基于風險導向的高校科研經費全過程審計管理

于亞利+梁賢庭

【摘 要】 科研經費是高校資金管理的重要內容，隨著國家科研經費投入加大，高校科研經費審計工作的難度也隨之增加。為了規范科研經費用途，識別科研經費支出中的安全隱患，將風險導向型審計引入高校科研經費管理活動之中。根據高校科研項目的執行特點，將科研活動的全過程分成三個階段：科研立項階段、項目實施階段、項目結題驗收階段。運用風險審計理念，對于處在不同階段的關鍵事件進行風險審計管理，指出每一個關鍵節點上最可能發生的經費使用安全隱患。國際上許多國家的科研經費管理方法值得借鑒，通過分析國際科研經費審計管理的有效經驗，提出針對性的改進建議，以期為我國科研經費的規范化管理提供參考。

【關鍵詞】 風險導向； 高校審計； 科研經費； 全過程審計

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）24-0114-04

一、引言

2013年以來，我國的研發總投入位居世界第二位，巨大的科研經費投入，增強了我國科技自主創新能力。高校是科研活動重要的聚集地，《2015年高等學校科技統計資料匯編》顯示，100多所高校的年度科研經費超過億元，其中有11所高校的年度科研經費超過20億元，清華大學的年度科研經費更是高達43.52億元，位居全國高校第一位[1]。另一方面，高校與一般的社會機構不同，運行機制相對封閉，高校科研腐敗問題頻頻出現，科研經費使用缺乏有效監管。黨的十八大以來，全國共有100多名高校負責人受到查處，案件發人深省。科研經費因貪腐被據為己有或挪作他用，是科研資源的巨大浪費，會嚴重制約我國科技自主創新的發展。因此，如何加強高校科研經費管理，讓每筆科研經費用于實處，是高校面臨的重要管理課題。

2001年，安然事件引發審計可信度危機，美國相關機構出臺一系列整改措施，成立了獨立的公眾公司會計監督委員會，專門監管注冊會計師行業，建立目標導向的公認會計原則，使會計重點放在交易實質，而不是形式上[2]。會計審計活動也從以財務收支審計為主，轉向基于風險導向的內部審計。將風險管理引入審計業務，風險目標作為審計導向，推動了現代審計的發展，使得審計活動的內容、方法等都發生了重大變化，發揮出真正的審計監督作用。

因此，本文擬運用風險導向審計理論設計高校科研經費全過程審計方法，基于每個階段的關鍵節點提出審計監督重點內容，并借鑒世界各國的科研經費管理方法，提出全過程審計措施與建議。

二、高校科研經費審計現狀

目前，高校的科研經費主要來源于以下方面：第一，縱向科研經費，其主要來自于國家、各省部級立項投入經費；第二，橫向科研經費，高校與企事業單位進行技術合作與技術服務所得費用等；第三，自籌科研經費，主要是指高校為支持科研工作開展，而自籌資金資助校內的科研投入費用[3]。

在幾種科研經費中，縱向科研經費的管理辦法最為全面，例如《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）中，明確規定國家自然科學基金項目的各種直接費用與間接費用比例與支出要求。相比之下，橫向科研經費的管理約束較少，主要取決于合同約定條款。通常情況下，學校在計提一部分管理費用之后，很少干預橫向科研經費支出，由項目負責人全權負責支配。而自籌科研經費的管理規定，一般由高校自行制訂。

對于不同來源的科研經費，其審計辦法也各有差異，主要表現為以下三種形式。第一，依托第三方進行外部審計，即由獨立的第三方機構對科研經費的使用管理進行外部審計。對于重大科研項目的經費，必然要實行外部審計，可通過項目經費專項審計或者開展審計調查、經濟責任審計等形式展開。在重大科研項目結題時，審計報告是項目驗收的重要內容。因此，課題依托的研究單位或項目資助機構要委托科技部認定的會計師事務所進行外部審計活動。此外，項目資助機構還可以根據具體情況，通過第三方會計師事務所對某些重大科研項目的經費使用情況實行抽查審計。

第二，學校相關部門組織對科研經費進行內部審計，一般由高校的審計部門自行組織。2015年2月15日，教育部發布《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》，要求各高校根據《中華人民共和國審計法》等，開展內部審計工作。要求加強科研經費管理審計，對于重大科研項目、重要業務環節要進行重點審計，外協經費劃撥、勞務費的發放、經費開支范圍和標準等要重點關注。

