關(guān)于完善拉薩城市社區(qū)服務(wù)體系的思考

[摘要]發(fā)展和改善城市社區(qū)公共服務(wù)，是城市社區(qū)基層治理實(shí)踐的重要內(nèi)容之一，是基層社會(huì)建設(shè)的重要領(lǐng)域。文章依據(jù)實(shí)踐需要及對(duì)拉薩城市社區(qū)的現(xiàn)狀考察，界定拉薩城市社區(qū)服務(wù)的范圍，以“新公共管理”作為理論基礎(chǔ)，分析拉薩城市社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀，并對(duì)構(gòu)建持續(xù)發(fā)展的拉薩城市社區(qū)服務(wù)體系提出幾點(diǎn)思考。

[關(guān)鍵詞]拉薩；城市社區(qū)；新公共管理；服務(wù)體系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201736025

1社區(qū)服務(wù)的概念解析及理論基礎(chǔ)

11社區(qū)服務(wù)的概念

通過對(duì)“社區(qū)服務(wù)”相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)理論上社區(qū)服務(wù)這一概念尚未厘清，在實(shí)踐與理論層面均存在著與“社區(qū)公共服務(wù)”、“社區(qū)服務(wù)”、“社區(qū)福利服務(wù)”等概念的交叉重疊使用現(xiàn)象，甚至相互間存在著一些矛盾和張力。綜觀相關(guān)文獻(xiàn)，學(xué)理上最接近于“社區(qū)服務(wù)”概念的是最先由楊團(tuán)先生提出的“社區(qū)公共服務(wù)”，他把社區(qū)公共服務(wù)界定為以社區(qū)為單位提供的社會(huì)公共服務(wù)，廣義的社區(qū)公共服務(wù)可以包含社區(qū)福利服務(wù)。楊團(tuán)先生提出“社區(qū)公共服務(wù)”這一概念，用意在于將私人性質(zhì)的小商品服務(wù)從社區(qū)服務(wù)中分離出去，明確公共服務(wù)與私人服務(wù)的不同性質(zhì)、不同投入機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，旨在重整中國(guó)關(guān)于社區(qū)服務(wù)的混亂概念，提出既可與國(guó)際社會(huì)接軌又與中國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況相吻合的概念內(nèi)涵。[1]

本文依據(jù)實(shí)踐需要及對(duì)拉薩城市社區(qū)的現(xiàn)狀考察，把社區(qū)服務(wù)的范圍主要限定在以貧困和弱勢(shì)群體需求為目標(biāo)的社區(qū)福利服務(wù)，包括對(duì)社區(qū)內(nèi)的孤老病殘弱提供幫助和扶持、為居民提供就業(yè)就學(xué)等便民利民服務(wù)等，而非為全體居民服務(wù)的社區(qū)公共服務(wù)。是以政府為指導(dǎo)，以城區(qū)、社區(qū)、街道為主體，調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各方面力量，為滿足社區(qū)成員的各種利益需要而開展的改善居民生活，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，建立社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)體系，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等各項(xiàng)活動(dòng)。

12社區(qū)服務(wù)的理論基礎(chǔ)

本文以新公共管理理論作為理論基礎(chǔ)，新公共管理主張?jiān)谡膊块T采用私營(yíng)機(jī)構(gòu)成功的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、管理理念，重視公共服務(wù)效率，強(qiáng)調(diào)自上而下的統(tǒng)治性權(quán)力與自下而上的自治性權(quán)力交互，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的協(xié)商與合作，強(qiáng)調(diào)共治、善治，強(qiáng)調(diào)在解決公共問題、滿足公民需求方面增強(qiáng)有效性和回應(yīng)力，這與社區(qū)治理的理念、精神是基本相一致的。新公共服務(wù)是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。新公共服務(wù)主張政府的職能是服務(wù)，幫助公民表達(dá)并滿足他們的共同利益需求；主張公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)；主張政府與公民建立一種信任與合作的關(guān)系，政府與公民并非企業(yè)與顧客的關(guān)系，要使公民與政府基于共同的價(jià)值觀和認(rèn)同感。[2]社區(qū)建設(shè)主要是通過服務(wù)，而非控制、管理，居委會(huì)作為自治組織，關(guān)鍵是自我治理、自我服務(wù)，政府更多的角色是提供利于社區(qū)治理的政策環(huán)境，如此，社區(qū)居民才能不斷增強(qiáng)對(duì)“共同體”的認(rèn)同感，提升社區(qū)社會(huì)資本。

