中國農村土地制度變遷與金融化發展

王 沖

（1.中央財經大學 財政稅務學院，北京 100800；2.中國人民銀行濟南分行 金融研究處，山東 濟南 250021）

理論研究

中國農村土地制度變遷與金融化發展

王 沖1，2

（1.中央財經大學 財政稅務學院，北京 100800；2.中國人民銀行濟南分行 金融研究處，山東 濟南 250021）

農村土地金融化發展可以有效實現農民資產向資本的轉化，促進農民財富的增加。土地金融以土地抵押權為基礎，當前農村存在嚴重的金融排斥，其根本原因就在于目前農村集體所有制下對土地產權完整性的限制，土地資產缺少向資本轉化的渠道。農村土地金融發展的關鍵在于集體產權制度改革，即應虛化集體所有制，坐實農民對土地的處分權，同時要健全土地抵押服務體系，建立具有土地權利處置的有效平臺，完善社會保障機制。農村土地金融化實施的重點路徑包括成立土地銀行、發展土地融資租賃、實現土地證券化等。

集體產權制度；土地產權；土地金融化；土地銀行；土地融資租賃；土地證券化

一、引言

德·索托在《資本的秘密》中曾說，“資產無法用來生產資本是貧困產生的根源”[1]。這里所謂的資本，能夠創造新的價值，關鍵是要有一種合理的所有制為資產權利提供制度保障。在我國農村地區，土地是農民為數不多的資產，由于集體所有制框架下農民難以被真正賦予土地權能，農民持有土地資產的同時卻依然難以獲得財產權利。對于我國農村經濟，對現行集體產權制度進行變革尤為重要，即通過對土地的還權賦能，使農民在真正意義上擁有土地的財產權利。土地權能的提高將有效地增加農村金融供給，推動土地由資產向資本的轉化和農民財富的增加，這是提高農民權益，實現農村發展的根本途徑。

目前，我國農村產權制度和土地金融改革正在同步推進。一方面，土地產權制度改革致力于將土地權利賦予農民，但從目前改革效果來看，由于受到政策底線的約束，農民在制度層面難以真正獲得土地的處分權，阻礙了農村土地資產向資本的轉化。另一方面，當前農村金融扶貧的思路由以往的“輸血”改為“造血”，農民擁有土地的處分權后，實現土地資產轉向土地資本或許是實現農村發展的有效路徑。從這個角度講，農村土地金融化和農民發展都將受制于現行的集體所有制度。因此，本文從集體所有制改革視角出發，研究當前農村產權制度改革的方向、土地產權權能的增強會通過何種機制影響到土地金融的發展，并通過何種金融化模式促進農村經濟增長和農民財富增加，擬為農村改革和發展提供政策參考。

二、文獻綜述

對于我國農村集體產權制度改革的研究，國內學者持不同的觀點。有學者堅持土地還權賦能的觀點。文貫中（2010）認為，當前的改革是平均主義與效率妥協的產物，是不徹底的改革[2]。黃少安等（2008）認為，在產權不清晰下維持公平與效率是不可能的，政府應解卸土地的附加職能，還農民以土地所有權[3]。于飛（2016）認為，集體所有制天然不利于財產的最大化利用和流轉，應使之更接近于個人支配的權利形態，尤其是在我國生產及社會保障問題逐漸被解決的背景下[4]。有學者認為集體所有制改革需要推進，但現有國情并不允許土地私有化，這些觀點主要通過土地私有化帶來的社會不穩定等制度變遷成本論證其不可行性。溫鐵軍（2009）從農民失地、農村凋零等角度論證了私有化的不科學[5]。賀雪峰（2017）認為，集體所有可以發揮內在優勢，可克服土地碎片化傾向，并滿足城市化需要[6]。桂華（2016）認為，如不能發揮集體統籌作用，土地承包經營制度將異化為財產制度，降低農業經營效率[7]。從現有研究看，無論是極端的私有化或是對現有制度進行改良，對滯后的土地集體所有制關系進行改造的急迫性已經明確。

