刑行交叉視野下林地征地補償糾紛的類型化厘定

朱瑞娜，周伯煌

(浙江農林大學 法政學院，杭州 311300)

刑行交叉視野下林地征地補償糾紛的類型化厘定

朱瑞娜，周伯煌

(浙江農林大學 法政學院，杭州 311300)

林地征地補償糾紛是林業發展中的全新糾紛形式，特別在刑事與行政領域，該糾紛若得不到有效的解決，將嚴重影響林業經濟發展、威脅社會秩序安全。在全面剖析林地征地補償糾紛多元化內涵的基礎上，通過對浙江省50起典型林地征地補償糾紛案件的梳理與分析，總結出刑行交叉視野下類型化的林地征地補償糾紛，提出了林地征地補償主糾紛與林地征地補償附屬糾紛的兩大分類成果以及區分出林地征地補償糾紛的刑事與行政的界限，最終促進刑法與行政法在各自調整領域的法律作用的發揮。

刑行交叉；林地征地補償糾紛；分類；裁判文書

不管是城鎮化的開展還是生態建設的推進，土地征地的現象已成為社會發展的常態。而林地，作為土地資源中不可分割的部分，林地征地也在現實中成為普遍現象。所謂林地征地，狹義而言，是指征收、征用林地的公益性與強制性行為，其征收、征用的主體一般為政府。而在廣義層面上，還包括相關建設單位基于社會公共利益對林地進行臨時性占用的行為。不管是狹義還是廣義的林地征地，其征地目的的公益性屬性都要求在林地征地后相關主體必須承擔的補償責任。而由補償主體不明晰、補償標準不統一、補償程序不公開等問題引發的林地征地補償糾紛無疑成為當前農村社會矛盾的重點[1]。與一般社會糾紛相比，林地征地補償糾紛具有長期性、復雜性等特征，一般的社會調解、民間仲裁等糾紛解決方式已無法起到有效化解的作用，而司法審判往往充當起為林地征地補償糾紛守住最后化解防線的關鍵角色。因此，通過對進入審判程序的林地征地補償糾紛案件進行類型化分析，把握住林地征地補償糾紛的本質特征，對解決林地征地補償糾紛具有全新的進步性意義。

一、問題的提出：林地征地補償糾紛的多元化表達

林地征地補償糾紛，其實質是對征地補償糾紛的限制性解釋，即是一般征地補償糾紛中的特殊糾紛形式。從文義解釋的角度出發，林地征地補償糾紛可以理解為：由林地征收、林地征用與林地占用這三種林地征地行為引發的補償問題沖突，諸如是否補償、補償給誰、補償多少、怎么補償、補償救濟等問題。在現實社會中，林地征地補償糾紛的理論界定與實踐總結都沒有明確統一的答案，而基于林地資源的特殊屬性，特別是生態屬性與社會屬性，林地征地補償糾紛在不同領域存在著不同的表達方式。

(一)立法上林地征地補償的不同規定

縱觀國內立法現狀，涉及林地征地補償糾紛的法律文本寥寥無幾，但是有關于林地征地補償的法律法規卻已成體系，且日趨完善。首先，2004年通過的《憲法》修正案，將國家土地征用的公共利益性明確寫進憲法，為林地征地補償糾紛的解決奠定根本大法的基礎；其次，國家林業局印發《占用征收林地定額管理辦法》提出的“加大林地征地補償標準”的內容，為林地征地補償糾紛的解決提供執行性的法律依據；最后，以《山西省征用、占用林地補償費收取和森林植被恢復費使用暫行辦法》為代表的地方性文件[2]，則對林地征收、征用以及占用過程中的補償問題做出了具體的規定，尤其是針對不同類型的林地，提出不同的補償方案?？梢姡值卣鞯匮a償的法律規定在現實中還未形成統一規定，在立法上各地區對林地征地補償也有不同的法律認識。

