合憲性審查是憲法實施的關鍵

朱征夫

10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，為建立符合中國國情的合憲性審查制度指明了方向。

合憲性審查有助于維護憲法權威

合憲性審查是由憲法授權的國家機關依據憲法對公權力的特定行為，包括立法行為是否違憲進行判斷的活動。憲法是反映人民共同利益和意志的國家根本大法，是具有最高法律權威的治國理政總章程。合憲性審查能制止和糾正公權力的違憲行為，維護憲法權威；也能協調和清理法律之間的矛盾和沖突，維護法律體系的和諧與統一；還能防范和制止公權力逾越法律界限侵犯私權利，維護和保障公民的基本人權。

由于合憲性審查在維護民主制度、促進憲法實施和憲法監督中有不可替代的作用，許多國家都根據自身需要確立了合憲性審查制度。在美國，首席大法官馬歇爾在1803年的“馬伯里訴麥迪遜”案中代表聯邦最高法院，宣布國會的一項立法條款違憲，開創了憲法審查的歷史，逐步建立起由普通法院監督憲法實施的機制。1951年，聯邦德國根據《德國聯邦憲法法院法》建立聯邦憲法法院，負責審查國家機關各項活動的合憲性，保障公民的憲法權利；各州也成立憲法法院，獨立行使對憲法爭議的裁判權，形成由憲法法院監督憲法實施的機制。英國議會既是立法者，又享有最高司法權，其上議院可對違憲事項進行裁判，其普通法院也就憲法爭議作出判決。法國1958年設立的憲法委員會作為“調整公共權力運行的組織”，以判決方式對國會立法的合憲性進行事前審查。總之，各國監督憲法實施的方式并無一定之規，需要依照各國的政治制度和法律傳統作出選擇。但無論是由立法機關還是司法機關或專門機構監督憲法實施，有一點是共同的——憲法實施必須有國家機關切實承擔監督職責。

我國憲法和《立法法》將合憲性審查的權力授予全國人大及其常務委員會，即全國人大有權審查常委會制定的不適當的法律，有權撤銷常委會批準的違背憲法和《立法法》規定的自治條例和單行條例；常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。但就目前情況看，全國人大及其常委會行使合憲性審查的權力，面臨實際困難。比如，全國人大要行使憲法規定的15項職權，可一年只召開一次大會；常委會要行使憲法規定的21項職權，可只能兩個月召開一次會議；而在全國人大設立的專門委員會中，沒有協助進行合憲性審查的專門機構。因此，不僅全國人大缺乏足夠的時間和精力審查其常委會制定的法律，常委會也缺乏足夠的時間和精力審查國家機關、社會團體、企事業組織和公民個人依據《立法法》就行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性提出的審查請求。故此，筆者在2014年全國“兩會”期間提出提案，建議全國人大設立憲法委員會，作為專門委員會專門地、專業地協助常委會相對獨立地進行合憲性審查、處理憲法實施的監督事務。同時，為有效監督憲法在各省、自治區和直轄市的實施，各省、自治區和直轄市的人大也相應設立憲法委員會，協助處理本轄區的立法、行政、審判和檢察行為的合憲性審查事務。

之所以建議把憲法委員會設在全國人大，而非將相關職權授予最高人民法院，不僅因為憲法和《立法法》對全國人大及其常委會已有相關合憲性審查的授權，而且因為我國實行的是議行合一的國家體制。全國人大是國家最高權力機關，常委會是全國人大常設機構，最高人民法院對全國人大及其常委會負責，向其匯報工作，接受其監督，因此，由最高人民法院來審查全國人大及其常委會制定法律的合憲性顯然不符合議行合一國家體制下的權力分配邏輯。

呼喚公開、穩定、持續的合憲性審查機制

一種有效運行的合憲性審查機制，應當能接受申請人提出的合憲性審查申請，對申請事項進行審查，作出裁決，但我國目前尚未建立這種審查機制。《立法法》自2000年7月開始實施，雖然對各國家機關的立法權限有明確界定，并授權全國人大及其常委會進行合憲性審查，但尚未組織專門力量對現存的法律法規和規范性文件進行系統清理。這樣，一些與憲法和《立法法》規定不一致的法律文件仍有效，損害了憲法權威，破壞了法律體系的和諧統一，也侵犯了廣大人民的合法權利。例如，2003年“孫志剛事件”發生后，曾有公民聯名向全國人大常委會建議，對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行合憲性審查。但當年收容遣送制度被廢止，不是因為違憲性審查的裁決，而是因為公布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，用志愿接受的救助制度取代了強制性的收容遣送制度。筆者從當年開始呼吁廢除勞動教養制度，雖受到社會廣泛關注，但相關提案和建議并未納入合憲性審查程序。經過10年時間，在中央的抉擇、社會共識的形成以及媒體的支持下，共同促使全國人大常委會于2013年作出廢止有關勞動教養法律規定的決定。收容遣送和勞教的廢除是我國法治的重大進步，但它們尚不是合憲性審查機制有效運行的結果。筆者之所以在2014年提出設立憲法委員會的提案，正是因為在廢除勞教制度的過程中，認識到一種公開、穩定、持續的合憲性審查機制的無比重要性。

當下，一些違背憲法精神、超越《立法法》授權范圍、侵犯公民權利的現象仍然存在。例如，財稅部門隨意調整稅基、稅率的行為是否符合《立法法》第八條征收公民財產應當制定法律的規定精神；地方政府通過紅頭文件設置的名目繁多的收費項目是否超越了《立法法》規定的立法權限并侵害了公民的財產權；依城鄉二元戶籍制度實施差別待遇的公共政策，以及國家機關招錄工作人員設置的性別、身高、年齡及健康條件限制是否符合憲法規定的公民平等權等諸多領域的問題，都存在進行合憲性審查的迫切需要。

可見，合憲性審查制度會帶來現有利益格局的重大調整，必然面臨長期的艱巨性和各種不確定性。但維護憲法權威，促進憲法實施是全面依法治國的前提，而合憲性審查又是其中的關鍵，所以，沒有其它選擇。正如習近平總書記在黨的十九大報告中所說的：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。”而這場“革命”，只能從建立系統完善的合憲性審查制度開始。endprint