財政涉農資金整合的實踐及思考

張瑛　羅文華　張兆鑫　潘靖凱

摘要：整合財政涉農資金，是解決資金使用分散問題、提高資金使用效率的有效手段之一。在對云南省宣威市進行實地調研的基礎上，本文總結了該市在2015—2016年間財政涉農資金整合的具體做法，針對目前存在的各項資金政策之間不協調等問題，提出了相應的建議。

關鍵詞：涉農財政資金；財政資金整合；鄉級報賬制

整合財政涉農資金是為解決我國財政涉農資金在管理、分配、使用方面存在的分散、效率不高、交叉重復等突出問題。

云南省作為較早開展財政支農資金整合工作的省份，在財政部的指導和大力支持下，積極探索支農資金整合的有效途徑，初步形成了“以重點項目為紐帶、以優勢特色產業為載體、以重點區域為平臺”的多種支農資金整合模式，并構建了“以縣為主”的財政涉農資金整合平臺①，取得了明顯效果，促進了農村經濟發展。地處云南東北部的宣威市，近年來按照財政部、云南省有關要求，積極開展財政支農資金整合工作，以建設國家現代農業示范區、全國宣威火腿產業知名品牌創建示范區為契機，以高原特色農業示范縣、昆曲綠色經濟示范帶為動力，加速現代農業轉型升級步伐。

一、宣威市財政涉農資金整合概況

根據財政部《縣級財政支農資金整合工作考評暫行辦法》的要求，宣威市成立了以分管副市長任組長，財政、扶貧、農業等部門主要領導為成員的財政涉農資金整合工作領導小組，加強對涉農資金整合工作的組織領導。按照“統一規劃、集中使用、渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功、優勢互補、形成合力”的原則，通過實施“整鄉推進”、發展生豬、玉米、馬鈴薯傳統支柱產業、新農村建設等平臺，積極探索涉農資金整合工作，有效促進了農村經濟、社會和文化事業的發展。本文主要針對宣威市2015—2016年間的財政涉農資金，重點是中央的20項專項，也包括省、市兩級資金。

（一） 宣威市涉農資金的來源渠道及支出構成。涉農資金的來源渠道按照資金主體劃分，主要有財政資金、銀行信貸資金、社會資金（包括企業、社會團體）、農民自身投資等。其中，財政資金由不同的預算級次和部門安排。從預算級次上看，包括中央補助和地方各級財政預算安排的資金。在中央補助資金中，扶貧資金由國務院扶貧辦等4部委安排，農村能源（主要是沼氣）由西開辦等3部委安排，國債資金由發改委、財政部等部門安排。各部門安排的資金，主要通過財政預算和對下級直接撥款兩種方式下達②。

從圖1可以看出，宣威市財政涉農資金主要來源于中央，其次是省級資金。宣威市是省財政的直管縣，所以省級到縣的財政資金比重較大，曲靖市級資金僅為2%。

從圖2可以看出，宣威市財政涉農資金投入面較廣，扶持內容較多。從支出范圍上看，涉農資金幾乎囊括了財政一般預算支出中除國防、外交之外的所有專項支出內容；從扶持內容上看，覆蓋了基礎設施建設、生產、流通、農村社會化服務體系、農民生活等諸多內容。同時，涉農資金用于農業生產的比重較低，用于社會事業發展的比重較高。

（二）宣威市整合使用財政涉農資金的主要做法。

1.圍繞項目推進資金整合。按照農業、農村發展規劃和財政涉農資金的管理辦法，宣威市初步構建了以農業生產基礎設施建設、特色產業發展、扶貧攻堅、村莊整治、勞動力轉移培訓為重點的支農資金整合體系，圍繞優勢產業和重點項目集中使用不同渠道、不同性質的涉農資金，達到了提高財政資金使用效益的目的。從財政涉農資金的科目看，宣威市主要圍繞以下重點項目推進整合。

（1）圍繞扶貧整村推進、勞動力培訓轉移，整合扶貧、發改、民委等部門資金，整合用于解決貧困人口溫飽問題。2015—2016年，宣威市整合使用三級財政專項扶貧資金，主要用于整鄉整村推進、扶貧安居工程建設及易地扶貧搬遷、革命老區建設、產業扶貧、勞動力轉移培訓等項目建設；整合使用三級財政農村危房改造補助資金13959萬元，主要用于農村危房改造及抗震安居工程拆除重建。

