“放管服”背景下N高校科研經費管理改革研究

黃振勝+張嘉祺

【摘 要】 隨著高校獲得科研項目和科研經費的快速增加，科研經費的使用管理問題日趨凸顯，在“放管服”的新背景下高校如何真正做到簡政放權，為科研人員減除煩苛，打破管理辦法對于高校科研經費的束縛，有效提升科研人員的積極性，已成為各大高校科研經費管理改革的重點和難點。以N高校為例，從N高校在“放管服”背景下出臺的相關政策，探求N高校科研經費管理改革中的亮點和不足，一方面使得科研管理工作更加規范，形成充滿活力的科技管理和運行機制；另一方面統計和分析科研工作取得的成效和存在的問題，不斷完善改革，從而對各個高校科研經費管理改革起到一定的借鑒作用。

【關鍵詞】 放管服； 高校財務； 科研經費； 內部監管； 預算編制

【中圖分類號】 G647 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）24-0110-04

引 言

科技興則民族興、科技強則國家強。為真正推動科技創新，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的文件中要求做好科研項目資金管理改革，推進科技領域的“放管服”改革，而高校作為科技創新的重要孵化基地，是我國中央財政科研資金的集中地。如何真正將政策落實，增強科研人員改革的“成就感”“獲得感”，成為各大高校改革的重點和難點。N高校結合自身實際，相繼印發了《N高校科技計劃項目經費管理辦法》《N高校科技計劃項目間接經費管理辦法》《N高校橫向科技項目及經費管理辦法（修訂）》等，不斷深化學校內部的科研管理。

一、高校簡介及科研經費概況

（一）高校簡介

N高校是農業部、國家林業局與N省政府共建大學，是N省重點建設的三所高水平大學之一。N高校作為全國最早創辦的農林院校之一，如今已發展成為一所以農林學科為優勢和特色，集理、工、經、管、文、法等多學科協調發展的省屬重點大學。設有國家和部省級創新平臺107個，獲得國家科技進步特等獎、國家技術發明獎等國家科學技術三大獎32項，居N省高校第2位。

在N高校現有的2 700多名教職工中，有1 700多位專任教師，其中全國杰出專業技術人才2人，10位入選“千人計劃”，3位“萬人計劃”科技創新領軍人才，5位國務院學科評議組成員，8位“長江學者”，4人獲得國家杰出青年科學基金，3人獲得國家優秀青年科學基金，15位國家百千萬人才工程一、二層次人選，15位國家級有突出貢獻的專家，科技部中青年科技創新領軍人才4人，教育部新世紀優秀人才支持計劃5人，先后有157人享受國務院特殊津貼，是N省高水平人才的重要聚集地之一，師資水平居N省高校前列。

（二）高校科研經費概況

N高校2015年全年到賬科研經費為20 463.70萬元，2016年全年到賬科研經費為20 019.72萬元（統計時間為當年1月1日至12月31日，統計金額為實際到賬金額）。

其中：N高校縱向科研經費包含以學校科技計劃管理的，經費來源以科技計劃形式批準立項并撥付（或由主持單位轉撥）的財政性經費以及學校批準立項的各類科技項目經費。

橫向科技項目及經費指學校科研人員承擔的非財政性資金來源、非計劃性財政資金及政府購買服務（含校內購買服務）的橫向項目及經費。包括學校與行政事業單位、社會團體及個人簽署合同（協議）合作進行的技術開發、技術轉讓、技術咨詢、技術服務等項目及經費，以及其他各類非財政資金來源的科研項目及經費。

二、高校科研經費管理改革的主要亮點

（一）建立制度體系，實施簡政放權

建立法人代表授權的項目負責人科技經費支出審批制、項目負責人科技經費規范使用承諾制、科技經費支出項目組內部監督制等七項制度，從經費審批、經費內部使用監督、財務助理設置、經費自查、誠信追責等方面強化經費管理。詳見表2。

（二）實施分級管理，明確分級責任

N高校在科研文件中明確了與科研工作開展有關的責任主體，分別為學院、職能部門、項目負責人、財務助理和項目監督員，細化了各個責任主體的相應職責及責任，避免各責任主體之間的相互推諉，方便了科研工作的開展。詳見表3。

