府際合作視角下事業單位工作人員養老保險改革的困境與突破

黃健元，汪卓雅

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 210098）

府際合作視角下事業單位工作人員養老保險改革的困境與突破

黃健元，汪卓雅

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 210098）

《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發﹝2015﹞2號）頒布已有兩年多，由于條塊分割為基礎的府際關系以及政府部門之間合作意識不強，政策出臺過程中府際合作遠不充分，導致政策內容不完善，落地困難。基于府際關系理論，結合江蘇省七家公立醫院的調研情況，對造成的編制內外人員養老保險改革難以協調推進、改革成本分擔機制不健全、補充養老保險改革基礎不一致以及若干政策要點模糊等困境的府際合作不足進行剖析，借此提出樹立府際合作理念、完善府際合作機制、明確府際責任等以突破改革困境，推動政策落地。

事業單位養老保險改革；府際關系；府際合作

引言

自2008年五省市所展開的事業單位養老保險制度改革試點并無實質性進展后，2015年初，國務院印發了《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發﹝2015﹞2號）（下稱“國發﹝2015﹞2號”），明確事業單位及其編制內的工作人員以2014年10月1日為節點參加機關事業單位工作人員養老保險制度的改革。這項政策一定程度上促進了我國養老保險制度走向統一，但由于在政策出臺中欠缺充分的府際合作，使得政策實施過程中出現多重困境，導致此項政策難以落地。

當前，我國政府間關系以利益關系、權力關系、財政關系和公共行政關系為主要內容，[1](p27)同時以條塊關系為基礎，導致我國政府條條分割的層級性治理和塊塊分割的多屬性治理，府際關系不順暢，府際之間難以協調合作。根據相關政策制定、執行方面的研究，賀東航（2011）認為，政府之間的協調功能往往是決定政策能否實施、執行的決定因素之一。[2](p67-69)李瑞昌（2012）從府際關系視角對“政策空傳”現象進行研究，認為不順暢的府際關系使得政策目標難以實現。[3](p66)反之，良好的府際關系則推動政府合作，從而促進改革政策落地：李永亮（2015）主張建立府際協同機制以推動政策完善，解決公共問題。[4](p35-36)楊龍（2015）進一步提出加強府際信任以建立府際治理機制，從而減少府際沖突。[5](p138)蔣文峰（2017）認為采取合作型的府際關系是解決公共問題的根本途徑。[6](p64-65)目前，“府際關系理論”的運用大多集中于府際協同治理霧霾及流域水環境等公共問題與管理中，鮮有將其運用到有關事業單位工作人員養老保險政策完善與落地的研究。

為此，本文引入“府際關系理論”，以公立醫院為代表的公益二類事業單位為研究對象，依托于機關事業單位現存的編制體制及事業單位養老保險制度改革的背景下，對事業單位工作人員養老保險制度改革政策的府際關系進行梳理，結合對江蘇省七家公立醫院的調研情況，對編制內外工作人員養老保險的協調、養老保險改革成本分擔機制的不健全等困境進行剖析，強調府際合作在事業單位工作人員養老保險改革政策落地中的重要性，為推動事業單位工作人員養老保險制度改革政策的落地提供參考依據。

一、事業單位工作人員養老保險改革依托的府際關系

事業單位工作人員養老保險改革政策的制定涉及多個政府部門，所依托的府際關系較為復雜。依據國發[2015]2號文以及人社部發[2015]28號文①《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉的通知》人社部發[2015]28號。相關內容，此次改革由人力資源和社會保障部（以下簡稱“人社部門”）作為主導部門實施，中央機構編制委員會辦公室（以下簡稱“編辦”）進行事業單位編制管理，財政部門則發揮資金保障作用以確保此次改革的資金支持。三大部門應加強對改革工作的協調與合作，充分發揮各自職責（與事業單位養老保險改革的相關職責具體如表1所示），確保此次改革落地。

