué)科類)“基于大型調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上中國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性及其基層治理研究”( 15ZDB173)；2015年國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)代社會(huì)治理的組織與模式研究”( 71533002)

溫雪梅(1992?)，女，四川資陽(yáng)人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，主要研究方向：城市治理，地方治理