（三）簡化預算編制，下放調劑權限

在預算編制方面，N高校主要有以下舉措：（1）勞務費預算，不再設置比例限制；（2）對于會議費、差旅費、國際合作與交流費科目進行合并預算，在滿足三項費用合計不超過直接費用的10%的條件下，不需要提供預算測算依據；（3）間接費用預算比例，根據不同項目具體要求提取，確定具體提取比例，提供預算參照，如自然科學類項目間接費比例：在1 000萬元以上的部分、超過500萬元至1 000萬元的部分以及500萬元以下的部分分別按照13%、15%以及20%的比例提取。

在預算變更方面，N高校明確了預算變更所需要報批的流程及單位，確定所能變更的預算。（1）項目總預算不變，承擔單位（含合作單位）及其分預算變更或調整，由項目負責人向職能部門提出申請，由職能部門共同審核后，報項目主管部門和財政部門批準。（2）在項目總預算不變的情況下，在保證間接費用不得調整，設備費、勞務費和專家咨詢費3個科目預算額不得調增以及合并差旅費、會議費和國際合作與交流費3項后的總預算額不得調增外，將材料費、測試化驗加工費等其他科目的預算調整下放至項目負責人，由項目負責人根據實際需要自行調劑使用，報計財處給予調整預算額度。

（四）試行財務助理，規范財務管理

N高校試行科研財務助理制度，明確了科研財務助理配備的要求、聘用程序和報酬支付等相關規定（見表4）。為更好地起到專業人做專業事情的作用，在關于項目預算的編制和調劑、經費支出以及財務決算和驗收等方面為科研人員提供了專業化服務，讓科研人員可以放開手腳全力創新。

（五）下放審批權限，試行監督員內部監督制度endprint

為簡化N高校經費開支審批權限，強化科技經費支出的項目組內部監督管理，實行科技經費支出項目組內部監督制。項目組設立兩名科技經費使用監督員，根據項目類別分別向科研部門、審計處、計財處申報備案，監督員負責所在項目組科技項目經費支出報銷的核實并簽字，對核實的科技經費支出的合法性、真實性、合理性承擔連帶責任。

（六）規范決算管理，結余經費統籌

為做好N高校科研項目財務驗收工作，新規強化項目財務結題驗收時間點，對于驗收需要提交經費審計報告的，在項目審計期間應該凍結經費開支，屬于審計報告結論上有明確列示的應付未付款，應在結題后1個月內完成報銷和財務結賬。對于合作的外撥資金，應該由對方單位提供加蓋所在單位財務章的決算表方可匯入財務決算中，對于項目驗收需要提交經費審計報告的，且外撥經費在30萬元（含）以上的課題，合作單位還必須向學校提交外撥經費單獨審計報告。

關于結余經費管理，N高校明確了結余經費的具體管理方式。通過驗收后的科技經費，以科技創新專項基金項目形式由學校統籌管理，未通過驗收、中止及撤銷的科技計劃項目，其剩余經費按上級有關部門規定處理，如上級有關部門無明確規定的，由學校收回統籌作為科技創新專項基金。

（七）實施常態檢查，加強監察管理

N高校建立了科研計劃項目經費合規合法使用常態化檢查監督機制，建立了科技經費監管領導小組，負責全校科研項目經費開支使用監督搜檢工作。由校長任組長，管理副校長為副組長，相關職能部門的責任人為成員。開展常態化自查與抽查，要求每年不少于兩次的科研項目經費使用項目組自查、學院自查，并對真實性做出承諾；每年不少于兩次的科研項目經費使用第三方機構隨機性抽查。

（八）注重科研誠信，違者必查必究

嚴肅科研經費違規處理，N高校將科研經費違規違法使用納入學術不端行為查處細則，與其科技績效考核、科技項目及成果推薦申報、校科技創新專項基金申請、科技評先評優等實行一票否決。建立科研誠信檔案，將嚴重失信和瀆職行為者列入“黑名單”，并根據情節依法依規追究其學術不端、行政和刑事責任。