對于產權與農村土地金融發展關系的研究，國外研究普遍認為建立土地產權制度可以促進土地金融市場發展。Li等（1998）認為，中國土地產權缺乏安全性和可轉讓性抑制了以土地為基礎的信貸業務發展[8]。Ding（2003）認為，土地所有權或使用權的轉移使資源配置更加有效，并刺激對土地資源進行深度利用和投資。國內文獻主要集中在對農村土地集體產權與土地金融關系的研究上[9]。黃少安（2010）認為，農村土地權能的提高會通過各種途徑，包括土地金融的供給來影響經濟增長[10]。丁關良（2011）提出修改《土地管理法》《土地承包法》《物權法》等現行法律的建議，賦予農民對其所承包土地的所有權、經營權和處分權，并激發土地金融的發展[11]。高彥彬（2009）認為，隨著市場經濟向農村推進，農村地區貨幣化的拓展必然帶動農地的貨幣化[12]。崔慧霞（2009）總結了土地金融的操作模式，如土地擔保、土地抵押貸款、土地信托，以及開辦“土地銀行”并發行土地債券等[13]。郭步超等（2009）則主張開展土地抵押貸款、土地信用合作社、土地融資租賃和土地證券化[14]。

從以上研究結論看，主要集中在兩個領域，一是農村集體土地制度改革可以實現要素資源配置的優化；二是農地金融是農村改革的重要組成部分，并會帶來較大的經濟和社會效益。但總體看，對于土地金融市場發展動因的研究還相對較少，尤其是土地產權制度改革是否直接導致土地金融的發展方面，目前的文獻涉及得還較少?；诖?，本文首先梳理了建國以來農村土地制度和土地金融發展的歷史沿革，認為農村土地集體所有制根據生產力的發展進行適度調整，但目前的土地制度在一定程度上對土地金融形成制約；其次通過構建農村產權制度改革對土地金融化的理論分析框架，理順土地產權和土地金融兩者的關系和作用機制，論證農村集體產權制度改革對土地金融化的影響；再次分析在剛性政策約束下，土地權利被限制在集體內部，導致土地金融缺乏的問題；最后提出相關的政策建議。

三、我國農村土地制度與土地金融發展的歷史沿革

在馬克思和恩格斯的話語體系下，集體所有制即全社會所有制或公有制。在其經典文獻中，集體所有制、社會所有制和國家所有制概念往往交叉混合使用，并沒有本質區別[15]。集體所有制并非社會主義所有制的表現形式，而是特定時期的一種特殊的制度設計，在經濟社會條件發生改變時可以對其進行改造，在經濟社會基礎不復存在時，也完全可以走向消亡。

新中國成立后，我國的集體所有制在土地私有背景下逐步確立起來。到1954年，為建立符合社會主義性質的土地所有制，我國開始實行社會主義“三大改造”之一的農業改造，在此基礎上實現合作社的“高級社”階段，其中1956年《高級農業生產合作社示范章程》規定，“單個農民將土地所有權入股加入集體，農民可以退社，并在退社后按份額分割土地”。1958年，為發揮高級社的社隊規模優勢，合作社合并為人民公社，基本上實現“一鄉一社”。公社化后各生產隊生產水平存在較大差異，為調動各生產隊勞動積極性，在探索中逐步形成了“三級所有，隊為基礎”的所有制形式。其中1975年《憲法》中明確規定了“土地歸人民公社、生產大隊、農村生產小隊三級所有”。至此土地集體所有制真正建立起來，土地所有權徹底被收回，集體所有改為抽象的公有。但在這種所有制形式下，土地所有者模糊，分配公平被過分強調，直接導致了低效的土地生產以及持續多年的農村貧困。

1978年，為恢復農村生產力，實行家庭聯產承包責任制試點，土地所有權與承包經營權實現分離。1982年《憲法》規定，“農村中的家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。1983年，聯產承包責任制在全國范圍內推行，農業效率顯著提升。這一時期，人民公社開始解體，在集體經濟組織形式上，實行政社分離，人民公社改為鄉鎮人民政府，生產大隊改為村民委員會，生產小隊改為村民小組。此時承包制雖然仍面臨產權不清晰問題，但已在極大程度上促進了農村土地產權還權賦能的實現，部分地方土地金融的嘗試開始出現。農村土地金融最早出現在貴州省湄潭縣，1988年成立土地金融公司，向土地經營者發放土地使用權。隨后，一些地方也開始了土地制度改革的嘗試，為土地金融發展提供了有利條件。