(二)學術上林地征地補償糾紛的多樣分類

林地征地補償糾紛是征地補償糾紛的組成部分，且林地資源通常情況下被視為土地資源，因此，國內學者對林地征地補償糾紛的理解，大多源自于對征地補償糾紛的研究。在征地補償糾紛的研究范疇中，相關學者從不同角度對現有的林地征地補償糾紛進行分類歸納：第一，以糾紛主體為劃分標準，認為解決糾紛的關鍵是處理好不同主體之間的利益分配，因而將林地征地補償糾紛分為：地方政府與村集體組織之間的分配糾紛、村集體組織與村民之間的分配糾紛[3]；第二，從糾紛屬性出發，將征地補償糾紛分為征地補償款歸屬糾紛、征地補償款分配糾紛、征地補償款使用糾紛；第三，基于糾紛內容的不同，將林地征地補償糾紛分為資格認定糾紛、分配方案糾紛、訴訟主體資格糾紛等。雖然這些分類能夠在不同層面上對征地補償糾紛進行實質化的剖析，但是始終未能形成具有共識性的學說。換言之，盡管有關于林地征地補償糾紛的分類在學術上異彩紛呈，但是具有兼顧影響力與說服力的代表性學術理論仍待挖掘。

(三)實踐中林地征地補償糾紛的復雜構成

在林地征收、征用以及占用的實踐行為中，林地征地補償糾紛也因林地資源的復雜性具有復雜的構成因素，難以形成統一化的糾紛類型。就補償費而言，現有的補償費用體系主要分為林地補償費、林木補償費、森林植被恢復費、安置補助費以及青苗補償費等[4]，但是涉及具體補償哪種補償費用時，卻并無同一規定，有關于不同補償費分配的糾紛由此產生。就補償標準而言，林地資源上林木資源的多樣性，導致有關于林地征地補償標準糾紛的復雜化分布[5]，不同林木資源的補償標準勢必有所不同。而各地區林地征地補償工作中，并不明確的補償形式與標準更加激化林地征地補償的矛盾。顯然，林地征地補償的實踐中，林地征地補償糾紛也具有不同的表現形式。

二、樣本的篩選：基于50例刑行案件的裁判思路

為了全面、深入地展現林地征地補償糾紛在司法審判實踐中的裁判思路，筆者鎖定“林地”、“征地”(包括“征收”、“征用”以及“占用”)、“補償”這三組關鍵詞為搜索條件，在中國裁判文書網上進行符合林地征地補償糾紛內容的裁判文書的搜索。另外，筆者將裁判文書的篩選圍繞刑事與行政案件為中心，主要基于以下兩方面理由：

(一)特殊林地征地補償糾紛的集中表現

所謂刑行交叉，實則表征刑法法律規范與行政法法律規范之間交集的領域[6]，刑行交叉視野，則是將有關于林地征地補償糾紛案件研究的范圍限定在刑事與行政案件范疇。刑行交叉視野下的林地征地補償糾紛雖然數量少，但是糾紛結果的危害性、主體的復雜性從不同方面揭示出林地征地補償糾紛特殊性。以林地征地補償款糾紛為例，對于違反行政法律規范的補償款分配的行為，不僅可以依法用以行政處罰作為制裁手段。而且當補償款分配過程中出現犯罪行為時，林地征地補償糾紛就會上升至刑法層面。

一般林地征地補償糾紛，以民事經濟糾紛為主，此類糾紛權責明晰、主體明確，能夠通過簡易的民事審判程序得以解決。而刑行領域的林地征地補償糾紛，因違反國家強制性規范或者禁止性規范而具有嚴重的社會危險性。因此，將這類糾紛納入類型化研究的范疇，有助于疑難林地征地補償糾紛的預防與化解，對維護社會穩定、國家安全具有重要意義。

(二)解決林地征地補償糾紛的關鍵手段

解決林地征地補償糾紛的手段，不僅僅只是訴訟這一方式，還包括協商、仲裁、和解等非訴糾紛解決方式。但是本文將林地征地補償糾紛解決的研究落于司法審判而非其他手段，主要基于司法救濟在刑事、行政法律關系中維權的重要地位。而針對刑行交叉視野下更為復雜的林地征地補償糾紛，刑事審判與行政審判具有其他解決手段所不具有的公正裁決的功能，能夠在確保私權侵害最小化的前提下，與公權力進行對抗，從而有效化解林地征地補償糾紛，實現社會的長治久安。

正是基于以上原因，筆者收集到近5年，具有代表性的50份林地征地補償糾紛的裁判文書，其中行政糾紛案件38件，刑事糾紛案件12件。通過對各裁判文書糾紛具體內容的剖析，實現刑行領域中林地征地補償糾紛的類型化梳理。