三、高校科研經費管理改革存在的不足

（一）外撥經費存在監管漏洞

在外撥經費的管理上，N高校在財務驗收時仍以外單位提供的經費決算表作為課題結算要求進行財務驗收，而對于經費使用外部主體發生的業務是否真實，是否存在賬外賬等情況無法判別，即使有真實的發票也難以管控得到，相對完善的審批制度僅僅只是管控好了經費外撥這一經費端口，并沒有真正對經費使用的合理性、合規性和真實性起到監督和管控。

（二）科研服務手段和舉措還較為欠缺

在“放管服”的改革背景下，要求提升科研服務。但N高校不夠完善的信息化平臺，讓科研人員在課題申報、預算變更、經費使用等過程中還存在“跑斷腿”的情況。為便于經費監管的監督員報批，從科研人員申報、科研管理部門審核、審計部門備案到財務部門根據審核情況表在賬務系統的設置，都需要耗費大量的精力。由于人員流動性的原因，監督員時常存在需要更換的情況，但純粹人力傳遞的紙質更換方式，處理時間可能會存在不及時，導致經費開支，無法及時得到簽批，科研工作無法及時開展等問題。

同時，在科研經費報銷方面，由于科研經費開支的科目較多，且橫向經費和縱向經費的管理辦法存在部分科目開支的審核規范不一致，對于無法確切判別這類經費的科研人員，容易混淆其中的規定，導致財務報銷出現退單、重復性返工等問題，增加工作量。

最后，N高校缺乏全校聯動的信息化平臺，部門與部門之間缺乏交流互動，科研、財務、審計等科研經費管理部門沒能實現信息資源的高效共享，由此也降低了部門之間的辦事效率。

（三）監督員監督流于形式

N高校科研管理辦法規定每個項目組需設立兩名監督員。在實際執行過程中，雖然兩名監督員確實得到了任命，但監督員多為項目組內部的成員甚至是項目組組長的學生弟子。這就形成了組內成員監督組內情況、組員監督組長、學生監督老師的形式，毋庸置疑，這種形式上的監督注定是無法取得預期效果的，更多的只是形式上的管理把控，容易造成虛假業務的發生。

（四）項目經費使用常態化自查、隨機抽查制未真正建立

雖然N高校建立了項目經費使用常態化自查、隨機抽查的制度，但在常規工作中該制度卻沒有得到真正的執行。雖然N高校管理辦法給出了明確的檢查要求，但由于涉及到利益弊害等因素，執行人員存在著多一事不如少一事的態度，自查、抽查成為了流于形式、走過場的行為，自查、抽查制也就沒有得到真正的確立[1]。

（五）科研項目績效考核缺乏參照標準

N高校雖然明確了績效考核的主要內容為績效目標完成情況及成效，但是在具體的考核過程中缺乏相關的執行標準和流程，單一的績效考核發放表無法明晰績效考核的整體情況，加之績效考核組成員對科研內容存在不夠專業的情況，績效考核沒有權威性和說服力，易導致考核僅僅只是形式上的中肯，完成目標與否以及科研工作人員在項目工作中的貢獻大小無法分清，容易導致績效分配不真實不公平等情況[2]。

（六）科研項目違規查處披露力度不大

在經費違規查處方面，N高校對科研人員的違紀行為并沒有實行公開披露，這就造成了外部人員了解不到學校內部的經費違紀行為，甚至學校內部也有相當一部分群體不知道這類行為。不能公之于眾的科研經費違紀行為是無法起到真正的警示效果的，不對外披露甚至是對違紀行為的一種保護。

四、完善N高校科研經費管理改革的建議

（一）建立審計評價標準體系，將常態化檢查作為日常考核工作之一

高校科研經費來源渠道眾多，不同的科研經費，會存在不同的經費管理要求，因此要求高校審計部門應該善于總結其中的異同，結合外審中經費經常發現的問題，協同高校科研管理部門、財務部門共同制定出合適的評價標準體系，便于日常科研經費的審查，減少常規錯誤的出現，并且應該將學習的常態化自查和隨機抽查制度列入每一年的工作計劃中，作為工作考核的事項之一，以避免工作人員多一事不如少一事的工作態度，真正對科研經費管理起到督查作用[3]。endprint

