為土壤污染防治開藥方

王麗麗

6 月22 日，《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》首次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議。這是貫徹落實《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）要求，推動土壤污染依法防治的重要一步。土壤污染防治法也是我國第一部土壤污染防治領域的專門法律，對進一步規范我國土壤污染防治工作具有重要意義。

土壤污染防治急需專門立法

如果土地會說話，他也許會哭著說，我為人類承受的實在太多。

正如土壤污染防治法草案說明中對“土”的描述：它是一切污染物的最終受體。幾乎所有的污染物質都會通過某種途徑進入土壤。

長期以來粗放的經濟發展方式，讓污染物排放總量居高不下，不管是大氣污染還是水污染，最終都污染了土。

2005—2013 年我國首次開展的土壤污染狀況調查結果表明，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%。它的意思是，參與土壤調查的每100個點位，就有16個指標超標。

億民賴此土，萬物生斯壤。土壤污染，受害者是人。

中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田曾經在文章中指出：長期的污染已使我國農村生態環境遭到嚴重破壞，每年出產遭重金屬污染的糧食多達1200萬噸。

有些污染重災區的人受到了更深的傷害。

據2014年12月22日《長江商報》報道，位于湖南省常德市的鶴山村，900多村民統一體檢后，發現有434人不同程度砷中毒。

探究原因，與這座村子里的雄黃礦有關。直到2011年，這座礦因為污染被徹底關停。同年2月，石門雄黃礦區被作為單獨項目區實施環保綜合整治。2015年，常德市又被環保部選為6個土壤污染綜合防治先行區之一。

其余入選的5個地區，也是各類污染的重災區。它們是：浙江臺州、湖北黃石、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁。

立法工作不是空中樓閣。土壤污染的具體情況、治理技術的發展程度，以及要花多少錢，這些都是立法時需要依據的現實。立法機關也同環保部一起，關注著這些先行地區各有特點的實踐。

2015年9月22日至23日，全國人大環資委副主任委員王鴻舉一行來到了常德市，做土壤污染防治的立法調研。像這樣親臨當地的污染現場和治理企業，召集方方面面人士座談，迄今為止全國人大常委會的調研組已經走了12個省份。

去治理現場、去土壤修復實驗基地，并拿出法律草案對各個章節的寫法聽取意見。全國人大常委會調研組務實的工作方式，讓土壤污染治理這個較為新生的事物，所涵蓋的各類做法與各方觀點都得到了發聲的機會。

比如，有人再次將“土十條”出臺前的觀點拋了出來：面對高于16%的受污染土壤比例，土壤污染防治需要國家拿出決心和財政支持，搞全面的“大修復”。

另外一些專家則說，把土壤里面的有毒有害物質全清潔出來，可不是天價投入就可以搞定的。這種燒錢完全沒有必要。他們認為，風險防控是一個務實的思路。

所有這些，都需要這部土壤污染防治法給出答案。

保護為先：守住尚且健康的土

預防為主，保護為先，守住尚且健康的土，把住新建筑用地的土地品質，這是立法者在草案一審稿中釋放的觀念。

參與土壤污染防治法草案立法的全國人大環資委副主任委員羅清泉在6月22日向全國人大常委會組成人員說明這部法律草案時，并未提及大規模修復的理念，而是明確提出了預防為主、保護優先，堅決避免走“先污染、后治理”的老路。

環保部土壤環境管理司司長邱啟文解讀稱，在土壤污染整治方面，并不主張盲目地“大治理、大修復”，而是重點針對擬開發建設居住、商業、學校、醫療和養老機構等項目的污染地塊，有序開展治理和修復。這個思路汲取了國外幾十年土壤治理修復的經驗和教訓。

在預防為主的基調之下，這部法律草案將修復和治理的范圍限定在那些與人類生活最為密切的土壤身上，而且更加注重保住那些尚未被污染的好土，把住新開發項目健康用土的源頭。

草案提出，優先保護未污染的耕地、林地、園地、牧草地和飲用水源地；保護生態用地和未利用土壤。

在把住建設用地源頭方面，草案提出，在制定和修改土地利用規劃和城鄉規劃時，考慮土壤污染防治的要求，合理確定用途。對列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊，不得批準其為住宅和公共用地。禁止在居民區和學校、醫院、療養院、養老院等單位周邊新建或者改擴建可能造成土壤污染的建設項目。依據這部法律草案，在化工毒地上面建學校這樣的事情，應該會消滅在建設用地審批環節。

