政府購買服務績效管理研究初探
——以江蘇省常州市為例

●王美蓉 管 華 王漢平 董 斌 張志進 張凌偉

政府購買服務績效管理研究初探
——以江蘇省常州市為例

●王美蓉 管 華 王漢平 董 斌 張志進 張凌偉

自2013年國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，政府購買服務如火如荼地推進，購買范圍不斷擴大，購買內容不斷豐富，購買機制不斷完善，但對于“加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制，建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價”這一績效管理要求，僅有部分地區(qū)進行了嘗試，尚未形成比較完善的體制機制。從江蘇省常州市情況來看，政府購買服務工作自2013年以來不斷推進，政府購買服務領域不斷擴大，采購金額也連年翻番，但政府購買服務的績效管理也未有實質性推進。本文擬結合常州市績效管理發(fā)展實際，探索政府購買服務績效管理的常州方法。

公共服務 購買服務 績效管理 評價機制

一、江蘇省常州市政府購買服務績效管理現狀

（一）政府購買服務現狀

一是初步建立了政府購買公共服務政策體系。政府層，江蘇省常州市先后出臺《關于推進政府購買公共服務改革的實施意見》、《關于政府向社會組織轉移職能的實施意見》、《常州市政府購買公共服務指導目錄（暫行）》、《常州市首批政府向社會組織轉移職能事項目錄的通知》等系列政策，頂層設計常州市政府購買服務工作；監(jiān)管層，出臺了《常州市市級政府購買公共服務操作辦法（暫行）》等辦法，規(guī)范政府購買服務監(jiān)管措施；執(zhí)行層，相關主管部門從市政府文件要求出發(fā)，制定了專項購買服務實施辦法，如《常州市規(guī)劃專項資金政府購買公共服務操作辦法》、《常州市政府購買棚改服務實施辦法（暫行）》和《常州市向社會力量購買公共文化體育服務實施辦法（暫行）》等。

二是政府購買服務能力穩(wěn)步提升。全面梳理市級各部門和具有行政管理職能事業(yè)單位的服務事項，確立第一批職能轉移清單33項，涉及行業(yè)管理與服務、社會事務管理與服務、專項技術管理與服務等三類職能；組織對承接主體的資質認定，確立85家具備承接政府職能轉移和購買服務資質的市級社會組織，在政府購買社會組織服務時優(yōu)先選擇，出臺了關于支持行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務的五點意見等相關政策，落實常州市行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤方案；結合部門預算編制，及時梳理政府各部門及預算單位全年政府購買服務計劃，合理確定購買方式，科學安排購買時間，保障全年政府購買服務計劃的完成，財政部門全程配合和監(jiān)督項目的采購，有關部門還采用項目征集、推薦發(fā)布、集體采購的形式組織政府采購標準以下的購買服務，擴大了政府購買服務的影響力。積極開展調查研究，針對政府購買服務中出現的新情況、新問題，財政部門與主管部門研究分析，組織對先進地區(qū)先進做法進行學習調研，結合本地實際出臺辦法加以解決；優(yōu)化采購程序，提高政府采購限額標準。簡化采購計劃申報采購資金支付流程，實行采購計劃與預算指標分離，合同網上備案、見證，資金采購人按合同直接支付，大大提升效率。在《常州市2017-2018年政府采購目錄》中將服務類項目采購起點提高到15萬元，目錄外購買服務限額標準提高到30萬元，增加了采購單位購買服務的自主權，提高了政府采購的效率。

三是全面加強政府購買服務監(jiān)管工作。出臺了《常州市財政局關于變更政府采購方式的通知》，規(guī)范達到公開招標的政府購買服務轉變采購方式的監(jiān)管審核，并針對大型的政府購買服務采用單一來源方式采購進行進一步的審核。進一步加強政府采購信息管理，強化政府購買服務征求意見、合同、驗收信息公開，提高政府信息透明度。配合國家與社會資本合作購買大型政府購買公共服務的政策方向，出臺常州市PPP項目政府采購流程，加大對大型政府購買服務項目的監(jiān)管；強化對代理機構監(jiān)管，提升政府購買服務的效率和質量。通過每年兩次對代理機構執(zhí)業(yè)情況檢查、處置信訪、辦理投訴舉報等，規(guī)范政府購買服務的政策執(zhí)行和實際操作，糾正各類違法違規(guī)行為；加強對集中采購機構、社會代理機構的考核管理，通過對制度建設、信息管理、專家管理、投訴處理、信息統(tǒng)計等方面的工作考核，不斷強化政府采購政策功能，政府購買服務制度體系逐步完善，規(guī)模不斷擴大，效率和質量不斷優(yōu)化。

