高校預(yù)算績效管理研究

孫妮娜，王 軍，吳力強

（1.哈爾濱工業(yè)大學(xué)財務(wù)處，哈爾濱150001；2.中國銀行哈爾濱分行兆麟支行，哈爾濱150010；3.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱150030）

高校預(yù)算績效管理研究

孫妮娜1，王 軍2，吳力強3

（1.哈爾濱工業(yè)大學(xué)財務(wù)處，哈爾濱150001；2.中國銀行哈爾濱分行兆麟支行，哈爾濱150010；3.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱150030）

高校的預(yù)算績效管理是將績效管理的理念和方法應(yīng)用到高校預(yù)算編制、使用、監(jiān)督等過程的一種方式，目標(biāo)是最大化財政資金的使用效益、優(yōu)化資源配置、提高學(xué)校綜合治理能力。以建立預(yù)算績效目標(biāo)體系、實施預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督、進(jìn)行預(yù)算績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用全過程的視角探討高校預(yù)算績效管理機制的建立，對于提高預(yù)算的指導(dǎo)性、完善預(yù)算管理、平衡收支、促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

高校；預(yù)算績效管理；監(jiān)控；評價

預(yù)算績效管理是改進(jìn)高校財務(wù)管理、提高高校財政資金使用效益的有效方法。高校收入大部分依賴于財政撥款，當(dāng)前在財政資金預(yù)算管理中存在注重預(yù)算申報、缺乏結(jié)果考評和度量，績效評價工作簡單套用模式、缺乏對資金使用過程和結(jié)果的績效管理。近年來國家發(fā)布了預(yù)算績效管理相關(guān)的系列文件，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）明確提出要全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率意識，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善制度和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。預(yù)算績效評價結(jié)果將作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排下年度預(yù)算的重要依據(jù)，預(yù)算法也以法律形式強調(diào)了績效管理在預(yù)算編制、申請及預(yù)算收支管理中的作用。實施預(yù)算績效管理是提高高校財務(wù)治理水平、提高財政資金使用效率的必然趨勢，預(yù)算績效管理的相關(guān)法規(guī)是高校加強預(yù)算績效管理的政策指導(dǎo)。

一、預(yù)算績效目標(biāo)管理

高校預(yù)算績效目標(biāo)不能套用其他事業(yè)單位的目標(biāo)，要建立與高校自身特點和實際情況相匹配、能夠體現(xiàn)未來發(fā)展方向的績效目標(biāo)管理機制。高校整體財政支出預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)立依據(jù)，首先預(yù)算績效目標(biāo)要符合國家相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，符合財政部預(yù)算管理要求；其次要結(jié)合學(xué)校的發(fā)展定位、辦學(xué)宗旨和職能，并且要考慮中長期發(fā)展規(guī)劃以及學(xué)校年度工作目標(biāo)；此外還要參照相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、其他高校標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)等。

高校績效目標(biāo)是多個目標(biāo)的組合描述，每一個指標(biāo)都應(yīng)從不同的角度涉及各項業(yè)務(wù)，是與具體業(yè)務(wù)相關(guān)的、全方位的概括和度量，是能夠落實到具體事項結(jié)果上面的。但在目標(biāo)設(shè)置時因指標(biāo)選取和概況起來比較晦澀、困難，往往出現(xiàn)二級指標(biāo)設(shè)置不合理，表述不正確僅以“是”“否”衡量，或目前的資源與預(yù)期目標(biāo)相差較遠(yuǎn)不可實現(xiàn)，導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)的可用性降低。設(shè)置三級指標(biāo)容易出現(xiàn)定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少。而定性指標(biāo)依靠專家的見解和經(jīng)驗，評價結(jié)果多以等級劃分較為籠統(tǒng)也缺乏客觀性。

高校績效目標(biāo)要指向明確，如基本支出要滿足人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等運行需要，保證水、電、暖、飲食、后勤保障及時供應(yīng)，使教學(xué)、科研、生活正常運轉(zhuǎn)，在此基礎(chǔ)上，可確立節(jié)約和成本壓縮目標(biāo)。項目支出要保證大學(xué)建設(shè)、基本科研、教學(xué)改革、改善基本辦學(xué)條件等專項、大型項目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和階段性計劃。大學(xué)以培養(yǎng)人才和產(chǎn)出科研成果為核心要務(wù)，因此高校預(yù)算績效目標(biāo)要具有前瞻性，要經(jīng)過科學(xué)論證，符合客觀實際、合理可行且與項目本身密切相關(guān)，與預(yù)算的資金量相匹配。目標(biāo)可從產(chǎn)出、效益、師生滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量以可定量表述的目標(biāo)為主。