（2）圍繞農業生產基礎設施建設，整合用于改善群眾生產生活條件。2015—2016年，宣威市整合使用三級財政農業綜合改革轉移支付資金，集中用于進村道路硬化補助、村內公共亮化工程建設補助、修建（改造）公廁、垃圾處理房、排水溝等村內戶外環境衛生整治補助，公共用房、活動室、圖書室、老年活動中心、文體活動場地建設等公益事業項目建設①；整合使用中央財政農村環境連片整治示范資金，主要用于改善農村宜居環境示范項目建設；整合使用中央財政車輛購置稅收入補助，主要用于鄉鎮和建制村通瀝青路、縣鄉道路改造、橋梁等項目建設；整合使用中央彩票公益金，主要用于全民健身基礎設施工程、老年人活動中心、社區服務站等項目建設；整合使用省級財政及曲靖市級財政服務業發展資金，主要用于支持農村現代流通服務網絡工程建設。

（3）圍繞農田水利建設，整合各部門農田水利建設資金，完成“五小”水利工程、基本農田和高穩產農田的建設任務。2015—2016年，宣威市整合使用中央財政農田水利設施建設和水土保持補助資金，主要用于小型農田水利設施建設、水土保持項目和小型農田水利設施重點縣項目建設；整合使用省級財政農田水利設施建設和水土保持項目補助資金，用于人畜飲水、水土保持、防汛抗旱等項目建設。

（4）圍繞糧食增產，整合用于夯實農業發展基礎。2015—2016年，宣威市整合使用中央財政農業技術推廣與服務補助資金，主要用于糧食生產發展、經濟作物生產發展、中低產田改造等項目建設；整合使用中央財政產糧大縣獎勵資金，主要用于糧食生產和農業、農民、農村發展支出。

（5）圍繞特色產業建設，籌集整合各類農業產業扶持資金，發展優勢特色產業。2015—2016年，宣威市整合使用中央財政現代農業生產發展補助資金，主要用于現代農業蔬菜項目基礎設施建設和園藝設施大棚項目建設；整合使用省級財政及曲靖市級財政農業技術推廣與服務補助資金，主要用于科技增糧、優勢農產品基地、高原特色農業等項目建設；整合使用三級財政農業綜合開發補助資金，主要用于高標準農田建設、扶持農業產業化龍頭企業（合作社）；整合使用中央財政生豬調出大縣獎勵資金，主要用于生豬規模養殖場、宣威火腿原料豬種育種及推廣應用、烏金豬保種等項目建設。

（6）圍繞農村能源、環保建設，每年整合林業部門、農業部門等相關部門資金，完成沼氣池建設和節柴改灶任務。 2015—2016年，宣威市整合使用中央財政林業補助資金，主要用于天然林保護、鞏固退耕還林成果、森林撫育和農村能源等項目建設；整合使用省級財政及曲靖市級財政林業補助資金1729萬元，主要用于林業貸款貼息、低效林改造、鄉村綠化等項目建設；整合使用中央財政農業資源及生態保護資金，主要用于草原生態獎補、績效考核獎勵以及項目建設。

2.建立群眾參與資金整合的機制。隨著云南省整合使用財政涉農資金工作的推進，宣威市探索建立群眾參與資金整合的機制。如財政獎補“一事一議”的管理模式，群眾既是項目的最大受益者，又是項目的建設者，通過完善制度，讓群眾積極參與其中。在項目建設的每一個環節，充分保障群眾的民主權利，使群眾意識到涉農資金、項目建設與增加收入、提高生活質量息息相關，形成群眾參與涉農資金整合的機制。

同時，實行財政涉農資金項目公示公告制，增加財政資金使用的透明度。利用項目工牌、公示欄等形式，將項目建設情況、資金使用情況等進行事前、事后公示，充分發揮村民議事、定事、辦事、管事的積極性，保障貧困群眾的知情權、參與權和監督權。通過不斷完善相關制度，財政涉農資金在安排、使用、管理、監督等幾個環節基本做到了有法可依、有章可循。審計結果表明，宣威市財政支農資金的管理和使用情況逐年好轉，違規違紀金額逐年下降，違規面逐年縮小，資金使用效益不斷提高。