（二）預算績效管理現狀

一是構建了較為完備的“1+N”績效管理制度體系。其中“1”即常州市預算績效管理工作推進的綱領性文件《關于頒布〈常州市市級財政專項資金績效管理暫行辦法〉的通知》（常政規(guī)〔2010〕10 號）；“N”分為三個層次，制定了《市級預算績效管理目標申報工作的通知》、《常州市市級財政專項資金績效跟蹤管理暫行辦法》、《財政績效評價操作規(guī)程》，規(guī)范績效管理工作程序；制定了《市級財政專項資金預算績效管理實施意見的通知》，優(yōu)化績效管理模式；制定了《關于規(guī)范預算績效管理第三方機構庫使用管理的通知》等制度，強化績效管理智力支撐。

二是形成了規(guī)范有序的績效管理流程體系。全力打造績效管理模式為主，績效目標管理為輔，部門整體評價為重要補充的預算績效管理新機制。年初，與部門預算同布置同編制績效目標，歷經部門申報、財政審核、專家評審等程序后，與部門預算同步批復專項資金績效目標。年中，二、三季度末開展績效跟蹤，采用部門填報、財政業(yè)務處室審核的流程，發(fā)現與預期目標的偏差，分析偏差原因，督促預算部門及時采取措施糾偏。年末，進行績效評價，預算部門先進行滿意度調查和自評價，在此基礎上，財政部門選聘第三方機構對部分重點項目實施數據復核或財政重點評價，并逐步形成了評價結果的反饋機制、通報機制、公開機制，推進結果運用。

三是培育了一批參與績效管理的第三方機構。2014年，通過政府采購，建立了績效管理第三方機構庫，制定了第三方機構開展工作的標準程序，確立了相應的付費標準及懲罰措施，全面規(guī)范第三方機構管理，更好地發(fā)揮績效管理智庫作用，同時要求市級預算部門需要聘請第三方機構的，一律從市財政局績效管理第三方機構庫中選擇，經過了三年的培育和實踐，在庫第三方機構大多數能獨立完成有一定質量的績效評價報告。

（三）政府購買服務績效管理現狀

2015年，在編制2016年部門預算時，按照預算績效管理的統(tǒng)一部署，對300萬元以上的政府采購公共服務項目納入預算績效管理范圍，編制績效目標；第二年，要求對單項300萬元以上的政府采購項目實行績效管理。但在實際操作中，僅對500萬元以上的政府專項中涉及的政府采購行為作為一個子表的形式編制績效目標、進行跟蹤和績效評價，未作為單獨的項目實施績效管理。

二、推進政府采購服務績效管理存在的問題

常州市政府購買服務水平不斷提高，財政專項資金績效管理不斷優(yōu)化，為推進政府購買服務績效管理奠定了堅實的基礎，但從實質推進上看，還存在一些需要解決的問題。

一是缺乏強有力的制度保證。國內現有對政府購買服務提出明確規(guī)范的法律法規(guī)是 《中華人民共和國政府采購法》和《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，其對政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理進一步的明確，并對其提出了績效管理的要求，國家層面后續(xù)的細化措施中，對績效管理也只是提出了大概的要求，而沒有細化的措施；對于預算績效管理來說，主要的依據來自于《預算法》，也缺乏具體的實施意見。對常州市來說，2010年出臺《常州市市級財政專項資金績效管理暫行辦法》，推進了專項資金的績效管理，但對于政府購買服務這一特殊的形式并沒有相應的績效管理規(guī)定，對開展政府購買服務的指導尚有欠缺。

二是缺乏科學完善的指標體系?，F有的預算績效管理指標體系是針對專項資金而設計的，分為投入、管理、產出和效果四個方面，重點關注政府層面預算的科學合理性、管理健全規(guī)范性、資金使用的成效，輔之以公眾滿意程度；而對于政府購買服務來說，除了政府層面的購買主體要求外，還有對社會組織這一承接主體的評價要求，重點更應偏重于政府購買的合法合規(guī)性，購買主體的監(jiān)管職責落實情況、承接主體服務的質量以及社會公眾主體地位的綜合評價。

三是缺乏獨立的績效管理程序?，F有的政府購買服務績效管理是從屬于專項資金績效管理的，雖然其也歷經績效目標設定、績效跟蹤和績效評價等績效管理的基本流程，但其必然存在目標設定過于簡單、跟蹤過于粗放、評價不夠深入的問題，同時也難以全面反映出政府購買服務對于購買主體的職責落實情況，承接主體的服務提供情況和公眾對于服務的滿意程度。

四是缺乏有效的結果運用機制?，F有的結果反饋、結果通報、結果公開，以及績效評價結果作為預算管理依據的運用機制能在一定程度上發(fā)揮績效評價的作用，但相對于政府購買服務來說，績效評價沒有對承接主體的結果運用機制，另外與預算掛鉤的機制中規(guī)定，對于績效評價結果差的，予以通報、依法調整甚至撤銷該專項資金，而對于政府購買服務來說，服務是政府所必須提供的，調整、撤銷的運用模式是不現實也是不可取的。