2拉薩市城市社區(qū)公共服務(wù)的一般類型

21對(duì)社區(qū)內(nèi)的孤、老、病、殘、弱提供幫助和扶持

一是主要依托政府的服務(wù)平臺(tái)，幫助60歲以上老人及社區(qū)內(nèi)的殘疾人積極申報(bào)，幫助他們領(lǐng)取相關(guān)補(bǔ)助。二是有些社區(qū)采取了幫扶制度，由社區(qū)干部和一些低保邊緣、五保戶老年人等弱勢(shì)群體結(jié)對(duì)子，提供相關(guān)幫助。三是在年底社區(qū)拿出一部分經(jīng)費(fèi)給社區(qū)內(nèi)的低保邊緣戶、貧困戶、五保戶、殘疾人等進(jìn)行慰問，如發(fā)放大米、面粉、糌粑等，這種服務(wù)形式在所有社區(qū)內(nèi)幾乎都存在。

22幫助社區(qū)居民就業(yè)、就學(xué)提供服務(wù)或便利

一是給社區(qū)內(nèi)的待業(yè)青年等閑置人員進(jìn)行就業(yè)介紹，幫助他們就業(yè)。但是，社區(qū)的貢獻(xiàn)不明顯，更多的是采取非正式關(guān)系幫助他們進(jìn)行就業(yè)介紹，而且效果不明顯。就現(xiàn)階段而言，社區(qū)提供就業(yè)服務(wù)體系不完善，與社會(huì)保障部門并沒有直接的聯(lián)系。二是幫助人戶分離的社區(qū)成員和流動(dòng)人口子女入學(xué)入托。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)對(duì)此是積極幫助、親力親為，社區(qū)干部認(rèn)為無論是常住人口還是暫住人口，其子女受教育是基本的權(quán)利，給他們開相關(guān)證明、與轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校進(jìn)行溝通是他們義不容辭的責(zé)任。很多社區(qū)干部也提到：“如果這些人戶分離者或者流動(dòng)人口不進(jìn)行先前的登記、辦理暫住證、居住證等，我們就不會(huì)幫助他們?cè)匍_后續(xù)的證明，這是我們鮮能利用的權(quán)柄?！睆闹锌梢岳斫獾?，社區(qū)為居民提供服務(wù)，有一個(gè)很強(qiáng)的目的在于為其日后的管理作鋪墊，寓管理于服務(wù)中，服務(wù)更多時(shí)候成為管理的工具。

3拉薩城市社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)狀分析

由于社區(qū)行政化程度高，自上而下的分派任務(wù)模式必然會(huì)擠壓社區(qū)服務(wù)的力度和空間，這是全國(guó)的通病，對(duì)此，西藏也不例外，并且有過之而無不及，尤其在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力下，社區(qū)工作人員的巨大精力要耗竭于清查、值班、巡邏等事項(xiàng)中，社區(qū)服務(wù)自然成為了次之內(nèi)容。并且，因拉薩城市社區(qū)建設(shè)起步晚、發(fā)展滯后、社區(qū)組織不發(fā)達(dá)等原因，其所能提供的社區(qū)服務(wù)無論是從內(nèi)涵還是外延都達(dá)不到中東部的程度。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