3.規范資金分配和使用辦法?？v觀云南省整合使用財政涉農資金的做法，其亮點主要有：遵循依法、事權與財力相匹配、符合公共財政要求和“財隨事走，以事定財”的原則，規范設立各級財政涉農專項資金；改革涉農專項資金分配機制，加大按公式法、因素法、目標任務和定額標準法進行資金分配的力度，努力實現分配依據客觀、程序規范、結果公正的工作機制；實施整村推進、扶貧到戶貸款貼息、貧困地區勞動力轉移培訓、易地扶貧等專項資金項目審批權限下放①。

近年來，宣威市認真執行財政涉農資金相關管理辦法，不斷加大財政預算的約束力，積極推動并完善報賬制度，通過公示制度以及專家評審制等管理模式，科學、規范地分配和使用財政涉農資金。同時，積極運用信息化手段規范資金的分配和運行，通過運用“一折通”信息化平臺和“財政扶貧資金管理監測信息系統”，對涉農直補資金和財政扶貧資金進行全程監測。通過全面推進財政涉農資金績效考評制度，對整合使用扶貧資金進行績效考評，并將考評結果作為分配扶貧資金的因素之一。

4.嚴格監管財政涉農資金的整合使用。財政涉農資金的整合，不僅是對資金投入的整合，更是對監管力量的整合。

宣威市不斷完善支農資金管理使用責任制，采取多種有效的監督檢查方式，嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》和《云南省財政支農專項資金違規行為處理暫行辦法》，對財政涉農資金管理使用中的違規違紀問題進行嚴肅處理。在不斷加強審計、紀檢、監察、財政等部門監督作用的同時，引入社會第三方力量，如新聞媒體、社會中介等，構建全方位的財政涉農資金整合使用監督機制。主管部門的條狀監管，加上財政、審計、監察等部門的塊狀監管，形成了支農資金的監管網絡。

二、宣威市涉農資金整合工作存在的問題及原因分析

（一）許多專項轉移支付資金政策之間存在不協調的問題。財政涉農資金由于政出多門，往往形成“九龍治水”，雖然項目資金用途、投資方向相近，但管理辦法卻不相同，導致基層對整合資金不易下手。

1.相同類的項目因主管部門不同，補助方式和標準不一樣。如扶貧安居工程，每戶建房貧困農戶補助1萬元，但由住建部門實施的農村危房改造和抗震安居房的補助標準又略高于扶貧安居補助標準，而易地扶貧搬遷的補助方式和標準又不一樣。類似的還有沼氣池建設、核桃產業等。

2.資金管理報賬要求復雜多樣。如人飲安全、現代農業發展項目、農業產業化項目等要求縣級報賬，農田水利部分建設資金要求鄉（鎮）級報賬，農村能源建設、農村飲水安全要求在縣級主管部門報賬，不同的報賬要求給資金整合帶來障礙。

3.資金撥付目的地存在差異。有些資金要求撥付至鄉鎮，有些要求撥付至行業主管部門，給資金整合帶來困難。

（二）許多項資金涉及項目之間存在不協調的問題。

1.上級規定了具體項目、資金支持對象和環節，整合空間小。涉農資金中除農業救災、防汛抗旱等少量資金規定了項目方向外，絕大部分涉農資金都有明確的資金支持對象和環節。如2016年省級下達的農業生產發展資金中，就有糧食生產、中低產田地改造、經濟作物、農村經濟信息統計等14個子項目。2017年省級下達的涉農資金雖然未明確到具體對象，但劃分仍然較細，給整合增加了難度。

2.上級各部門對相似的項目管理均制定了各自的管理辦法。有的上級主管部門有項目儲備、項目申報、事中督促檢查、項目檢查驗收和績效評價等較為完善規范的制度；有的管理部門要求較為簡單、粗放，只要求?？顚Ｓ?，資金怎么管理使用沒有具體的要求。同時，部門與部門之間信息共享度不夠，存在重復投入和投向不精準的問題。