二、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控就是對預(yù)算執(zhí)行過程、進(jìn)度、預(yù)算資金使用階段性效果的監(jiān)督控制。預(yù)算執(zhí)行是高校關(guān)注的重點問題，按照財政部要求的預(yù)算執(zhí)行考核點，執(zhí)行進(jìn)度=月份/12，即6月完成50%、9月完成75%，12月完成100%。只有預(yù)算資金使用過程合理有效，按進(jìn)度付款，才能實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行的每一個階段有階段性的目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控也是實現(xiàn)預(yù)算階段性目標(biāo)的保證。高校的項目較多、涉及面較廣，應(yīng)當(dāng)建立全方位、系統(tǒng)性的預(yù)算監(jiān)控體系。形成學(xué)校內(nèi)部的激勵約束機制，促進(jìn)項目負(fù)責(zé)人發(fā)揮監(jiān)控職能，細(xì)化項目任務(wù)，合理控制預(yù)算資金使用速度。

建立多維度的高校財政資金預(yù)算監(jiān)控主體。第一，成立預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管預(yù)算的校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成員由涉及預(yù)算資金的各職能部門負(fù)責(zé)人構(gòu)成。預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會議，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、存在的問題進(jìn)行分析，制定切實可行的方案實施預(yù)算監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組對執(zhí)行效果低下的項目有權(quán)收回預(yù)算資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。第二，各主管部門是預(yù)算執(zhí)行最直接和主要的監(jiān)控主體，其工作對預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，由預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組考核其預(yù)算執(zhí)行工作的開展情況和效果。職能部門負(fù)責(zé)人對分管項目的資金使用效果進(jìn)行考評，將預(yù)算資金的使用效果與本部門預(yù)算績效目標(biāo)對比，考核預(yù)算執(zhí)行階段性及整體性目標(biāo)與預(yù)算資金使用進(jìn)度之間的匹配程度，適時進(jìn)行督促和約束、進(jìn)行必要的項目指導(dǎo)。第三，各具體項目負(fù)責(zé)人對分管部門負(fù)責(zé)，高度重視預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強自我監(jiān)控，對預(yù)算資金使用做好詳細(xì)計劃，保證項目按進(jìn)度完成。第四，財務(wù)部門按月發(fā)布預(yù)算執(zhí)行情況，可向?qū)W校內(nèi)部公開，擴大預(yù)算監(jiān)督范圍，增強預(yù)算透明性，對執(zhí)行部門起到全方位的監(jiān)督作用。財務(wù)部門每半月有針對性的對預(yù)算資金使用的分管部門發(fā)送預(yù)算執(zhí)行提示，包括已執(zhí)行比例、尚未執(zhí)行金額，至下一考核節(jié)點還需完成的金額，對預(yù)算執(zhí)行比率較低的提前預(yù)警。將預(yù)算執(zhí)行情況實時通報預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組對發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行中的問題及時解決，及時調(diào)整支出方案，保證資金安全、加速預(yù)算執(zhí)行。年初可以由預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組對本年要執(zhí)行的項目提前組織啟動，提前做好項目實施計劃和要求，待財政資金批復(fù)后及時付款，將審批時間前移，壓縮預(yù)算執(zhí)行流程時間。

三、預(yù)算績效評價

預(yù)算績效評價包括自評價和外部評價。外部評價是本學(xué)校或所屬上級單位委托第三方中介機構(gòu)對學(xué)校的預(yù)算資金使用情況、整體目標(biāo)實現(xiàn)情況、社會效益反響等進(jìn)行綜合評定。自評價時預(yù)算績效管理評價的主體和評價對象都是學(xué)校自身。可由財務(wù)部門牽頭，對預(yù)算資金到位和投入情況、預(yù)算執(zhí)行率、教學(xué)質(zhì)量、科研成果產(chǎn)出量、資產(chǎn)狀況等內(nèi)容協(xié)同相關(guān)部門進(jìn)行評價。自評價過程中要始終以績效目標(biāo)為依據(jù)，應(yīng)用一定的評價方法、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等工具，對學(xué)校整體的財政支出情況，從經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性四方面進(jìn)行打分。這一過程需要學(xué)校各職能部門的協(xié)同合作，提供各分管領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和資料，提供業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，與財務(wù)數(shù)據(jù)無縫對接。預(yù)算績效評價流程如下圖。

