寫在《環境保護稅法》正式實施之前

2016年12月25日，《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱《環境保護稅法》）在歷時6年，經過兩次審議后終獲全國人大常委會表決通過。作為中央提出落實稅收法定原則要求后，最高立法機關審議通過的第一部稅法，具有非常重要的現實意義和歷史意義。

《環境保護稅法》將于2018年1月1日起正式實施，此時此刻，除了渴望和希冀之外，有一份惦念，也有一份不安。惦念的是《環境保護稅法》經歷的那些不平凡歲月，不安的是《環境保護稅法》能不能實現初衷。

一、環境保護稅進化史

中國環境保護稅法的形成經歷了一個漫長的進化過程，這個過程中，中國的經濟發展經歷了高速增長，但中國的環境和資源遭遇了巨大的挑戰，而這些挑戰最終促進了中國環境保護稅法的進步。

（一）中國環境保護稅的前身——排污費

排污費在中國持續了30年的時間，這個時間中排污費自身也進行了一些修訂和完善。

1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》確立了排污費制度，1982年開始，我國根據讓污染者付費的原則，由政府部門對排污企業征收排污費，《征收排污費暫行辦法》的實施是我國排污費征收管理制度的起點。2003年，我國國務院頒布的《排污費征收使用管理條例》規定，排污費應該按照排污量征收，標志著我國的排污費管理制度不斷完善。

2014年，國務院有關部門發布的《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》進一步完善了排污費的征收標準。

經過了30余年的發展，排污費管理制度不斷完善，對中國的環境保護發揮了重要的作用。

但是隨著環保形勢的變化，排污費體現了諸多不適應之處。

一是排污費征收比率較低，低于企業的治污成本，無法發揮促進企業積極主動地進行污染治理。

二是排污費征收效率較低，雖然排污費也是有國家行政部門征收的，但是其規范性遠遠不及稅費，征收過程中有的企業甚至與行政部門之間有議價現象。

三是由于排污涉及到的范圍較廣，企業眾多，環保部門往往力不從心。人力物力的不足，使得排污費制度在實行的過程中，往往不能全面地發揮作用。

四是由于排污費的管理并沒有稅費管理嚴格，很多基層環保部門環保經費不足，存在挪用現象，并未全部用于環保。

（二）費改稅——一次艱難的長跑

由于排污費這些局限性和我國環保形勢的緊迫性，開征環境保護稅勢在必行。早在2006年的兩會期間，全國政協委員鄭健齡就曾向大會提交提案，建議各地對排污企業征收的排污費統一改為環境稅，由法律保證各項污染費用的收取，以此促進我國污染治理和環保事業的發展。

2007年，我國政府首次明確將進行環境稅立法，當年6月，國務院頒布《節能減排綜合性工作方案》，其中一項具體政策措施即為“研究開征環境稅”。同年10月，中共十七大報告提出，要“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，資源與環境問題被提至更高的層面，而這也使得開征環境稅成為2008年政府重點推進的稅收改革之一。

2010年10月底，十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》正式提出開征環境保護稅。

2012年8月27日，全國人大常委會在北京首次審議《中華人民共和國環境保護法修正案（草案）》。根據規定，按照排放污染物的種類和對環境的危害程度征繳費用，征繳費用的具體辦法由國務院根據有關法律制定，對排污費的繳納和使用做出原則性規定，以此為今后國家設立環境稅留下空間。

2014年的政府工作報告和《2014年中央和地方預算草案的報告》中再次提到，做好環境保護稅立法相關工作和加快推動環境保護稅立法工作等。

2014年11月3日，備受關注的環境保護稅立法有了更新的動態，媒體從全國人大財經委獲悉，財政部會同環境保護部、國家稅務總局積極推進中華人民共和國環境保護稅立法工作，已形成《中華人民共和國環境保護稅法》（草案稿）并報送國務院。

2015年6月，國務院法制辦公布了《環境保護稅法（征求意見稿）》，明確了環境保護稅的征收制度。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國環境保護稅法》，該法自2018年1月1日起施行，標志著環境保護稅正式成為稅種之一。

二、開征環境保護稅的重要意義

開征環境保護稅符合綠色發展的潮流，是保護生態環境、治理環境污染的重要制度。盡管征收環境保護稅短期內會給一些企業的經營造成困難，但從長遠來看，開征環境保護稅意義重大。