表1 養老保險改革涉及主要部門及職責

編辦作為負責全國行政管理體制和機構改革以及機構編制的日常工作部門，內設“事業單位改革司”與“四司”來進行相關事業單位機構編制管理制度和機構編制標準的擬定工作。財政部作為負責財務的政府部門，在其內部設立社會保障司，管理中央財政社會保障，并與相關部門擬訂社會保障資金(基金)的財務管理制度、編制中央社會保障預決算草案。在事業單位養老保險改革中，財政部依據事業單位的公益類別以及編辦部門所劃分的編制數量對事業單位進行撥款。

人社部作為社會保險的主管部門，內設23個機構，其中與養老保險相關的機構就有7個。在大部制改革后，不僅被賦有統籌擬訂機關企事業單位養老保險政策的職責，同時進一步加強了其推進養老保險制度改革的職責。作為事業單位管理部門、衛計委等政府部門在政策制定與執行中應與三大政府部門協同合作，共同發揮統籌考慮編制內外工作人員養老保險改革、明確籌資機制以及補充養老保險政策等府際作用，推動改革政策落地。

二、政策出臺中府際合作不足導致的困境

（一）編制內外工作人員養老保險改革難以協調推進。

利益關系作為府際關系之間的首要關系，是推動政府部門合作的根本原因。“利他性”與“自利性”作為兩類利益屬性，使得政府部門為人民服務的同時謀求自身的利益、權力等。[1](p27)再加上傳統的以經濟增長為主的政績考核，讓政府間關系更傾向于“府際競爭”而非“府際合作”。協調推進事業單位編制內外工作人員養老保險改革需要編辦、財政部以及人社部等相關政府部門樹立府際合作意識，整合彼此之間的利益以實現“利他性”最大化，從而謀求理想的府際合作。然而在此次改革政策出臺中，各政府部門僅考慮編制內工作人員養老保險改革發展以及自身利益，并未統籌考慮編制外人員養老保險的協調性，導致政策出臺中府際合作遠未成熟，使得編制內外工作人員養老保險改革難以協調推進。

編制是各級財政部門擬定財政預算和核撥經費的主要依據，只有在機構編制部門審核同意設置的機構和核批的編制范圍內，各事業單位才能核定人員和工資，財政部門才能列入政府預算范圍并核撥經費。在這一財政撥款機制下，財政部門有可能希望公立醫院少定編，從而少撥款，以減輕自身壓力。縱觀事業單位編制改革，從最初的“編制統一”到“定崗定編”、“定編定崗”，[7](p1-3)再到2011年事業單位分類改革的推進，編制數量只減不增已經成為發展趨勢。2005年開始實行的公開招聘，使事業單位內部出現大量勞動合同人員。以所調研的七家公立醫院為例（在職人數及財政補貼相關情況見表2），截至2014年底，七家醫院總人數為14346人，編外人員超過50%。其中蘇州A醫院，總在職人數為4500人，編內人數1350人，僅占30%。相似的情況也出現在南京A醫院，編內人數為1700人，占比34%，超編運行已經成為公立醫院普遍情況。現有的編制數量已經無法滿足實際需要，勞動合同人員逐漸成為公立醫院發展的主力軍。

表2 七家公立醫院在職人數及財政補貼相關情況

表3 編制內外工作人員養老保險改革的差異

造成編制內外人員比例如此失衡的原因在于，不少醫院編制數量擬定所依據的政策為1978年發布的《綜合醫院組織編制原則試行草案》（[78]衛醫字第1689號），之后國家對城市公立醫院機構編制標準再無新政策出臺。編制標準的滯后制約了醫療衛生事業的發展，再加上當前正值事業單位改革時期，編制數量只減不增，雖在一定程度上減輕財政壓力，但在出臺此次改革中，由于相關政府部門并未構建以政府為主導的合作參與機制，對編制內外工作人員相關利益缺乏整合，從而進一步導致人社部、財政部、編辦等相關政府部門對編制內外工作人員養老保險改革基礎、年金建立以及相關參保要點厘定等方面（如表3）難以協調推進，使改革政策落地困難。