預(yù)算績效評價要構(gòu)建由評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)權(quán)重構(gòu)成的績效評價指標(biāo)體系。科學(xué)的評價指標(biāo)由定性指標(biāo)和定量指標(biāo)構(gòu)成。定量指標(biāo)來用于績效數(shù)據(jù)，定性指標(biāo)來源于專家評價和公眾調(diào)查。要建立績效評價指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系應(yīng)與預(yù)算目標(biāo)相對應(yīng)，能夠度量預(yù)算目標(biāo)是否實現(xiàn)，且指標(biāo)與項目內(nèi)容密切相關(guān)。相關(guān)評價方法可采用比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。

學(xué)校預(yù)算績效管理自評價分三個階段：第一階段，前期準(zhǔn)備階段，確定本次預(yù)算績效評價的范圍或具體項目，自評牽頭部門發(fā)布績效自評價通知，成立預(yù)算績效評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定績效評價工作方案；第二階段，評價過程，收集查閱項目管理、預(yù)算管理的相關(guān)資料，審核項目的實施過程，綜合分析形成評價結(jié)論；第三階段，績效評價完成階段，撰寫預(yù)算績效評價報告并進(jìn)行結(jié)果反饋，評價的相關(guān)資料歸檔存查。2016年10月，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預(yù)〔2016〕123號），要求在2016年預(yù)算執(zhí)行完成后，對所有項目支出進(jìn)行績效自評，并按照不低于本部門項目支出總金額50%的比例選取一部分一級項目績效自評結(jié)果，隨同中央部門決算報財政部。財政資金項目將實現(xiàn)績效評價全覆蓋，績效自評過程要實事求是，確保數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確、分值科學(xué)合理、結(jié)論客觀全面，避免刻意抬高分?jǐn)?shù)、弄虛作假。績效評價結(jié)果將隨部門預(yù)算向社會公開。

四、績效評價結(jié)果應(yīng)用

高校要重視預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，要對評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時整改，對預(yù)算績效評價建議的落實情況向預(yù)算績效工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報。將預(yù)算績效評價結(jié)果作為考核使用預(yù)算資金主管部門的重要依據(jù)，同時在一定范圍內(nèi)公示預(yù)算績效評價結(jié)果，接受監(jiān)督和建議。建立一套與部門預(yù)算或項目預(yù)算相結(jié)合、多角度應(yīng)用評價結(jié)果的激勵、反饋和公開機制。根據(jù)評價結(jié)果進(jìn)一步優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、健全制度、完善預(yù)算管理。將預(yù)算績效管理過程、結(jié)果制度化，從領(lǐng)導(dǎo)層逐級落實。制定本學(xué)校預(yù)算績效管理制度中要涵蓋預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的內(nèi)容，確定預(yù)算執(zhí)行績效與信息發(fā)布、年度考核及下一年度預(yù)算安排相關(guān)的內(nèi)容。各部門應(yīng)高度重視評價結(jié)果的應(yīng)用，充分利用預(yù)算績效評價的結(jié)果來改進(jìn)工作、解決問題、完善制度、提高管理水平，體現(xiàn)預(yù)算績效管理工作的重要意義。

通過預(yù)算績效目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算績效評價全過程管理以及預(yù)算績效評價結(jié)果用應(yīng)用，細(xì)化了高校對財政預(yù)算資金使用過程的管理，特別是由預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組直接對預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題和信息進(jìn)行督辦解決，有效地提升了預(yù)算管理及相關(guān)工作的質(zhì)量，使預(yù)算整體工作與學(xué)校的未來發(fā)展目標(biāo)更契合。高校都應(yīng)建立適合自己學(xué)校的預(yù)算績效管理制度，形成花錢必問效，無效必問責(zé)的監(jiān)督制約機制，有效地提高財政資金使用效益。

F235

A

1005-913X（2017）11-0072-02

2017-09-21

孫妮娜(1980-)，女，哈爾濱人，博士，研究方向：財務(wù)管理。

紀(jì)姿含］