3.資金下達時間不一致，項目實施期限要求不同。許多專項轉移支付項目申報和資金下達時間不一致，有的年度內可以完成，有的需跨年度才能完成，特殊的如林業造林項目則需3—5年的時間才能完成。

（三）各專項資金主管部門之間存在不協調問題。目前，涉農財政資金的分配使用基本是依靠具體的涉農項目，主管項目的部門有時不止一家，主管部門之間存在信息不對稱、對接不順暢的情況。

1.項目主管的上級部門與下級部門之間存在缺乏有效銜接的情況。由于信息不對稱，主管項目的上級部門對具體落地的項目掌握不充分、項目實施情況不能及時追蹤等，因而下級部門可能會出現夸大資金需求等情況。

2.涉農資金存在著項目單位化、效益部門化的傾向。在使用財政涉農資金時，一些部門從自身利益出發來安排財政涉農資金扶持項目，使財政資金的效益未得到充分發揮。

3.財政涉農資金項目主管部門之間缺乏有效溝通，存在信息不對稱。職能交叉的主管部門之間由于缺乏信息共享平臺，導致相似涉農資金項目多頭申報、甚至連年重復申報，從而重復安排資金，導致資金配置效率低下。因此，涉農資金源頭上的整合對資金的安全性至關重要。

三、加強財政涉農資金整合的建議

按照國家治理能力和治理體系現代化的要求，財政涉農資金整合要優化調整部門職責，把分散在各部門的資金集中起來，打破部門界限，圍繞農業、農村發展目標和規劃，推動涉農資金高效率的使用。按照這一目標，推進涉農資金整合應重點做好以下幾個方面的工作。

（一）強化省政府高位推動，促進跨部門資金整合。對各級財政及各部門安排的資金，要堅持“渠道不打亂，政策要求不改變，管理權限不變更”的原則，在統一規劃下各司其職，做好銜接，投入匹配，提高效率。

1.建議采取省級農口部門提出資金整合建議、省政府協調決策、分解落實部門任務、形成合力共同完成任務的方法，構建圍繞重點項目進行的跨部門整合支農資金機制，從源頭上對項目進行整合，減少基層主管部門之間的矛盾。同時，加大涉農資金整合范圍，建議除中央20個專項資金外，根據資金性質、農村需要和基層實際，將農村改水改廁、農村勞動力轉移培訓等納入整合資金范圍。

2.建議成立資金整合的議事協調機構。構建由省政府領導掛帥、相關省級部門參加的資金整合領導小組，建立聯席會議制度。召開領導小組會議或聯席會議，明確整合任務，協調相關部門整合性質相近、目標相同、用途相似的相關資金，圍繞規劃目標統一項目和重點區域投入，充分發揮資金的綜合效益。

3.明晰各相關涉農、扶貧部門的事權與支出責任。在充分調動各級有關部門積極性的前提下，構建協調配合、良性互動，涉及部門間、部門內部次級的橫向與縱向一體的涉農資金整合工作機制。建議在各級涉農資金整合工作領導小組統一領導下，由扶貧部門牽頭，協調財政、發改、農辦、住建等部門，聯合編制“整鄉推進”、易地扶貧搬遷等項目實施方案。整合扶貧安居工程、民居地震和抗震安居、易地扶貧搬遷等項目資金，形成統一管理、協調配合、良性互動的穩定長效工作機制。

4.建立資金整合督查和績效考評獎懲機制。按照預算執行和預算監督相分離的原則，建議采取委托中介機構或省政府專項督查等方式，對省級各部門整合資金完成情況進行績效考評。主要考核資金安排情況、資金使用管理情況、任務完成情況、經濟社會效益等，并將考評結果作為對各級各部門目標責任進行考核獎懲和次年安排預算資金的重要依據，從而推動跨部門財政涉農資金整合，著力解決財政涉農資金“碎片化”、用途交叉重復和部分政策缺乏持續性等問題。

（二）歸并專項資金，推動部門內部財政涉農資金整合。建議建立部門內部整合機制，將部門內部性質相同、用途相近的專項資金歸并使用。

1.規范財政涉農專項資金的設立。要根據公共財政的要求，遵循財權與事權相匹配的原則，依法規范設立專項資金。建議以部門預算編制為契機，結合中央和省級深化財稅改革相關要求，在省政府的統一部署下，先行推動省農業廳、省林業廳、省水利廳、省扶貧辦等農口部門的專項資金歸并工作，從預算源頭先清理壓縮一些政策到期、使用效果不明顯的項目。再歸并同一部門性質相同、用途相近的支農專項資金，使其與部門職能相符、與部門擔負的工作重點相符。