（二）養老保險改革成本分擔機制不健全。

改革政策的制定涉及多方利益主體：編辦、財政、人社等相關政府部門、衛計委、各事業單位管理部門以及事業單位編制內外工作人員等。理想中的府際合作應在政策制定中，各政府部門明確自身職責，聽取利息相關者建議，以進一步加強合作。然而當前的府際合作仍處于初級階段，這在很大程度上是由于相關政府部門的職責并未得到有效發揮，造成當前改革成本分擔機制不健全，政策難以落地。

政府作為我國養老保險制度的責任主體，對養老保險制度中的資金籌措有著不可或缺的責任。但在此次改革中，人社部及財政部對所實行的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度以及為編內人員建立強制性的職業年金制度，兩項內容所需的單位繳費資金來源并不明確，僅以國發﹝2015﹞2號中“資金來源多渠道”一帶而過，造成事業單位繳費負擔沉重，政策難以落地。

財政撥款是籌措社會保障資金的一個固定的、主要的來源渠道，[8](p338)財政部理應成為分擔此次改革成本的重要資金主體。當前，大多數公立醫院、高校等公益二類事業單位仍實行定額撥款制度，但就所調研的七家公立醫院來說，普遍出現政府財政補貼力度不足、財政補貼動態調整機制不健全以及補貼缺乏針對性等問題。在實際調研中，財政部門對七家樣本醫院的年總補貼額約為7800萬，具體情況見表2。以徐州A醫院為例，財政部門雖以每年300萬元的定額撥款補貼醫院，但這僅占醫院總收入的0.3%，而面對高達8700萬元的年養老保險參保費用，①數字來源：由課題組調研資料整理得到。這項撥款顯得微不足道。此外，不同級別或同一級別的醫院補貼金額差距較大，且定額資金多年來未做動態調整，這直接影響了醫院未來的發展。定額補貼中雖包含了醫院基建、設備、公共衛生服務等項目資金，但財政部門卻并未對補貼做出具體劃分，財政補貼缺乏針對性。

在此次改革中，人社部應聯合財政部確保財政的財力保障作用，對公益二類事業單位資金承擔能力統籌考慮，明確此次改革成本應與事業單位共同分擔。然而府際之間并未有效合作，使得政府應承擔的籌資責任模糊不清，職責并未得到有效發揮。財政部在制定補貼政策時未從醫院現實需要的角度考慮，致使定額補貼金額的不合理以及補貼力度的不足，改革成本分擔機制不健全，籌資來源不明確，導致養老保險改革難以有效推進。

（三）補充養老保險改革基礎不一致。

公平作為養老保險制度的第一要義，府際聯合出臺政策中應統籌考慮事業單位編制所帶來的差異，以公平為基礎建立全面的利益補償機制，政府部門應切實加強府際作用才能增進合作以提高改革落實力。

此次機關事業單位養老保險改革僅涉及編制內人員利益調整，為了保障編內人員改革后養老保險待遇不降低，為其建立強制性職業年金制度，但并未對編外人員補充養老保險做相關規定。相較于通過各級財力確保全面推進的強制性職業年金，尤其在公益二類事業單位中，編外人員企業年金的建立受到經濟實力和政策“自愿性”理念等因素制約，覆蓋率低。根據調研情況，大部分公立醫院已逐步展開對編內人員職業年金的建立，然而編外人員企業年金的建立卻開展困難，一些醫院雖有意為編外人員建立相關補充養老保險，但由于當前并未建立起對公立醫院養老保險單位繳費的補貼機制，使得醫院缺乏相應的資金，難以支撐為編外人員建立企業年金的計劃。