31社區(qū)服務(wù)管理職能權(quán)限尚未明確

拉薩城市社區(qū)的服務(wù)組織體系是一個(gè)非多元化的管理體系，而是以行政為中心的一元化的管理系統(tǒng)，無論從哪個(gè)角度來看，城關(guān)區(qū)政府都是這一建設(shè)體系的核心，領(lǐng)導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)和組織共同開展建設(shè)活動(dòng)?，F(xiàn)階段城關(guān)區(qū)正如火如荼進(jìn)行的社會(huì)管理創(chuàng)新之網(wǎng)格化管理和雙聯(lián)戶工作，也有這方面的明顯跡象。從其關(guān)系鏈看，從最一線的戶長(zhǎng)到頂層的城關(guān)區(qū)委書記、城關(guān)區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)是一個(gè)完整的服務(wù)管理環(huán)，工作人員也提到，他們上報(bào)的問題到達(dá)城關(guān)區(qū)指揮中心后就無路徑，與其他職能部門尚未聯(lián)網(wǎng)，在現(xiàn)實(shí)中很多問題得不到有效解決。這表明拉薩城市社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)分化和功能?；潭冗€很低。

32社區(qū)服務(wù)人員專業(yè)化程度低

以發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)建設(shè)為參照物，從事社區(qū)服務(wù)行業(yè)的人員必須具有較高的專業(yè)水平和較高的綜合素養(yǎng)，社區(qū)工作者一般是具有社會(huì)工作專業(yè)背景，受過一定專業(yè)培訓(xùn)的人員。但是目前我國(guó)從事社區(qū)服務(wù)的群體大多為以下幾種人員：離退休干部、下崗待業(yè)群眾、家庭主婦等。在拉薩城市社區(qū)也是如此，很多社區(qū)干部都提到過其中的苦衷。在我們走訪的社區(qū)中，幾乎沒有社會(huì)工作專業(yè)的大學(xué)生在社區(qū)就業(yè)、服務(wù)，社區(qū)內(nèi)的工作人員學(xué)歷層次普遍比較低，即便有的居委會(huì)內(nèi)有大學(xué)生村官，但是他們的流動(dòng)性大、流失率高，不到幾年就會(huì)被其他單位借調(diào)走。這樣的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，因缺乏專業(yè)理念和專業(yè)知識(shí)必然會(huì)影響服務(wù)質(zhì)量。

33提供社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)明顯不足

物質(zhì)資源和資金支持是社區(qū)服務(wù)能夠順利進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。通常情況下，人力資源和物質(zhì)資源共同組成了社區(qū)服務(wù)資源，尤其是物質(zhì)資源，更是開展社區(qū)服務(wù)必不可少的因素之一。縱觀中國(guó)城市社區(qū)，資金短缺是個(gè)共性問題，成為了社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。一般而言，社區(qū)服務(wù)資金的供給渠道主要有以下幾種：首先是政府的資金劃撥，其次是社會(huì)捐款，最后是社區(qū)的自主性收入。

目前，拉薩市城市社區(qū)也都面臨著資金緊張的困境，除了幾個(gè)老社區(qū)外，多數(shù)社區(qū)幾乎無任何經(jīng)濟(jì)收入，捉襟見肘，有時(shí)連年底對(duì)社區(qū)內(nèi)貧苦戶等的慰問資金都拿不出手，只能從政府撥付的20萬元辦公經(jīng)費(fèi)中擠出一部分。政府投入的資金中沒有關(guān)于社區(qū)服務(wù)的專項(xiàng)資金，這從側(cè)面反映出從上到下對(duì)社區(qū)服務(wù)理念不深、意識(shí)不強(qiáng)。

另外，內(nèi)地很多社區(qū)是通過社會(huì)的力量籌措資金，來彌補(bǔ)社區(qū)服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足的缺陷。這在社會(huì)發(fā)育程度低的西藏地區(qū)很難實(shí)現(xiàn)，我們?cè)L談中也涉及了這樣的問題，某社區(qū)主任說：“有時(shí)可以通過社會(huì)的力量籌集一些資金，但是非常麻煩，要通過各種程序、各種審批，弄得讓人筋疲力盡，倒不如不弄了，而且這些都是燙手的錢，萬一出點(diǎn)差錯(cuò)麻煩就大了，還不如不折騰了?！睆倪@位社區(qū)主任的言談中可以看出，社區(qū)工作中并沒把社區(qū)服務(wù)看得很重要，在“避免麻煩”和“集到一些用于社區(qū)服務(wù)的錢”的博弈中，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)省麻煩，會(huì)選擇前者。從中也能說明，從理念到實(shí)踐，社區(qū)服務(wù)還尚未深入拉薩城市社區(qū)工作中。