（一）有助于形成完整的環境保護稅收體系

環境保護稅出臺后，我國環境保護稅收體系已較為完整，形成了以環境保護稅為核心，其他稅種為輔助的環境保護稅收體系。

（1）環境保護稅。環境保護稅的應稅污染物包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。該稅種主要針對的是排污，對大氣污染、水污染、固體廢物污染及噪聲污染的調節起著重要作用。

（2）資源稅。資源稅的納稅人是在中華人民共和國領域及管轄海域開采規定的礦產品或者生產鹽（以下稱開采或者生產應稅產品）的單位和個人。對保護我國的礦產資源起到了重要作用。

（3）消費稅。消費稅的征稅范圍包括煙、酒、鞭炮、焰火、化妝品、成品油、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板、摩托車、小汽車、電池、涂料。這些征稅范圍中的成品油、木制一次性筷子等征收消費稅，對抑制高耗能產品的消費起著重要作用。

（4）其他考慮了環境保護因素的稅種，如增值稅、企業所得稅等。

（二）有助于促進生態環境保護

環境保護稅采用價值規律，將環境的外部不經濟內部化，對可能使生態環境受到污染破壞的行為進行稅費征收的措施。只有環境保護稅的征收標準大于治污成本，才能達到抑制環境惡化、改善環境質量的目的。

對于生產者，環境保護稅的開征增加了企業的生產成本，利潤減少。基于理性經濟人的理論，生產者為了追求利益的最大化，會減少污染排放，加強對環境污染的治理，向低污染產業方向發展來減少稅負。對于消費者，環境保護稅促使消費者減少了使用污染的產品。環境保護稅加重了產生污染的消費品的成本，以致消費品的價格也相應提高，稅負最終會轉移到消費者身上。消費者購買或使用破壞環境的產品或者服務，就要為該產品或者服務承擔環境成本，消費更高。所以，消費者會有意識地避免該類高價消費品，減少使用甚至不再購買這類的消費品，轉而使用清潔產品。長期以往，使消費者養成綠色消費的習慣。無論是生產者還是消費者，環境保護稅的開征都會對環境治理的改善具有積極的作用。因此，環境保護稅的開征最終能達到保護環境與治理污染的目的。

根據西方各國的經驗數據表明，環境保護稅有利于保護和維護生態環境。例如挪威的碳稅，自開始施行，工廠的二氧化碳排放量就下降了21%，居民使用的機動車的二氧化碳排放量也下降了2%到3%。工業企業采取技術創新的措施，讓每桶石油造成的污染減少了2%左右，降低了90%的排污量。丹麥的二氧化碳稅，制定了二氧化碳的等級標準，對供暖等的征收水平有所提高，在短時間內丹麥的二氧化碳排放量就下降了280萬噸。另有對廢棄物課征的稅種，使廢棄物的回收利用比例增長了一倍，掩埋比率的下降比例超過一半，環境效應非常顯著。北歐五國制定了含鉛汽油與無鉛汽油的差別稅率，使含鉛汽油從市場退出，污染產品的市場占有率明顯降低。可見，環境保護稅能引導經濟發展的同時協調生態環境，遵循可持續發展的要求。

（三）有利于推動黨政領導考核評價制度的改革

在過去很長一段時間，GDP是地方官員的最重要考核標準。在這種考核導向下，中國的經濟發生了快速增長。但另一方面，一些地方單純追求GDP，不惜以高投入、高排放、高污染換取經濟增長速度，給我國的生態環境帶來很大的壓力。環境保護稅的實施后，引進、新建高污染、高能耗項目，意味著企業的高稅負，不僅對引進企業不利，對于地方政府來講也要受到環保督查的壓力。環境保護稅某種程度上可以看作是綠色發展的基礎制度，有助于推動領導干部政績考核制度的改革，有利于塑造和培育“綠色政績觀”。

（四）有助于調整產業結構，促進環保產業與再生資源產業的發展

環境保護稅有助于產業結構的優化升級。一方面，開征環境保護稅不利于污染企業的發展，環境成本的增加導致企業的生產成本相應提高，利潤率降低。企業若沒有采取積極的應對策略，可能導致企業縮小規模。對應污染產業來看，行業規模也可能出現整體萎縮。