編辦、財政及人社等相關部門在政策出臺中，并未進一步加強政府的主導作用，缺乏對可能出現的新職業身份的養老差距問題統籌考慮。事業單位存在大量的編外人員，編制體制的存在讓人社部對編制內外兩類人群補充養老保險基礎難以協調；同時由于財政部門與事業單位溝通不足，事業單位的財政定額撥款標準已無法滿足當前事業單位發展的需要，財政投入力度小，導致事業單位資金負擔沉重，編外人員企業年金建立困難。事業單位工作人員補充養老保險改革基礎難以統一。

（四）若干政策要點操作性不強。

明晰此次改革政策要點需要政府部門之間進行充分的協調。然而現階段我國府際合作的協調機制缺乏制度性規范，[9](p51)政府部門之間更傾向于非制度化的合作協調機制，即彼此間共識的達成大多依靠于政府高層管理者的承諾，協調過程具有一定隨意性。同時，改革政策的制定涉及編辦、財政及人社等較多部門，對所需協調的政策要點問題，具體由哪個部門啟動協調機制難以明確，這必將弱化政策出臺中的府際合作，使得政策缺乏明晰性。基于當前制度化程度較低的溝通協調機制，相關政府部門在繳費基數、視同繳費年限等若干政策要點方面并未明確，造成在政策操作層面面臨重重障礙。

繳費基數難以統一。事業單位編內人員的繳費基數由基本工資、津貼補貼、績效工資構成。但在對公立醫院調研中，編內人員的績效工資可進一步分為基礎性績效與獎勵性績效，若將獎勵性績效全部納入繳費基數，則會出現繳費基數高于在崗職工平均工資300%的情況，不僅會大幅增加公立醫院的參保成本，同時也將擴大個人退休時養老金待遇水平的差距。對于編外人員而言，由于事業單位改革過程中并沒有相關政策規定其與編內人員同步進行工資套改，使得這部分人群的工資內容難以明確為基本工資、津貼補貼、績效工資的結構，而且大部分公立醫院并未做到同工同酬，在工資計發上具有隨意性，以蘇北某二級醫院為例（見表4），以當地在崗職工平均工資的60%（最低比例）為編外人員繳費基數無論是單位繳存還是個人繳存，二者均差兩倍之多，若加上為編內人員建立的強制性職業年金，編制內外人員養老金待遇將會是天壤之別。

“視同繳費年限”加劇不公。此次改革對事業單位編內“中人”改革前的工作年限認定為視同繳費年限，但在編內人群中，對改革前參加企業職工基本養老保險、改革后參加機關事業單位基本養老保險的工作人員，僅確認其曾經參加企業職工基本養老保險的實際繳費年限，并不認定為視同繳費年限。相較于改革前后均在事業單位工作的編內人員的視同繳費，在一定程度上加劇不公。對編外“中人”而言，在一直履行繳費義務的情況下，未來其養老金待遇水平不僅遠低于編內人員，且提高養老金待遇水平的途徑是需要加以補繳。這將加劇編制內外工作人員參保的不公平，使得編外“中人”的繳費利益受損。視同繳費的本意是政府履行本應承擔的對勞動者的義務，補齊歷史上欠繳的養老保險費。但在此次改革政策中，由于政府部門并未細化編制內外“中人”視同繳費年限改革要點，影響政策操作效果。

表4 2014年6月蘇北某二級醫院養老保險繳費情況

三、加強府際合作推動改革困境的突破

（一）樹立事業單位工作人員養老保險改革的府際合作理念。

當前，條塊關系是我國政府間關系模式的基礎，“條塊分割”的行政管理體制，導致政府間合作不充分。[10](p144-145)協調事業單位編制內外工作人員養老保險改革是一項需要多個政府部門協力合作、共同推進的工作。然而在當今府際關系中，各級政府為實現各種經濟政策的目的，轉向“府際競爭”而非“府際合作”，對于事業單位工作人員養老保險改革政策的完善與落地缺乏足夠的重視。在意識上，政府相關部門應高度重視養老保險制度改革，這關系到社會穩定的大局；在行動上，各政府相關部門應加強相互之間的聯動性，積極溝通，為保障政策的落地建立完善合作機制。