第三，內部審計部門參與科研經費財務管理。當科研項目結題時，需要依托單位相關部門，比如科研、財務、審計等部門的審批簽字后方可結題。然而，在很多情況下，內部審計部門通常是配合項目結題需要，在沒有完全充分了解科研經費支出合理合規的前提下，就進行簽字確認，存在形式主義，事后的審計工作無法從根本上發揮審計部門的職能作用，科研經費缺乏風險監控，造成管理上的漏洞。

三、風險導向型全過程審計設計

根據高校科研項目的執行特點，本文將風險導向理念引入科研經費審計中，實行全過程風險審計管理。對于處在科研活動不同階段的關鍵節點，進行關鍵事件管理，如圖1所示。

在科研項目的每一個階段，運用頭腦風暴法，分析科研經費管理的潛在風險。

（一）科研立項階段

科研立項階段以正式的項目批文或合作雙方簽訂的合同協議為關鍵節點，以此正式確立研究活動，經費預算審計是這一階段管理的重點。在科研立項階段，經費管理的一般過程如圖2所示。

如圖2所示，科研立項階段經費管理可能存在以下風險。第一，預算管理是立項階段科研經費管理的起點。如果預算編制得不夠科學合理，例如在預算編制中虛報勞務費用、虛增設備費用，就會在項目執行過程中留下風險隱患。這是由于很多項目負責人并不具備足夠的財務管理知識，再加上項目本身存在的不確定性，使得在編制科研經費預算時不夠細致，具有較強的隨意性。第二，學校配套經費是否真正及時到位。在很多情況下，科研立項審批以后，需要學校按比例提供配套經費。然而，在實際中，很多高校都存在經費不配套、不及時、不足額等問題。因此，審計部門要根據獲批項目，及時了解科研經費配套情況。第三，科研經費是否專款專用。科研經費下撥到各高校以后，由于項目周期較長，會出現科研經費暫未支出余額，特別是對于各類重大科研項目，各年到賬的經費數額巨大。為日常資金周轉需要，有的學校就會將暫未使用的科研經費挪作他用，這將存在嚴重的財務風險隱患，審計管理中要重點審查。endprint

（二）項目實施階段

在項目實施階段，科研經費支出真正發生，經費支出與管理的一般過程如圖3所示。

在這一階段，科研經費支出節點增加，審批與管理手續繁瑣，風險審計難度加大。要格外重視以下方面內容：第一，是否存在虛假支出套取經費，這是項目實施階段科研經費風險審計管理的重點內容。在科研項目實施階段，項目的各類經費支出，均以發票的形式呈現，財務管理人員所能審核的僅是發票的合理性與真實性，而對于實質業務的發生情況并不能完全把握。因此，通過虛列勞務費支出、專家咨詢費支出，設備采購等虛假業務，套取科研經費的現象非常普遍。第二，科研經費的報銷審核流程是否完善。很多學校都有明確的科研經費報銷流程與審批權限，但在執行中卻存在審批制度不嚴格，或者形式重于實質的問題。第三，科研經費是否超過預算標準。由于科研項目設立之初的經費預算編制不夠合理，在后期支出過程中經常出現超標支出，而出現不同程度的經費調整。此時要重點審查經費超標情況，經費調整是否合理等問題。第四，報銷內容是否與項目相關，這也是科研經費支出很容易出現漏洞之處。非項目組成員的支出、與項目無關的家庭設備、器械、燃油費等通過項目來報銷。第五，橫向科研經費管理審核是否嚴格。目前，各個高校的縱向科研項目管理都相對比較嚴格，但橫向課題經費有時缺乏有效的監管。比如，通過使用學校資源對外提供的技術支持、技術服務等收入，沒有通過學校賬戶進出，而是借用其他公司名目進行財務收支，最終出現腐敗漏洞。第六，與協作單位之間的經費往來審查。由幾個單位合作完成的重大項目，科研經費之間的劃轉是風險審計管理的難點。如果合作協議中沒有明確的經費撥轉條款，合作單位之間的經費結轉具有很大的隨意性，需要重點審計。第七，重大設備采購程序是否合理。對于重大科研項目的設備采購是否按照科研經費管理規定執行，是否按政府采購程序采買，若公開招標采購，是否公開公正，有無虛假招標問題。第八，資產入賬管理審計。在項目實施過程中，科研經費支出會轉化成一系列的固定資產、無形資產等，這些資產屬于依托單位。因此，要及時登記入賬，以免出現資產流失問題。