另一方面，環境保護稅激勵企業進行技術創新，鼓勵開發環保產品，間接地推動了環保產業和再生資源產業的發展。另外，環境保護稅的稅收所得將有部分用于發展環保產業，通過財政補貼以及稅收優惠的手段，激勵、鼓勵、支持環保產業的規模壯大。同時，企業引入環保設備，環保產業的利潤有較高的提升空間。這項政策使環保產業被重視，鼓勵資本向環保產業和再生資源產業轉移，形成環境保護的良性循環。

（五）有助于為環境治理提供資金來源

治理環境需要政府投入大量的資金。環境保護稅作為稅收手段，能為政府提供一定的公共財政收入，作為環境治理的專項資金。

世界銀行的研究報告表明，當一個國家環境治理投資總額占國民生產總值的0.01-0.15區間內，說明環境問題得到了基本處理與控制；當達到國民生產總值的0.02-0.03區間內，說明環境的質量有所提高。因此，為了減少生態破壞與環境污染，切實達到改善環境質量的目的，需要有充足穩定的資金支持。發達國家的環境保護資金投入占GDP的比例達到1.5%-2%左右，其中美國達到了2%，德國達到2.1%，日本有2%-3%。

從上述數據看出，我國環境治理投資總額占國民生產總值的比重一直較低，直到2010年才超過1.5%，與國際水平仍相差一段距離。雖然我國的環境保護資金投入呈逐年遞增趨勢，但仍未達到發達國家的投入比重。

實證研究表明，OECD國家的環境保護稅占稅收收入的比例呈增長態勢，環境保護資金充足，環境保護稅的作用逐漸增強。從各個國家來看，2010年比例最高的為14.98%（土耳其），最低的為3.18%（英國）。在26個國家中，只有四個國家沒有增長。從這些數據來看，環境保護稅在稅收系統中占有重要的地位。

三、《環境保護稅法》能不能起到預想的效果

原排污費被“詬病”行之無效的原因之一就是征收標準偏低，甚至遠低于排放企業的污染治理成本。結果排放企業寧愿繳納排污費也不愿意治理污染，導致排污費無法實現激勵促進企業減排的初衷。環境保護稅法要取得預期的效果，關鍵是在稅率設置上要高于治理成本，以促進重污染企業轉型，稅率應該實行差別化，讓環保稅真正起到應有的作用。

財政部、稅務總局、環境保護部近日聯合下發通知，要求各地落實稅法授權事項，確定本地區應稅大氣污染物和水污染物具體適用稅額，以及應稅污染物排放量抽樣測算和核定征收方法。這相當于給地方一定的自助權，讓地方根據自身實際確定符合當地環境承受能力和經濟承受能力的具體細則。

地方在具體制定細則的過程中，要有大局意識，要認識到我國生態環境面臨的嚴峻形勢，要承擔起保護青山綠水的責任，絕不能打小算盤。具體來講，需要注意以下幾點。

首先，統籌考慮直排成本大于治理成本的立法宗旨。根據《中華人民共和國環境保護稅法》保護和改善環境，減少污染排放物的立法目的，擬定稅額必須遵循的原則是讓企業直接排放的納稅成本高于治理成本，這樣才能約束企業直接排放污染物的行為。稅法規定稅額的最低標準，就是企業治理污染的成本。

其次，統籌考慮稅收優惠政策給予企業減排與減負的空間。其中的理由是《中華人民共和國環境保護稅法》第十三條規定：“納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準百分之三十的，減按百分之七十五征收環境保護稅。納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準百分之五十的，減按百分之五十征收環境保護稅。”原排污費優惠政策只有低于排放標準50%以上減半征收一項，稅法增加了優惠政策，受惠企業將增加。

最后，要統籌考慮當地環境承載能力和污染排放的特點。各地區擬定的稅額要統籌考慮當地的環境承載能力，雖然近些年來大多數地區環境質量總體良好并持續改善，但仍處在保護與破壞、改善與惡化相持階段。與此同時，不同地區由于經濟結構不同，大氣污染物和水污染物并不相同，需要因地制宜，抓住導致環境污染的主要原因，運用經濟手段遏制亂排放、高排放的問題。

參考文獻：

[1]關暖華.我國開征環境保護稅的利弊分析[J].財經界（學術版），2013（12）.

[2]周洋.環境稅發展歷程及文獻述評[J].決策與信息，2012（4）.