政府作為我國養老保險事業的主要擔當者與組織者，在協調事業單位編制內外兩大人群養老保險改革應構建以政府為主導的合作參與機制（見圖1）。人社部應統籌考慮編制內外工作人員的養老保險，積極與編辦在公立醫院為代表的公益二類事業單位中有序推進編制備案制改革。自2011年提出“編制備案制”以來，各地政府大都出臺了相關政策，但缺乏具體實施細則，中央編辦應聯合相關部門出臺備案制改革的具體操作實施細則，使各地備案制改革有章可循。各事業單位在對備案人員的管理上，應逐步實現與編內人員同等對待，在管理上參閱編內人員在人事、晉升、薪酬、社會保險等方面的管理辦法，使得兩類人群在崗位聘用、崗位管理、工資福利、社會保險等方面實現統籌考慮。同時，編辦、財政部、人社部在制定、推行政策中應健全公眾參與機制，構建公眾參與平臺。鼓勵相關責任主體，例如衛計委、事業單位工作人員等，和社會民眾針對政策要點提出各自的意見，使得政策能夠獲得各方主體的反饋并做出及時調整，以充分反映事業單位養老保險改革相關各方的需求與想法，進一步統籌考慮編制內外人員的養老金待遇水平，明確對編外人員年金的建立，結合實際厘定參保要點。

圖1 政府主導的合作機制構建

（二）明確府際責任完善改革成本分擔機制。

政府在養老保險體系的運行中起著主導作用，國家財政不僅擔負著養老金缺口的兜底責任，同時也是養老保險資金籌集的重要來源。但由于國發﹝2015﹞2號文并沒有明確公益二類事業單位養老保險改革成本的資金來源，使得目前公益二類事業單位自身繳費負擔過重，難以支撐政策真正落地。

無論是從政府責任、事業單位的公益性還是從事業單位的繳費能力考慮，政府都有義務加大對公益二類事業單位的財政補貼以分擔改革成本。財政部應聯合人社部、編辦明確此次改革的成本籌資渠道，建立健全養老保險籌資機制，加大對事業單位的財政投入力度，完善此次改革成本分擔機制。針對定額撥款的事業單位，財政部門應充分考慮各事業單位級別、運營狀況、工作人員數量及地區經濟社會發展等因素的影響而推行差別化、動態調整的財政補貼政策。在強調政府財政支持作用的同時，應明細府際責任，厘清府際責任的邊界，不斷完善相關的監督與問責機制。同時在論證完善的基礎上，衛計、編辦、財政、人社等部門聯合發文，盡快出臺相關養老保險政策，為公立醫院編內及勞動合同人員養老保險改革提供可操作的政策依據，以確保改革平穩推進。

（三）發揮府際作用統一補充養老保險改革基礎。

政府作為此次改革政策的制定與推動者，在完善事業單位工作人員補充養老保險改革的過程中并未統一編制內外工作人員的年金制度。實施新政后，編內人員擁有強制性職業年金，但編外人員的補充養老保險普遍處于缺失的狀態。如此一來，二者之間的差距將會進一步增大，這與此次改革的基本目標將會背道而馳。

政府作為事業單位工作人員養老保險改革的主導者，對構建合理的補充養老保險制度有著不可推脫的責任。財政部在承擔部分養老保險改革成本的同時，應加大對事業單位財政補貼的力度，健全財政補貼以建立全面的利益補償機制，從而為編外人員建立企業年金有“資”可尋。人社部具有事業單位工作人員養老工作信息收集和監管活動作用，應聯合編辦進一步推動編制備案制發展。此外，依據調研結果，各醫院財務狀況有別且財政補貼機制不完善，從而在具體實施過程中，政府可賦予公立醫院為勞動合同人員建立企業年金一定的柔性：在過渡期內，適當降低繳費比例，并逐步提高，最終達到與職業年金同等的繳費比例。