4完善社區(qū)服務(wù)體系，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)持續(xù)發(fā)展

41明確社區(qū)組織在社區(qū)服務(wù)供給中的職能

要從根本上明確城市社區(qū)組織的服務(wù)地位，盡可能地降低社區(qū)服務(wù)中心的行政參與度，將政府可行使的職能和權(quán)利規(guī)定在一定范圍內(nèi)。尤其是對(duì)社區(qū)服務(wù)組織的性質(zhì)、地位、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行嚴(yán)格的界定，建立政府扶持、社會(huì)參與、社區(qū)自治相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)供給體系。從社區(qū)的福利性、公益性出發(fā)，建設(shè)一個(gè)群眾參與度和參與積極性雙高的社區(qū)，并且在建設(shè)過程中不斷提高群眾滿意程度。

42增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)人員的專業(yè)化水平，提高“社區(qū)服務(wù)”質(zhì)量

在拉薩，由于民間組織嚴(yán)重缺乏，社會(huì)服務(wù)的從業(yè)人員幾乎全部是社區(qū)工作人員，其中包括社區(qū)“兩委”干部、普通工作人員、大學(xué)生村官和治保人員。顯然這些人不具備社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化知識(shí)和技能，所能提供的社區(qū)服務(wù)種類單一，質(zhì)量低下，這與社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化要求相距甚遠(yuǎn)。對(duì)此，有以下幾個(gè)思考。

首先，要在政府的指導(dǎo)下，對(duì)從事社區(qū)服務(wù)的相關(guān)人員有一個(gè)明確的職能要求和上崗標(biāo)準(zhǔn)。其次，對(duì)那些已經(jīng)初步獲得上崗資格的人員還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行不定期的培訓(xùn)，以提高其專業(yè)水平；最后，西藏職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高職類學(xué)校開設(shè)社會(huì)工作專業(yè)，不僅可以對(duì)在崗的社區(qū)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，還可以引進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)的畢業(yè)生從事社區(qū)服務(wù)工作，要提高他們的社會(huì)地位和收入水平，留住社會(huì)工作人才。

43動(dòng)員社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化

在政府的投入能力不足的情況下，要想提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平，動(dòng)員社會(huì)力量的廣泛參與。首先，培養(yǎng)社區(qū)意識(shí)，動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)，提高社區(qū)文化的宣傳范圍，提高社區(qū)居民對(duì)宣傳內(nèi)容的心理認(rèn)同感。其次，按照黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)要求，切實(shí)開展轄區(qū)內(nèi)單位的共駐共建活動(dòng)，轄區(qū)內(nèi)的單位工作人員可以利用周末或假期到社區(qū)開展義務(wù)勞動(dòng)，做義工，黨委和政府也可以制定出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定要求單位工作人員在若干時(shí)段內(nèi)有4～5個(gè)小時(shí)的時(shí)間做義工。再次，政府可以出臺(tái)一些政策，鼓勵(lì)集體收入較多的社區(qū)充分利用自身的財(cái)力雇請(qǐng)專門的社會(huì)服務(wù)工作人員，為社區(qū)內(nèi)老人、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體提供社區(qū)服務(wù)。最后，拓寬民間組織參與社區(qū)建設(shè)的渠道，提高他們的參與積極性。在有條件的情況下，借鑒內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)，政府可以通過向民間組織購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)高效的社區(qū)服務(wù)。在資金有限的情況下，允許和鼓勵(lì)民間組織到社區(qū)開展社區(qū)服務(wù)工作，并健全對(duì)民間組織的監(jiān)督和管理的機(jī)制，使民間組織的工作全部用在社區(qū)服務(wù)上。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊團(tuán)推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究——導(dǎo)入新制度因素的兩種因素[J].管理世界，2001（4）

[2][美]珍妮·V登哈特，羅們特·B登哈特新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004

[作者簡(jiǎn)介]倉(cāng)拉（1983—），女，藏族，西藏那曲班戈人，碩士，講師，研究方向：民族地區(qū)政策。

劉存香，等：廣西高職院校國(guó)際合作共建實(shí)訓(xùn)基地的現(xiàn)狀與分析