哪些土地是健康土地，哪些是污染地，受到了何種情況的污染，這些是預防、保護與分類用土時的最重要依據。如果這些數據不精準，優先保護、合理利用、重點修復治理的設想都將落空。因此，草案規定了土壤數據監測的內容：每10年，國家組織一次土壤普查；日常時間，由環保部門負責對涉及生產、使用、運輸、貯存有毒有害物質的企業，工礦企業，垃圾處理企業，污水處理企業等，都要通過定期監測土壤，取得第一手的準確數據。

風險管控：阻斷土壤污染影響百姓生活

“土壤污染以后，真正去治理修復是非常難的，投入的成本巨大。從國際經驗來看，可能污染預防只要花一塊錢，風險管控就要花十塊錢，在末端去治理的時候要花一百塊錢。”邱啟文說，堅持預防為主，最重要的就是實行風險管控。

風險管控正是此次土壤污染防治法草案堅持的一條原則，這也是“土十條”的要求之一。

邱啟文說，要關注怎么切斷暴露途徑。他打比方說，切斷暴露途徑的道理和大家涂抹防曬霜防止紫外線損害是一樣的，即一旦阻斷隔絕暴露途徑，人接觸不到污染土壤，風險也就防控住了。

草案對農用地和建設用地的風險管控措施分別做出了規定。endprint

如對安全利用類耕地的風險管控措施包括進行農藝調控、替代種植等；而對于污染更為嚴重的嚴格管控類農用地，要依法劃定特定農產品禁止生產區，列入禁止生產區的農用地要采取輪作休耕、退耕還林還草、禁牧休牧等措施。

眼下，城市里面可開發利用的土地資源越來越緊張，一些地方正在把原有的工礦用地轉為建設用地。但這些土地是否安全，能不能開發利用？

對此，草案規定，列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊，縣級以上地方人民政府國土資源、規劃、住房城鄉建設等有關主管部門不得批準其作為住宅、公共管理與公共服務等用地。

污染擔責：誰污染，誰治理

預防、管控，都是為了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已經生病的人。土地病人并不是完全“沒救”了，還可以通過修復，恢復成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的資金和較長的時間。誰負責給“生病”的土壤治病？

草案提出，不論是農用地還是建設用地，確實需要修復的，要由土壤污染責任人負責修復。農用地的土壤修復，土壤污染責任人無法承擔修復責任的，由地方人民政府代為修復，但由此產生的費用，有權向土壤污染責任人進行追償。

對建設用地的土壤修復，草案作了更加細致的規定，如要委托環境監理機構進行環境監理，完工后要另行委托有關機構進行效果評估等。

如何確定責任人？6 月27 日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議分組審議土壤污染防治法草案。全國人大常委會法工委主任沈春耀委員提出了這個問題。

他說，我們之前的環境保護立法都有一個明確的污染源頭，它從哪里來的，我們就盯住污染者、排污者，誰污染，誰承擔法律后果。而就土壤污染防治問題進行立法，就有相當的難度。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，它比較隱蔽也比較滯后，再加上歷史遺留問題多，有的污染是很多年前不知誰在這里搞壞的，留下的后果都由現在的人承擔嗎？所以土壤污染責任不容易確定，責任的追究和治理責任的落實也就比較難。

那怎么辦呢？現在能做的是把草案中的兩個責任人——土地污染人和土地使用權人的區別理清楚。沈春耀認為，土地使用權人有一種管護的責任，這和直接造成污染，比如污染物排放、有毒有害物質排放或者泄漏等的責任是不一樣的。土壤污染者的責任和土地使用權人管護的責任，這兩個責任應該加以區別。

再考慮一種很可能發生的極端情況。一塊土地的責任人、使用人前后有很多，最后都找不到了，誰來治理這塊土地？沈春耀說，由政府把防治的任務擔起來，這樣設計的話，風險有多大，責任有多大，需要進行認真評估。圍繞確立一個責任體系后，在這個前提下規定權利義務。endprint