三、文書的反饋：林地征地補償糾紛的類型化分析

對于林地征地補償糾紛而言，無論是進入刑事審判，還是行政審判的案件，其引發沖突的行為都歸結為林地征地補償行為。因此，從林地征地補償行為的屬性出發，結合進入刑事與行政司法審判的典型案件，對刑行領域中的林地征地補償糾紛進行分類分析，或許是重新闡釋林地征地補償糾紛的首例。

(一)林地征地補償主糾紛

林地征地補償主糾紛，是指林地征收、征用以及占用過程中由補償行為直接引發的社會沖突。而補償行為則可依據行為具體內容，分為補償的確定、補償款的分配兩大子行為。

1.補償確定之糾紛

補償確定糾紛，是指圍繞是否進行林地征地補償而產生的爭議。在現有50件林地征地補償糾紛裁判文書中，有關于林地征地補償確定行為糾紛的案件有23件，其中包括林地征地補償與否案件19件，林地征地補償協議效力案件4件。關鍵的是，這23件案件都屬于行政糾紛案件，且大約占所有刑事與行政案件的半數。可見，在確定是否進行林地征地補償的司法實踐中，主要以行政訴訟的方式化解林地補償確定行為糾紛。從糾紛主體而言，該糾紛最嚴重的狀態是觸犯行政管理的相關法律法規，也就是說行政機關成為引發補償確定行為糾紛的重要角色。與刑事犯罪行為相比，補償確定行為糾紛是尚未構成犯罪的一般行政違法行為，對這一糾紛的解決，審判機關可以發揮公正審判、定紛止爭的司法效能。

2.補償款分配之糾紛

一般而言，林地征地過程中，在分配者與被分配者之間發生的補償款分配范圍、補償款歸屬等引發的矛盾就是補償款分配行為糾紛。由于補償款多數涉及糾紛當事人的經濟利益，司法實踐中的補償款分配糾紛在民事訴訟中占有較高比例。這意味著，進入行政審判與刑事審判程序的林地征地補償款分配糾紛的數量會較少。根據現有的林地征地補償案件的數據顯示，林地補償分配行為的案件總計11件，其包括補償分配的行政案件5件與補償款分配的刑事案件6件。補償款分配是林地征地補償糾紛的爭議難點，雖然數量少，但是視乎補償款分配到位與否的程度，甚至可能演化成為威脅社會經濟秩序的刑事犯罪行為，不得不引起重視。

在補償款分配行為糾紛中區分行政違法行為與刑事犯罪行為，是在刑行交叉視野下的重要研究內容?；?1例案件的剖析，可以得知，雖然在補償款分配行為糾紛中行政審判與刑事審判存在不可避免的重合，在從行為本質上看，還是能夠區分清楚。在5例行政案件中，其糾紛都是以行政機關的補償款分配職責爭議為形式，而在其余的刑事案件中，都是以侵占或者騙取補償款的行為方式犯貪污罪或者敲詐勒索罪。因此，以是否將補償款占為己有為標準，能夠更好地劃定補償款分配行為糾紛中的行政與刑事審判的界限。

(二)林地征地補償附屬糾紛

在林地征地補償主行為引發的糾紛之外，還存在由林地征地補償附屬行為引發的各種爭議，如補償前行為、補償后行為兩類。因而，剩余的16件林地征地補償糾紛案件中，存在刑事類糾紛5件與行政類糾紛11件，巧合的是，這5起刑事類糾紛都發生在林地征地補償行為之前，而11起行政類糾紛則發生于林地征地補償行為之后。因此，林地征地補償附屬糾紛又可以細分為林地征地補償前的刑事糾紛與林地征地補償后的行政糾紛。

所謂補償前的刑事糾紛，是指在林地征地補償程序開始前，相關主體由于非法占用林地而導致的犯罪行為。在現有林地征地實踐中，存在著在未經征地機關審批或者審批不通過情形下，擅自占用林地，改變林地用途，大量破壞林地資源的不法行為。這些行為發生于合法征地補償程序之前，是林地征地補償糾紛中不可忽視的部分，同時又明顯違反了我國《刑法》等法律規定，是必須予以提起公訴、進行刑事處罰的具有社會危險性的行為。因此，對于此類糾紛，不能簡單地用調解、協商等一般解決機制來對待，而是應以最嚴厲的刑罰措施起到預防以及懲罰犯罪的作用。