2008年，中共中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出土地確權，并于2009年開展土地確權試點。此后，除2011年外，歷年中央一號文件都對農村土地確權提出了要求。確權后農地的權屬關系體現為“三權分置”，確權工作基本完成后，土地使用權得以流轉。2013年，銀監會明確表示支持在法律關系明確地區開展農村土地承包經營權抵押質押貸款業務。黨的十九大報告中提出，“保持土地承包關系穩定并長久不變，土地承包延長30年”，進一步穩定了土地經營預期，提升土地經營權抵押價值。隨著土地的還權賦能，農村土地逐步由資產向資本轉化。

從建國以來土地制度和土地金融發展的歷史沿革看，集體所有制是特定歷史時期的所有制形態，在生產力被嚴重束縛、農民利益受損時，會根據生產力狀況有所調整。尤其在改革開放以后，集體土地所有制經歷了由權利上收轉向權利下放的過程。近年來，集體經濟的經濟社會基礎已發生巨大的改變，與之對應的所有制制度安排并沒有做出實質性的調整以適應這種變化，由于農民沒有得到真正意義上的土地權利，抑制了農村土地金融的發展。

四、集體產權制度改革與土地金融化：模型說明

農村土地產權權能不足將會抑制土地金融化。集體所有制將限制土地權能的完整性，并進一步影響土地資產的抵押，正規金融機構無法有效開展業務，致使資金利率提高，農村金融則轉向地下，并增加農村的金融排斥。集體所有制改革及土地的還權賦能則可以有效壓低資金利率，促進土地金融化發展?；谏鲜鲞壿?，在Kemper（2011）研究[16]基礎上，通過模型描述做出說明。假定存在農戶、正規金融和民間借貸機構三部門，且考慮土地資產能否抵押兩種情況。

農戶。農戶均存在信貸需求，且借款農戶初始投資的資金需求為I＞0，資金來源僅為正規金融機構或民間借貸機構。農戶行為取決于兩個變量，即投資成功概率p和風險厭惡系數σ。低風險農戶貸款成功率高于高風險農戶pL＜pH，兩者占比分別為β和1-β。貸款投資成功后收益為V，失敗則為0。農戶的效用函數為 u（ω）=-exp-σω，其中 ω 為其資產價值。農戶的土地抵押資產價值為K。從極端情況考慮，即在目前集體所有制下，土地權能不完整時，K=0；集體所有制改革使土地產權權能完整時，則 K＞I。

正規金融機構。假定提供的貸款利率為1，且正規金融機構不能觀測到農戶風險偏好及其投資成功概率。假定金融機構收益為（RB，C），其中，RB∈［0，V］為農戶投資成功后正規金融機構獲得利息，C為投資失敗后作為抵質押物的土地價值，且C≤K。假定正規金融將C設定為0或I，投資完成后機構和農戶收益分別為RB-I和V-RB，失敗則收益為C-I和-C。

民間借貸機構。民間借貸機構提供的利率為1+γ，且假定能夠觀測到農戶的投資成功概率和風險偏好，即可以區別不同風險的農戶。假定貸款為（RM，W），其中 RM∈［0，V］為農戶投資成功后民間借貸機構收益。如果W≤0，則投資失敗后民間借貸機構將會支付|W|給貸款農戶；如果W＞0，則W為投資失敗后抵押物價值，且W≤K。投資成功則機構和農戶收益分別為RM-（1+γ）I和V-RM，失敗后收益分別為 W-（1+γ）I和-W。假設 pLV-（1+γ）I＞0，民間借貸機構可以對所有農戶貸款。

（一）土地資產不可抵押狀態下均衡（K=0）

在（RM，W）條件下，農戶得到確定性等價CE（Certainty Equivalent）為RM）+（1-p）iμ（σ-W）］，該式可進一步表示為：

當農戶無法進行土地資產抵押時，在民間借貸機構獲得非負利潤約束條件下，即（I|pi，0）時，（RB，0）為最大化農戶的期望效用條件。農戶的期望效用取決于其風險偏好。

