開拓進取 繼往開來深入推進財政系統內部控制建設

●劉 偉/財政部黨組成員、副部長、內部控制委員會副主任

開拓進取 繼往開來深入推進財政系統內部控制建設

●劉 偉/財政部黨組成員、副部長、內部控制委員會副主任

編者按：2017年10月10日—11日，全國財政系統內部控制工作會議在北京召開。會議總結了2015年以來全國財政系統內控建設取得的積極成效，對如何做好下一階段的財政系統內控工作作出了部署。財政部黨組成員、副部長、財政部內部控制委員會副主任劉偉出席會議并作講話，他充分肯定了前一階段財政內控建設取得的成效，著重強調了在財政系統開展內控建設的重要意義，并對下一階段全面推進財政系統內控建設作出了重要部署。本期專題“全國財政系統內部控制工作會議報道”對會議講話及五省市內控建設典型經驗進行全面報道，為全面推進財政系統內控建設提供經驗參考與交流。

財政既承擔著繁重的財稅改革任務，又要保增長、調結構、惠民生、促發展，各方面關注越來越密切，對內控工作也相應提出了更高要求。財政系統內控建設自啟動至今，經過一段時期的探索和努力，業已取得階段性成果，全國所有財政廳（局）均已建立內控制度體系，并在推動內控執行方面開展了積極有效的探索。

一、充分肯定財政系統內控建設取得的積極成效

財政部黨組高度重視財政系統內控建設工作。自2014年財政部開展內控建設之初，財政部黨組就明確提出，在全國財政系統全面加強內部控制建設勢在必行。2015年12月，印發了《財政部關于加強財政內部控制工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求各級財政部門切實加強財政內部控制建設的組織領導，結合當地實際研究建立嚴密有效的內部控制體系。《意見》下發后，財政部內控辦通過組織培訓、座談、調研和四次全國統計摸底，不斷督促各地認真落實內控建設任務。目前，各地財政部門內控建設普遍取得階段性成效，《意見》提出的各項階段性任務已基本完成。回顧過去一段時期工作，主要有以下特點：

一是各廳（局）普遍高度重視，內控工作推進扎實有序。按照財政部黨組關于推進內控建設的總體部署和“地方財政廳（局）‘一把手’要親自抓內控”的具體要求，各地財政廳局采取有效措施加強內控工作的組織領導，“一把手”普遍親自參與、親自研究部署內控工作，并均已成立內部控制委員會、設立內控辦，在各項內控制度、各項業務流程中都落實了分管領導和相關部門的風險防控責任，建立起分工明確、責任清晰、齊抓共管的內部控制組織管理架構。同時，各廳局領導班子注重同步落實全面從嚴治黨和內控建設主體責任,把內控工作作為管黨治黨的重要抓手，堅持內控工作與黨風廉政、業務工作同研究、同部署，有力推進內控建設全面鋪開和持續推進。

二是認識不斷深化，內控體系建設穩步開展。各地財政廳局積極推進內控體系建設，截至目前，全國37個財政廳局已基本構建完成由基本制度、專項內部控制辦法和內控操作規程組成的內控制度體系，并正在建立和完善考核評價、風險事件應對等內控執行保障措施。在內控制度體系建設的過程中，廣大財政干部的內控理論逐步掌握和內控理念逐步形成，內控意識和風險防控意識得到加強，開始從“要我內控”向“我要內控”轉變，財政部門內部管理水平得到有效提升，業務風險和廉政風險在很大程度上得以減少和避免。

三是執行不斷強化，有效的內控機制逐步形成。通觀各地情況，絕大部分財政廳局能夠緊密結合財政工作實際，積極采取有效措施強化內控執行力度，把內控方法、內控理念有效嵌入財政主體業務當中，做法有亮點、有特色。如有的廳局通過內控專項檢查和內審發現內控流程缺陷，有的廳局通過開展內控考核評價督促內控制度落地，還有的廳局通過推進內控信息化建設，用嚴謹規范的流程有效壓縮自由裁量權、減少人為因素,等等，這些都有效提高了內部控制管理水平，促進了內控制度的落地實施。總體來看，雖然各地在推進內控執行上進度有快慢，做法有差別，但基本都能結合實際、積極探索。