而補償后的行政糾紛，則是涉及有關行政主體在林地征地補償后，由補償引發其他行政違法行為的糾紛。在行政審判程序中，此類糾紛表現為違法清除林木、行政許可違法、行政強制違法等?，F實中，由于林地征地補償之后，行政機關與被征地主體之間由于主客觀因素未能及時達成一致，則容易導致錯誤行政行為的產生。為了有效緩解這一糾紛的滋生，在林地征地補償的實踐中，應當格外注意補償行為之后行政機關的行為，以期通過社會監督、內部監督等形式將補償后的行政糾紛及時在源頭上控制起來。

四、結語

基于刑事與行政訴訟領域50例典型案例的分析，筆者對林地征地補償糾紛的類型有了全新的認識。具體見下表：

通過對本次收集的50件刑事與行政訴訟領域的特殊林地征地補償糾紛的分類化研究，可知，林地征地補償糾紛雖然具有案情復雜、社會影響性大等特征，但是進入司法審判程序的糾紛類型，在仔細梳理后能夠得出一定的規律性。

第一，圍繞林地征地補償行為的主次屬性，將現有審判實踐中的林地征地補償糾紛劃分清晰。由林地征地補償主行為引發的糾紛，不僅涉及行政訴訟，還同時在刑事與行政訴訟方面重合，比其他林地征地補償糾紛更煩瑣、更具威脅性。因此，林地征地補償主糾紛是訴訟過程中亟須重視的糾紛，此類糾紛對審判人員的審判技術以及專業知識的要求也較一般糾紛高。

主類型子類型涉及訴訟領域區分刑事與行政類糾紛標準林地征地補償主糾紛林地征地補償附屬糾紛補償確定糾紛行政訴訟補償款分配糾紛刑事與行政訴訟補償前附屬糾紛刑事訴訟補償后附屬糾紛行政訴訟是否將補償款占為己有

第二，通過對林地征地補償糾紛的二級分類，將糾紛中的刑事犯罪行為與行政違法行為區分清楚。由前文所述可知，林地征地的補償款分配糾紛是刑行交叉現象的集中領域。在處理此類糾紛時，應當首先區分案件性質，再根據糾紛具體內容開展不同程序的審判工作。在刑行重合的案件中，可以發現，將補償款私自占為己有的都屬于刑事犯罪行為，而單純干預補償款分配形式、分配范圍的則是行政領域的糾紛。因此，對于涉及單一訴訟領域的林地征地補償糾紛由于其案件屬性明顯，則可以直接進行司法審判。

需要提出的是，本次樣本的篩選是圍繞浙江省近5年的林地征地補償裁判文書展開的，是對進入司法審判程序的典型林地征地補償糾紛的類型化分析。由于樣本的有限性與糾紛的發展性，本文概括出的林地征地補償糾紛的類型也會隨著社會發展不斷豐富與擴充。

刑法與行政法是調整社會法律關系、化解社會矛盾的基本法律，如何根據其不同規范的性質進行法律定位，不僅是立法者的促進林業法治化的立法本意，更關系到審判人員正確援引法律、適用法律解決林地征地補償糾紛的現實作用。因此，對林地征地補償糾紛進行刑事與行政界線的劃分，對糾紛本身進行類型化的研究，是有效化解林地征地糾紛、促進林業生態與法治并行的題中之義。

[1]吳霞，姚祖研.關于征占用林地經濟補償辦法合理性的探討[J].貴州林業科技，2006,(2).

[2]左宗貴.占用征用林地管理中存在的問題及對策探討[J].華東森林經理，2005,(1).

[3]周建國.淺析農地征收補償分配糾紛[J].經濟研究導刊，2007,(11).

[4]張冬梅，林旭霞.民法視野下林權的保護與限制[J].福建行政學院學報，2013,(4).

[5]胡亞軍.對農村集體林地征地補償分配問題的思考[J].農業經濟，2014,(6).

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[責任編輯:范禹寧]

D914

A

1008-7966(2017)06-0045-03

2017-07-10

朱瑞娜(1992-)，女，浙江瑞安人，2015級環境與資源保護法學專業碩士研究生；周伯煌(1968-)，男，浙江諸暨人，教授，碩士研究生導師。