（三）項目結題驗收階段

當科研經費結題驗收時，經費管理的一般過程如圖4所示。

風險審計管理重點集中在以下方面。

第一，是否存在突擊使用科研經費。在實際執行過程當中，很多項目的經費預算與執行情況出現偏離，在項目期末依然剩余大量科研經費。因此，出現突擊支出經費的現象，編制各種名目集中報銷，對此要嚴格審查。第二，項目經費的財務決算編制是否合理。在項目最終結題時，對于全部科研經費的決算要重點審查，是否與經費預算相符，若出現經費使用偏差，是否有合理的調整手續，審查財務決算報表是否與項目經費實際使用情況相一致等。第三，結題項目的經費使用情況。在實際執行中，很多項目結題以后，但經費卻沒有結清，出現“結題不結賬”現象，結賬手續一拖再拖。高校的項目結余經費管理出現漏洞，并沒有按科研經費管理辦法而收回，也沒有有效的結余經費監管辦法，資金長期閑置掛賬或挪作他用。第四，科研經費的績效評價。科研項目結題以后，高校要開展科研經費的績效評價工作。考核項目形成的科研成果的社會效益，審查經費的使用效率。

四、國際科研經費審計管理方法

（一）美國——項目制

項目制是美國科研經費管理的有效模式，在項目申請階段，會嚴格編制項目經費預算，由專門的預算評估小組進行預算審查，以此作為衡量合同執行的唯一標準。在項目執行過程中，要不斷報告經費預算執行情況。科研項目的全過程項目制管理，項目合同是項目所有當事人行動的唯一依據。

由此可見，美國的科研項目管理中實施規范的項目制制度，這對于我國的科研項目管理具有借鑒意義，制度規范才能有章可循。在科研立項階段，按照項目制編制出嚴格的經費預算，對于后續的經費支出具有指導作用。

（二）加拿大——科研經費管理委員會

加拿大的科研經費由一個獨立的專門機構——科研經費管理委員會負責。各類國家項目，高校不能提取管理費用，而對于非國家項目，學校才能按比例計提一部分管理費用。科研經費管理委員會規定，項目組全體人員不得從項目經費中獲得薪酬，嚴格區別項目經費與個人利益，項目到期剩余科研經費統一收回，用于補充資助其他在研項目。對于結題項目一般要執行專項審計、內部審計、外部審計三個審計流程才能正式通過結題驗收。

加拿大的科研經費管理委員會，這個獨立的專門機構是我國科研經費管理中所缺乏的，而且加拿大很少提取科研項目管理費用，明確區分項目經費與個人利益關系，這樣既能保證科研經費使用，又兼顧科研工作者利益。此外，項目結題時嚴格的審計流程，同樣有重要的參考意義。

（三）英國——三層管理體制

英國的科研經費管理通過三層體制實現。第一層是政府主管部門，一般是貿工部負責科研經費預算；第二層是中間管理層，是由七個具有“準政府”職能的行業協會，專門執行產學研一體化管理；第三層是執行管理層，由各類大學、科研機構具體展開科研工作，三個層級責任明確具體。

英國的三層管理體制保證了科研經費嚴格按照預定的用途使用，增加政府與社會組織的管理監督職能，高校專職開展科學研究工作，科研經費不再是項目申請人可以隨意支配的個人財產。

（四）德國——財政撥款制

德國的科研經費普遍來自財政撥款，由州政府按照各大學的研究成果數量、學生人數等將科研經費直接撥付到各高校的財務部門，財務部門再將經費按比例分配到各院系，最后才能配套到各項目部。項目負責人控制科研經費支出情況，而且學校不能收取管理費用。若項目尚有經費結余，將收回超出總費用5%的科研經費，其中部分資金將用于資助青年教師的科研項目。