四是以上促下，市、縣財政部門內控工作有效推進。總體來看，各財政廳局都十分注重加強對市、縣財政部門內部控制工作的督促指導。多數市、縣財政部門也積極開展了內控機構建設和制度體系建設，到目前為止，全國絕大部分市、縣財政部門已按期完成了財政部部署的內部控制建設任務，還有的市、縣財政部門結合自身實際創新開展了內控工作。

幾年來，各地財政部門根據財政部黨組要求全面推進內部控制工作，在建立制度、完善機制和加強執行等方面均取得了一定成效。在總結成績的同時還要看到，當前財政內控工作仍然面臨一定的問題和挑戰：

一是部分領導班子特別是主要領導對內控理念和內控的必要性理解不深、重視不夠，沒有做到定期聽取內控情況、研究部署內控工作，還存在觀望情緒和畏難情緒，雖然比照財政部做法出臺了內控制度，但對內控的理解還不夠深入，沒有掌握內控要干什么，沒有真正實現“我要內控”。各地內部控制工作開展還存在不平衡,部分省市財政內控建設推進緩慢，有的廳局僅僅是向下傳達了財政部關于內控工作的部署，既未指導下級財政部門建立內控制度，也未開展相關培訓、調研、督導。有的市縣財政部門尚未建立內控制度，還有的照抄照搬省廳的制度辦法，存在應付差事的情況。二是對于內控工作重點把握不夠精準，將內控工作簡單理解為訂立制度，致使內控制度虛化、弱化，與實際工作“兩層皮”，沒有很好嵌入預算編制、執行及資金分配等財政工作重點環節，約束力不強，一些地方存在階段性、運動式的工作傾向。三是內部控制執行體系尚不完善，制度沒有有效落地，有的廳局盡管建立了內控制度體系，但內控流程和防控措施過于繁瑣，很大程度還停留在紙面上，執行難以找到實質性切入點，缺少抓手、效率不高。此外，沒有在業務系統中有效固化內控措施、形成硬約束，內控信息化還需要大力推進。四是責任落實不夠，當前內控管理職責多由財政監督部門或綜合部門兼任，工作力量跟不上，從事內控工作的人員對預算管理等財政核心業務運作不了解,各個業務部門的內控牽頭責任也沒有有效落實，對限制自身權利、加強監督制衡的內控理念不理解、甚至抵觸，導致內控執行不力。這些都需要在后續工作中加以推動解決。

二、進一步提高對財政內控工作重要性的認識

黨的十八大以來，黨中央多次從全面從嚴治黨的角度對內控建設提出具體要求。黨的十八屆四中全會明確提出，要強化內部權力控制、防止權力濫用；黨的十八屆六中全會再次強調指出，要加強黨內監督，完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。習近平總書記強調“要加強權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”；李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上指出，“減權限權是預防腐敗的釜底抽薪之策，也是政府自身的一場深刻革命”，要“以深化‘放管服’改革進一步鏟除滋生腐敗的土壤”，要“切實管好用好公共資金”、“為公共資金裝上‘安全鎖’和‘防盜門’”。這是對財政部門加強自身權力制約、強化預算資金監管、提高內控管理水平的明確要求。因此，必須強化重點環節、重點領域風險防控，以壯士斷腕之決心、一鼓作氣之魄力推動財政內控體系建設。財政部在中央部門中最早部署內控工作，率先加強內部權力制約、強化流程管控，并要求財政系統自上而下全面推進內控建設。這不僅是貫徹中央精神的重大舉措，也是防范風險、化解矛盾，保障財稅改革任務順利完成的客觀需要。正因如此，各級財政干部一定要堅定不移地持續推進財政內控工作。

（一）深化財政內控是貫徹落實全面從嚴治黨要求的重要舉措

黨的十八大以來，黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨，對黨的建設從戰略高度進行新謀劃、新布局，形成了全面從嚴治黨戰略思想。財政部門作為重要的綜合經濟管理部門，社會關注度比較高，對于黨風廉政建設一貫高度重視、取得了很大成效，絕大多數財政干部能夠以從嚴治黨的標準嚴格要求自己，嚴守中央八項規定精神和六項紀律要求，但也存在著一定問題。近年來，從財政部到地方財政部門都出現了不同層級領導的違規違紀案件，社會影響惡劣，教訓極為深刻。建立和實施內部控制，正是從源頭上落實全面從嚴治黨和黨風廉政建設主體責任，完善財政系統權力運行制約和監督機制的重要舉措。必須清楚地認識到，內控建設是財政部門對自身權力運行進行自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高的過程，要以直面困難的勇氣、敢于擔當的精神，從制度上給自己“建籠子”、從執行上給自己“安轡頭”、從追責上給自己“抽鞭子”，自覺主動地形成預算編制、執行和監督相互制衡、相互制約的體制機制，實現對各類業務風險和廉政風險的有效預防和及時糾正，防止“破窗效應”，確保財政資金和財政干部的安全。