2.以重點項目和區域為平臺，以制定中期項目規劃為依托，推進財政涉農資金內部整合。各省級農口部門應根據有關要求，依據行業規劃，確定1—2項重點項目作為本部門整合重點。結合中期財政規劃要求，做好本部門重點項目中期實施規劃，以三年為規劃期，將政策、規劃、預算三者有機銜接，通過延長時間跨度和統籌使用三年內本部門財政資金，圍繞中期重點項目實施規劃，將本部門相關資金率先統籌整合安排。圍繞項目實施重點區域，突出重點，統籌安排分年度資金，優化分配本部門戰略資源?？h級農口部門應根據省級農口部門確定的重點項目作為整合重點，并結合縣域特點，確定1—2項子重點項目，做好實施規劃，通過統籌使用項目期限內的財政資金，將相關資金統籌整合使用。從宣威市的情況看，2016年各行業雖然按因素法切塊下達，但種類仍然較多，用途和方向仍作了明確限制，不利于資金整合，整合后可使用的空間有限。建議歸并名目繁多的專項項目類別，根據宣威市實際，以“整鄉推進”、易地扶貧搬遷、美麗宜居鄉村，生豬、馬鈴薯、玉米三大產業和核桃產業為整合平臺，整合各級各類涉農資金重點項目建設。

3.建議審計部門對調整資金使用用途給予認可。根據扶貧規劃和區域產業規劃的整合要求，資金和項目來自不同的部門和渠道，有不同的管理要求，建議財政部門與審計部門溝通，對整合后改變資金使用用途的給予認可。

（三）進一步完善以縣為主體的整合資金考評激勵機制，建立鄉鎮報賬制度?？h級是組織支農項目實施、統籌涉農資金運用的終端，無論是以重點項目為平臺開展整合，還是以重點區域為平臺開展整合，都離不開縣級工作。因而，應進一步堅持以縣級為主體的涉農資金整合使用思路，實現規劃與實施的緊密對接。

1.財政涉農資金項目應進一步下放審批權限。推動財政涉農資金項目審批權限下放至州（市），減少財政涉農資金項目的審批流程，縮短項目從決策到實施的時間，增強縣級在工作中的主動性，提高項目的針對性。應采取縣級組織項目申報、州（市）審批、省級備案的方式進行管理，即將相關項目資金撥付縣級后，由縣級組織有關部門編制項目實施方案，州（市）負責對縣級上報的實施方案進行審核批復，并上報省級備案。州（市）在條件成熟時應逐步將一些項目的審批權逐步下放到縣，充分發揮縣級作為涉農資金整合的主體作用。

2.擴大縣級財政支農資金整合工作考評獎勵面。要完善省級對縣級資金整合的激勵機制，引導縣級進行涉農資金整合，對整合資金考核成績優秀、成效顯著的縣采取以獎代補的方式予以獎勵。建議省級財政年初預算增加獎勵資金，與中央財政安排的資金統籌用于對各地財政涉農資金整合先進縣進行考評獎勵。

3.建立鄉級報賬制度，促進涉農資金整合。云南省主要實行的是縣級報賬制度，縣級財政對項目資金撥付實行報賬制管理，對于保證資金安全和?？顚Ｓ?、規范資金撥付程序、提高項目資金使用效益，從源頭上杜絕腐敗起到了一定的作用①。但縣級報賬制度也存在報賬程序操作復雜，需要多部門簽字、多部門審核等問題，增加了報賬程序與時間，從而導致涉農資金報賬效率較低。建議實行鄉級報賬制度。一方面，可以簡化報賬程序；另一方面，鄉級報賬制可以增強監察力度，縣級以下鄉鎮政府機構以及相關部門可以直接接觸項目的實施、進程以及項目的后續工作，起到時刻監督的作用，降低監管具體項目的難度，有效地減少縣級各部門的工作量，提高財政涉農資金的使用效益。

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