三大部門在合作的基礎上，充分發揮各自職能與作用，對企業年金建立的“自愿”和單位“經營狀況良好”等相關政策進行合理的調整，同時明確指出“在財政合理補貼的基礎上，統一事業單位編制內外人員補充養老保險形式”。只有在財政保障和政策調整雙重作用下，編外人員年金制度的建立才能落實。

（四）加強府際合作細化改革政策要點。

府際合作是政府明晰政策內容的重要前提。保障事業單位工作人員養老保險改革政策的切實落地，需要人社部、財政部以及編辦聯合其他相關部門創建橫向府際溝通協調機制，強化制度化建設，明確職責權限，同時聽取衛計委、事業單位相關工作人員的建議，加強府際合作以細化新政參保要點。

推進工資改革，統一繳費基數。對編內人員而言，相關政府部門應聯合事業單位統一繳費基數中的績效工資核算，以確保編內人員繳費基數公平。對編外人員，統一協調事業單位編制內外工作人員工資水平，明確規定將基本工資、津貼補貼、績效工資作為其繳費基數，從而保證兩類人群的繳費公平。統一標準，合理認定“中人”的視同繳費年限。應統一標準，對改革后轉入機關事業單位基本養老保險制度的編內“中人”合理視同其之前的繳費年限，以進一步縮小編內人群由于參與事業單位工作時間長短而導致的養老待遇不公。對編外人群而言，各政府部門加強溝通，考慮編外同期人員的權益，參照編內人員“中人”的界定及養老保險的過渡辦法加以執行，從而進一步協調編制內外人員的養老保險改革。人社部不可因編制體制的因素否定勞動者多年的實實在在的工作，財政部應加大對編外員工的資金保障力度，從而進一步推進事業單位養老保險新政落地。

細化改革政策要點是一項需要各相關政府部門加強府際溝通，協力合作的工作。在現有政策下，資金來源、視同繳費年限的認定等諸多方面均存在模糊之處，而這些問題的解決不僅僅依賴于醫院這類的參保單位，更需要的是政府相關部門在參保政策方面加以完善與明晰。因此，編辦、財政、人社、衛計等涉及的各個部門應加強溝通，形成橫向府際溝通協調機制。政府各相關部門在開展調研、座談會、專家咨詢會、論證會等工作的基礎上，全面深化對改革的認知，進而在人員編制、養老保險財政投入、人事管理、參保制度等方面達成共識，破解一些部門的認識誤區，促進相關部門間的通力合作，加大各項改革工作的支持力度，為公立醫院編內人員、勞動合同人員養老保險改革的順利推進奠定基礎。

四、結論與討論

基于“府際關系理論”，以“府際合作”的新視角研究當前事業單位工作人員養老保險改革的困境與突破。通過梳理此次改革政策所依托的府際關系，分析在此次改革中所出現的：編制內外工作人員養老保險改革難以協調推進、改革成本分擔機制不健全、兩類人群補充養老保險政策基礎不一致以及政策要點模糊等困境，認為在政策出臺中不充分的府際合作是導致以上困境出現的主要原因，提出從根本上重塑府際關系理念，構建政府主導的合作機制，明確府際責任、發揮府際作用，加強府際合作以突破改革困境。

推進事業單位工作人員養老保險改革新政落地涉及多方面的因素，需要府際協調配套相關改革政策才能奏效，例如工資制度改革、編制制度改革以及財政投入機制改革等，這些深層次的問題都有待展開系統深入的研究。

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D63；F840 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2017）10-0040-07

黃健元（1964—），男，河海大學人口研究所教授、博士生導師；汪卓雅（1994—），女，河海大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生。

國家社科基金重點項目“流動老年人口家庭代際團結關系及支持政策研究”（17ARK003）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“機關事業單位養老保險新政的公平效應研究”（17YJC840037）。

責任編輯 申 華