（二）深化財政內控是深化財稅體制改革、創新財政管理的重要保障

黨的十八屆三中全會決定指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。2014年6月，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確要求2020年基本建立現代財政制度。三年多來，財政部從深化預算管理體制改革、扎實推進稅收制度改革和財稅體制改革、大力推進“放管服”等方面入手，全面深化各項改革措施。這些改革任務時間緊、任務重，與國家利益和人民利益緊密相關，如果不同步加強內部控制，最大程度防范可能出現的政策風險和管理風險，財稅改革任務就難以順利完成。同時，伴隨各類財政運行風險不斷加大，創新管理機制，提升對財政政策風險、執行風險的把控能力也必然成為當前和今后一段時期財政工作的重要任務，這也是財政內控工作需要應對和解決的問題。面對問題和困難，必須準確研判大勢，一方面按照建立現代財政制度的要求，加大財稅改革力度，完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，健全財政保障及約束機制，做到財政保障合理適度、財政約束堅實有力，促進經濟社會持續健康發展。另一方面就要加強財政內部控制，提高風險識別、風險評估、風險應對的水平，保證財政運行安全。因此，深化財政內控工作，以內部控制促精細化管理，用科學嚴密的工作流程和防控措施防范各類風險，這不僅是黨中央、國務院的要求，也是財政部門創新管理方式、提升財政管理水平、化解財政運行風險的現實需要。

（三）深化財政內控是優化財政管理體系的內生需求

近年來，通過中央巡視、財政監督檢查和外部審計，暴露了財政業務運行中的一些風險和漏洞，凸顯出管理績效和風險防控能力上仍有不足，內控管理亟待加強。為及時查找和堵塞政策漏洞、防范可能出現的政策制定、預算執行及公共關系等風險，財政部組織開展了新能源汽車推廣應用補助資金專項檢查，對部分企業騙取財政補貼的問題進行了嚴肅處理，并及時會同有關部門對補助政策作出重大調整，為新能源汽車產業的健康持續發展奠定了基礎，也成功扭轉了輿論導向、維護了財政部形象。與此同時，財政部內控辦建立了內控風險提示制度，建議有關司局有效執行政策制定相關內控規定，對2015年以來黨中央、國務院領導高度關注和作出指示的，財政部黨組高度重視和作出批示的，外部審計等檢查提出意見和建議的，以及社會輿情反映強烈的重大資金分配政策及時進行評估，全面、客觀評估分析政策執行效果，針對存在的矛盾和問題對政策提出修改、解釋、制定配套制度或停止執行的相關建議。這一系列舉措說明，內控在優化和完善財政管理、增強預算資金使用效益方面大有可為。要以提升財政管理整體工作水平為目標，通過深化財政內控工作，進一步強化對財政政策制定、預算資金分配等核心權力風險管控與監督制衡，進一步明確責任歸屬，加強責任落實，讓權力和責任相匹配，促進財政管理體系的不斷優化。

三、不斷推進財政系統內控建設向縱深發展

全面推進財政系統內控建設，必須持續推進、常抓不懈。首先就是要解決觀望心態，深刻認識到內控是財政工作的重要組成部分，是必須長期堅持的，絕不是搞“一陣風”，還要進一步理解內控不是外在要求，是財政工作的內生需求，內控在保護業務過程和資金流向安全的同時，也明確了責任，保護了財政干部的安全，所以內控根本上是大家自己要做好的事。隨著黨的十九大召開，深化財稅體制改革面臨新的歷史任務，財政內控工作也將面臨新的挑戰，必須堅定信心、加倍努力。下一階段工作總體思路是，緊密圍繞財稅體制改革和全面從嚴治黨任務要求，進一步完善財政系統內控體系，狠抓內控執行與成果運用，堅定不移、穩中求進、重點突破，有效加強財政核心業務及核心權力的風險管控與監督制衡，著力構建覆蓋財政資金分配、管理、使用全流程的長效內控機制。重點是要做好以下幾個方面：