具體來講，在土地權能不足、土地資產難以抵押的情況下，正規金融并不能有效區分農戶的風險狀況。為服務低風險的農戶，正規金融必須壓低利率，以此將民間借貸排除在外；而對于高風險農戶，相對于民間金融，更低的利率價格同樣具有吸引力，這就使正規金融存在逆向選擇問題。為保證非負利潤，正規金融只能選擇高利率，同時對風險農戶存在逆向選擇。

假定正規金融提供（RB，0），其中 RB≤I≤pL，即利率低于均衡水平或與均衡水平持平，如果pLV-（1+γ）I=CEσ*，i（RB，0），則高風險型農戶將從正規金融獲得貸款。假定σ*為最小值，得到：

當RB≤I/pL時，則從正規金融獲得信貸的農戶比重至少為（1-β）F（σ*），因此，為保持盈利，正規金融選擇的利率下限為

如果 pH（V-R*）＜pHV-（1+γ）I，則民間借貸機構可以為低風險農戶提供更低的利率（R*，0）。因此，高風險農戶從正規金融獲得貸款的充分條件如下。

假設（A）。參數 γ，β，pH，pL，分布 F 符合 pHR*＞（1+γ）I。特別是，（A）在 pL充分小，即 I|pL＞1+γ 時，且β足夠小，且多數農戶是相對風險容忍型的，可得到如下命題。

命題1 如果假設（A）成立，且借款農戶均無法使用土地資產進行抵押，即K=0，則在均衡狀態下，高風險農戶滿足CEσ，L（I|pL，0）＞pLV-（1+γ）I，均可從正規金融獲得貸款（I|pL，0）。高風險農戶滿足CEσ，L（I|pL，0）＜pLV-（1+γ）I，以及所有低風險農戶可以從非正規金融獲得貸款。

（二）土地資產可抵押狀態下均衡（K＞I）

假定每個農戶均擁有完整的土地權能，土地資產可進行抵押，且資產價值高于投資所需資金I，即K＞I。在土地產權明晰，土地資產可抵押的情況下，如果農戶投資失敗，將失去土地資產。因此，正規金融將有效區分不同風險類型農戶。正規金融機構提供的貸款為（I，I）和（I|pL，0），其中對于（I，I），農戶借款是否存在風險，正規金融都將提供0利率。由于，

有大量高風險農戶傾向于選擇（I，I），同時可以得到高風險農戶在（I，I）和（I|pL，0）下的期望收益是相同的，因此，高風險農戶傾向于選擇（I|pL，0），而低風險農戶則會傾向于選擇（I，I）。

假設（A）成立，則土地產權受限，且會帶來逆向選擇問題。民間借貸機構可以提供給每一位低風險農戶優于（I|pL，0）的貸款，同時可以得到正的利潤。因此，低風險農戶可以選擇正規金融的（I，I）或者通過民間借貸獲得貸款。既然相對于（I，I），高風險農戶更傾向于選擇正規金融的（I|pL，0），則高風險農戶會選擇（I|pL，0）或者通過民間借貸獲得貸款。

假定相對于（I，I），高風險農戶更傾向于選擇（I|pL，0），而（I|pL，0）和（I，I）兩者的凸組合表示為：

考慮到 CEσ，L（0）=CEσ，L（I|pL，0）和 CEσ，L（1）=CEσ，L（I|I），得到：

因此，高風險農戶的確定性等價在ξ處遞減。其中，正規金融機構則處于伯川德競爭，將利率壓低到最低水平。民間借貸機構則可能會分別在CEσ，H（I，I）＜pHV-（1+γ）I 和 CEσ，L（I|pL，0）＜pLV-（1+γ）I時對高風險和低風險農戶提高利率。

命題2 假設（A）成立，農戶擁有完整的土地產權作為抵押且K＞I，則均衡狀態下滿足CEσ，L（I|pL，0）＞pLV-（1+γ）I的高風險農戶將選擇正規金融貸款（I|pL，0）。所有滿足 CEσ，H（I，I）＞pHV-（1+γ）I的低風險農戶會選擇正規金融提供的（I，I）貸款。所有滿足CEσ，L（I|pL，0）＜pLV-（1+γ）I的高風險農戶和所有滿足 CEσ，H（I，I）＞pHV-（1+γ）I的低風險農戶將通過民間借貸獲得貸款。