（二）設立科研預算專職指導人員，強化預算編制培訓、引導

大多數科研人員由于是教學、科研雙肩挑，工作多、任務重，對科研經費的管理辦法很難有較全面的學習，容易導致在科研預算編制中出現問題。建議在科研管理部門設立專職人員負責科研經費預算編制的指導，專職人員必須了解各種科研項目的具體預算要求，且熟悉財務相關制度，要善于歸納總結經費預算中的細節，指引和為科研人員及財務助理做好預算的培訓、引導和審核工作。

（三）加強監督員隊伍管理

首先，培養自身利益與項目組利益相分離的監督員隊伍。改變原有的流于形式的監督模式，從項目組外選取監督員，或者嘗試制定兩到三個項目組之間相互指派監督員的模式。同時，給予監督員足夠權力，讓監督員的監督過程不再受制于上下級的權力關系，讓監督員能夠敢于監督、勇于監督，從而真正起到監督作用，而不是制度體系下流于形式的“擺設”。另外，可定期組織監督員舉行系統培訓，增強監督管理水平。現存的監督員多為組內成員，大多沒有接受過系統的監督培訓，難免缺乏必要的理論指導。組織監督員進行培訓，一方面是使監督員管理流程專業化，另一方面也能夠使監督員隊伍的組織更為規范有序。

（四）增強信息化建設，提升“服”的水平

首先，加強科研經費信息化建設，提供能夠實現全校聯動、信息共享的信息化服務平臺。從科研項目的申報提交、預算審核、預算調整、監督員變更、經費使用、經費額度管控、經費結算等于一體的信息服務平臺，建議系統對接科研和財務部門兩個單位，將兩個平臺的系統聯合為一個操作系統，既可以實現電子審核，也可以自動根據系統的變更對接財務系統，推進辦公信息化，讓科研人員把時間用在解決科研項目的刀刃上。

其次，也建議在已有的服務平臺上，對平臺進行定期的維護，對平臺上的信息及時進行更新，將最新的科研管理規定和相關的財務制度要求在平臺上進行宣傳和通知。

（五）加強科研違紀案件公開披露力度

現存的對科研違紀案件的披露手段還不充足，披露力度也遠達不到預期標準。加大科研違紀案件的公開披露力度，做到“有違紀必公示”，才能提升警示效果，強化科研經費監管。如果科研違紀案件的懲處不能起到足夠的警示作用，那就無法完全避免以后類似行為的出現。只有對科研違紀行為加大懲處力度，才能確保科研經費的使用合情合理，從而營造良好的學術風氣。

（六）強化政策宣傳講解

相關政策的出臺是高校一切規章制定的基石，然而一方面政策概括性過強，解讀起來具有一定難度，另一方面在不加宣傳的情況下，也很難使政策普及到每一個相關者。強化科研相關政策的宣講，是為相關者了解政策提供了一個平臺，也可避免相關人員對政策的錯誤解讀。N高校除了可以通過常規的政策宣講、分發政策講解知識手冊等來增強科研人員對新政策的理解，也可以加大對網絡信息宣傳的推送，如利用微信公眾號、制作小視頻、舉辦科研經費管理知識競答等方式，改變以往較為枯燥單一的政策宣傳方式，以生動有趣的形式，做好政策方面的宣講。

（七）加強科研經費績效管理

在績效管理方面，由于缺乏可參照的標準，績效考核過程中有時會伴隨考核人員個人的好惡，不能做到真正的公平公正。N高校可借鑒同行業間績效考核的方法，結合學校實際，建立績效考核標準并在后續實施過程中進行修正。同時加大績效方面的投入力度，設立科研成果與績效獎金之間明確的對應關系，以績效獎金激勵科研人員。財務部門也可選定固定人員為績效考核小組，專職績效考核工作。

結 語

在以“放管服”為核心的科研經費管理改革的新形勢下，N高校只有真正重視“放”“管”“服”并將這三個方面具體落到實處，才有助于調動科研人員的積極性和創造性，為該校科研發展注入新的力量。

【參考文獻】

[1] 劉俊貴.高校科研經費內部控制研究[J].財政監督，2014（17）：70-72.

[2] 孫學會.高校科研經費內部控制機制失靈問題研究[D].復旦大學碩士學位論文，2014.

[3] 馬尚敏，李衛中.高校科研經費管理內部控制審計重點研究——基于COSO內部控制框架[J].中國內部審計，2015（11）：22-25.endprint