三、推進政府購買服務績效管理機制的建議

一是要建立政府購買服務績效管理制度。結合常州市實際，制定《常州市市級政府購買服務績效管理暫行辦法》，理清財政部門、購買主體、承接主體和第三方機構各自的職責，明確績效管理的對象、方式、原則、內容、程序及其結果運用的要求，確保該市政府購買服務績效管理工作推進有章可循，將績效評價融入到政府行政工作日常，切實發(fā)揮其價值，促進提供公共服務優(yōu)質化，社會效益最大化。

二是要完善政府購買服務績效管理流程。首先，加強政府購買服務績效目標管理。政府購買服務的目的是為了更好地提供符合公眾需求的公共服務，體現政府管理中的以人為本。因此，需要從政府購買和監(jiān)管、社會組織提供服務、公眾滿意程度等方面，設定相應的政府購買服務項目績效目標，作為后續(xù)績效評價的重要依據。其次，落實政府購買服務過程中的績效跟蹤。加強對項目實施過程的監(jiān)督和管理，重視項目實施的過程效果，而非單純的結果導向。通過定期檢查、隨機抽查、民意調查等方式，發(fā)現實施過程中出現的問題和存在的不足，及時與承接主體溝通協(xié)調，確保公共服務質量和效益。同時，細致收集、整理相應的績效信息，建立績效信息數據庫。最后，實施政府購買服務績效評價。自行或委托第三方機構就政府購買服務行為、承接主體提供服務的數量和質量、社會公眾的滿意程度等年初目標的完成情況進行績效評價。

三是要建立政府購買服務績效指標體系。從項目決策、項目管理、產出和效果四個維度出發(fā)，建立涵蓋購買主體、承接主體、受益主體三方的績效評價體系，綜合評價政府購買服務的成效。項目決策從政府購買主體出發(fā)，設定與部門職能的匹配性、購買范圍吻合度以及預算編制的合理性三個評價方向，從而確定政府購買服務是否符合相應的法律法規(guī)要求，預算是否合理有據，項目決策指標見表1：

表1項目決策指標

項目管理從監(jiān)管的角度出發(fā)，從購買方式、購買程序、承接主體合法合規(guī)三個角度，評價政府購買服務“購買”過程是否有理有據，從項目管理制度、管理過程、驗收三個方面，審視購買主體的監(jiān)管職責落實情況，項目管理類指標如表2所示：

表2項目管理類指標

產出指標從承接主體的角度出發(fā)，通過數量、質量和時效三個維度，綜合評判承接主體提供服務的質量，產出類指標見表3：

表3產出類評價指標

效果指標則主要從受益主體的角度出發(fā)，綜合評判其經濟效益、社會效益、生態(tài)效益，以及重點關注服務對象的滿意程度，效果類指標如表4所示。

四是要構建多元化的政府購買服務績效管理主體。政府購買服務的成效，關鍵的落腳點還是在公眾，因此在政府購買服務績效評價過程中，要更多發(fā)揮公眾的主觀能動性。首先，強化公眾的主體意識。讓公眾認識到其對于公共服務的質量最具發(fā)言權，在政府購買服務績效管理的過程中，更多的讓其參與進來，充分發(fā)表自身意見。其次，將公民的評價主體地位制度化。規(guī)范公眾參與評價的方式、在評價中所占的比重等內容，保障其參與政府購買服務的地位，促進其發(fā)揮主體作用。再次，充分發(fā)揮第三方評價機構作用。第三方機構作為獨立個體，不受購買雙方的影響，能比較客觀公正地站在公眾的立場上發(fā)表意見，同時第三方機構相對來說更加專業(yè)，其評價的質量也能得到保證。

表4效果評價指標

五是要加強政府購買服務績效評價結果運用。其一，作為政府購買服務付費，以及后續(xù)購買選擇承接主體的依據，對績效評價結果優(yōu)良的承接主體給予優(yōu)先選擇權，對評價結果為差的承接主體取消其承接政府職能轉移和購買服務的資質；其二，作為政府購買服務決策的重要依據，為后續(xù)進一步推進政府購買服務，優(yōu)化購買程序、強化日常監(jiān)管、細化預算編制的重要參考；其三，推進政府購買服務績效評價結果公開，增強公眾的參與程度，落實公眾的監(jiān)督權?！?/p>

[1]李軍鵬.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略[J].改革，2013，（12）.

[2]劉素仙.政府購買公共服務績效評價的價值維度與關鍵要素[J].經濟問題，2017,(01).

江蘇省常州市財政局）

（本欄目責任編輯：范紅玉）