一是進一步發揮好領導班子的引領和推動作用。貫徹落實全面從嚴治黨主體責任，必須抓住領導班子特別是“一把手”這個關鍵。同理，內控建設作為落實全面從嚴治黨主體責任的重要抓手，離開領導班子特別是“一把手”的率先垂范、身體力行也是行不通的。目前，大部分財政廳局能夠認真落實財政部黨組要求，“一把手”親自抓內控，切實發揮帶頭示范作用；但也有個別財政廳局領導班子對于要不要深入推進內控、內控還能搞多久仍存在疑慮、有觀望態度，甚至有的財政廳局在新舊班子交接過程中，對于內控工作有所弱化，出現了內控制度空轉等情況。要重點強調的是，內控工作只能加強，不能削弱。各財政廳局領導必須充分認識到，內控就是組織紀律、工作紀律，要以上率下，層層傳導壓力、層層抓好落實，帶動干部職工切實樹立內控責任意識和風險防控意識，推動內控責任有效落實。希望各財政廳局“一把手”在會后要安排梳理一次近年內控工作情況，包括地市縣財政內控推動落實情況，要始終堅持對內控工作親自部署、親自推動、親自過問、親自督辦，把制約內部權力運行、強化內部控制作為當前和今后一個時期的重要工作來抓，切實擔負起內控建設第一責任人的責任。

二是進一步完善和創新相關制度，努力形成常態化的內控機制。內控制度要緊密結合工作實際并發揮作用，就要摒棄“一陣風”、階段性思維，必須在執行中不斷發現薄弱環節、空白地帶，及時“打補丁”，填補缺失的制度。比如，除預算編制、執行和資金分配等業務重點之外，黨的建設、公文運轉、保密工作等也要體現在內控制度中。同時，根據財稅體制改革的逐步推進和財稅政策的不斷出臺、調整，也要對現有內控制度進行定期評估、創新和完善。比如，部分財稅政策在執行中還涉及其他相關部門，為避免各部門對政策解釋口徑不一，有必要健全和完善部門間協調機制，財政部門內控措施也要及時跟進。建立制度完善常態化機制的同時，還要重點在確保內控制度有效性上多下功夫，建立及時有序的風險事件應對機制、完善的督導和問責機制，并注重強化內控成果運用，將單位和個人內部控制制度執行情況與評優評先、干部提拔使用等掛鉤，形成有效的內控工作成果轉化機制。

三是通過加強和完善財政信息化建設，提高內控監管的時效和質量。信息化是內控工作的重要支撐，是確保內控嵌入公共資金運行全鏈條的重要手段。當前，部分省市已在信息化建設方面有了較好的嘗試，但也要看到，內控信息化是一個長期持續推進的過程。各級財政部門要以前期工作為基礎，按照財政信息化建設的統一要求，有效整合財政工作各業務領域，將信息化建設進程與內控信息化要求有機融合，利用現代化信息技術手段對財政主要業務的內部控制有效性進行監控，做到過程留痕、責任可追溯，實現財政部門內部控制的信息化、程序化和常態化。

四是堅持以上率下，積極穩妥推動財政內控向基層拓展。各財政廳局要充分利用好本次會議的成果，引導廣大干部職工進一步深入學習財政內部控制的基本理念和基本方法，自覺增強風險防范意識，抵制權力濫用，在工作中時刻“繃緊內控這根弦”。在抓好自身內控建設的同時，各財政廳局還要做好對市、縣財政部門內控建設的督促和指導，采取組織系統培訓、由對口處室進行有針對性的指導等方式，加大培訓和宣傳力度，推廣先進經驗和典型做法，幫助市、縣財政部門抓好內控制度建設和執行，并進一步向鄉鎮財政延伸，形成一級抓一級、逐級推動落實的良好局面。

在全國財政系統建立和實施內部控制制度是一項重大的戰略決策，一項系統工程，也是一項長期的工作任務，是各級財政部門的共同責任。猶如“滾石上山、爬坡過坎”，需要大家持續發力，前面很努力，后續推動落實跟不上，其結果就可能功虧一簣。各級財政部門要全面貫徹黨的十八大以來中央重要決策部署，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，牢固樹立“四個意識”，以更加奮發有為的精神狀態和“釘釘子”的精神，精心組織、齊心協力，以時不我待的緊迫感和使命感做好財政內控工作，努力推動財稅體制改革、建立現代財政制度。■

（本文系財政部黨組成員、副部長、內部控制委員會副主任劉偉在全國財政系統內部控制工作會議上的講話，內容有刪減）