德國的科研投入與國家的經濟發展程度密切相關，科研經費層層下撥到具體項目部，給予項目負責人控制經費支出的權利，而且格外重視青年教師的科研活動。endprint

（五）韓國——嚴苛的預算管理制

相對上述國家，韓國的科研預算非常嚴苛，科研預算共有三種：研發預算、振興科學技術預算、科學技術行政預算[4]。在項目申報階段，預算編制的準確性與合理性，能夠影響項目是否立項，要經過三至五次的審查才能通過預算審查。獲批的科研項目要按照預算執行，并接受民間機構監督。

韓國的預算管理制度對于我國科研立項階段的經費預算極具借鑒意義，這也是我國目前科研立項時最薄弱的環節，如果能將科研預算作為項目評審的重要環節，合理合規地預算科研經費的支出明細，是后期經費使用監管的有效依據。

五、加強高校科研經費審計管理建議

目前，我國的科研經費管理體制還有待完善。為了將科研經費管理落到實處，有效規避科研經費使用的安全風險，內部審計部門可以借鑒國外經驗進行全過程風險管理。

（一）科研立項階段

第一，設立嚴格的預算審批小組。在科研立項之初，依托單位要對項目組所編制的預算進行嚴格審查，預算審批小組中要包含財務顧問，而且對項目經費預算編制具有否決權。預算審批小組對經費預算的合理性、合規性進行審查，并參與項目全過程預算執行情況檢查。第二，為鼓勵高校教師投入科研工作，學校要有明確的科研經費管理與使用規章制度，設立獎勵辦法等，建立配套資金的補償與撥付制度。第三，為保證科研經費專款專用，要將項目信息上傳至校園網絡平臺，審計人員及財務人員能夠及時了解項目信息，監控科研經費使用情況。

（二）項目實施階段

在項目實施階段，內部審計人員重點要審查科研經費報銷情況。對各類原始憑證單據的真實性、大額支出與采購業務的真實性進行重點審查，勞務費支出是否虛列冒領，差旅培訓費用是否符合標準等。第二，設立明確的科研經費報銷審批流程與權限，超限支出是否按規定執行，各級審批人要對各項經費支出的真實性與可行性進行全面審核，把好簽字關。第三，校園辦公平臺上顯示的項目經費信息，應作為財務人員進行報銷的依據，嚴格執行預算標準，超標準支出不能報銷。如若經費預算確實需要調整，要審核預算調整手續的完整性。第四，審核每一次經費報銷人是否是項目組成員，購買設備器械是否屬項目需要，如若不能明確劃分，可向預算審批小組咨詢，保證經費支出合規。第五，橫向科研項目的經費要與縱向課題一樣，實行統一的管理標準，堅決杜絕賬外形成的游離收入。第六，與合作單位之間要根據合作協議規定，明確往來經費權限與責任，審查合作單位之間的關聯關系。第七，重大設備采購要嚴格執行政府或高校采購規定，設立專門的采購小組，嚴格按照公開、透明的原則，采購性價比對等的設備物資。第八，財務部門對形成的固定資產、無形資產核準入賬的同時，資產管理部門要按照相關資產管理規定進行資產管理，審計部門要做好內部審查工作。

（三）項目結題驗收階段

在科研項目結題驗收階段，內部審計部門首先要對集中大批量的經費支出進行重點審查。其次，最終形成的經費決算，是否按預算執行，發現經費支出偏差，并審查偏差是否符合正常標準，或有明確的調整審批程序。對于重大的科研項目，除了內部審計以外，是否具有滿足資質要求的會計師事務所出具的審計報告，審簽程序要正確無誤。最后，項目結題以后，要對科研經費使用情況進行績效評價，形成的論文成果、各類知識產權所支出的經費占比，衡量經費使用效率，為再次審批下撥科研經費提供依據。

【參考文獻】

[1] 中華人民共和國教育部.2015年高等學校科技統計資料匯編[DB/OL].2016-05-10，http：//www.moe.edu.cn/

s78/A16/A16_tjdc/201605/t20160510_242690.html.

[2] 趙巖.高校實施風險導向審計的障礙與解決措施[J]. 長春教育學院學報，2014（4）：113-114.

[3] 張愛華.高校科研經費審計中發現的問題與對策探討[J]. 會計之友，2014（17）：120-122.

[4] 林拓，袁錦貴，范楠楠.在規范管理中釋放科研生產力：經費管理的國際比較[J].華東師范大學學報（教育科學版），2016（4）：71-74.endprint