上述分析表明，土地抵押物的引入有效緩解了逆向選擇問題。低風險農戶會傾向于選擇土地抵押方式貸款，同時可以得到市場上的最低利率，因此比民間借貸更有吸引力。當土地產權明晰時，土地作為資產被抵押，則正規金融借貸提升，非正規金融下降。需要注意的是，即便農戶擁有完整的土地權利，非正規金融也存在生存空間，尤其是對于相對的風險規避型農戶，土地抵押對于農戶存在一定的風險。因此，即便是優質農戶也存在向非正規金融借貸的情況。當風險中性，即σ=0時，非正規金融則失去了生存空間。正規金融對高風險農戶的無抵押貸款不會受到影響，如果農戶擁有土地資產，則高利率和無抵押貸款將使其面臨較大風險，但是如果農戶為優質農戶，風險仍比低利率和有抵押貸款要小。因此，高風險農戶仍會從正規金融獲得無抵押貸款。

現行集體所有制框架下，如果不存在可抵押的土地資產，正規金融市場的均衡利率太高，使農戶從非正規金融借款。如果沒有土地抵押，則均衡利率下高風險和低風險農戶都會從非正規金融借款。當抵押資產引入時，低風險農戶將從正規金融獲得抵押貸款，高風險農戶仍會從正規金融獲得無抵押貸款。由此可以得出，隨著農村集體所有制改革及農村土地產權的明晰，農村土地金融化發展將得到極大的激發和促進。

五、農村土地權能限制與金融排斥

受制于土地集體所有制，土地及相關資產的產權并不明晰，難以充當獲取金融服務的抵質押物。在土地產權不明的前提下，盡管存在不同形式的探索和創新，并不能從根本上解決農村金融排斥的現狀。土地權能不足體現在所有權虛置、使用權不穩定、土地收益權受限等方面，與集體所有制下對產權的行政限制、弱排他性和流動性不足等直接相關[17]，而賦予農民充分的土地處分權是解決問題的關鍵。

（一）集體土地“三級所有”與行政限制

受歷史遺留的“三級所有”制影響，農地集體土地分別屬于農民集體所有、村內兩個以上農民所有和鄉鎮農民集體所有。《物權法》規定，“三種權屬分別由村委會、村民小組和鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”目前，我國絕大多數土地資產所有權歸村、組兩級集體所有，鄉鎮集體擁有少部分土地資產。但這些權屬關系卻難以找到相應的法律依據，長期以來三級土地所屬邊界的劃分模糊不清。由于三級集體經濟組織存在行政隸屬關系，很容易造成上級對下級土地產權的侵犯，即出現“大集體”代行“小集體”權利，侵犯“小集體”利益的情況。

在這種情況下，政府行政權利的介入導致農民土地產權不穩定，土地難以形成有效的抵押物，同時，對權利的侵犯違背了交易的自愿平等原則。從各地的實踐看，一是鄉鎮政府或村委會私自賣地，違規辦企業，一些地方出現強制征地后農民失地的情況。二是鄉鎮企業下的土地原本屬于村集體或村民小組，鄉鎮企業僅為土地的代理人，但由于邊界不清，鄉鎮集體成為實際上的所有者。三是土地包產到戶改革后，村民小組的作用被弱化，法律層面難以對村民小組的職能定位提供依據，只被認為是農戶共有土地的集體形式。由于村集體可以定期不定期地調整土地分配，或統一分配征地補償款，村、組兩集體權利不對等。這種表面看似所有制關系邊界不清，實質上行政干預已經阻礙了農村土地金融的發展。

（二）集體成員權利限制與土地弱排他性

農村土地集體成員權利本身難以界定，在具體運作中界限和范圍較為模糊。一是集體成員身份認定上存在問題，由于缺少全國性立法，沒有統一的認定標準，在外部人員與集體成員利益發生沖突時，容易產生糾紛。二是村黨組織、村民委員會和集體經濟組織定位不清，土地所有權往往由少數村干部代理集體行使。在權利本身難以界定的基礎上，成員權利受到限制?！掇r村土地承包法》中規定，“農村土地是指農民集體所有和農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。”《物權法》規定，“集體所有權屬于本集體成員集體所有”，從法律層面規定了集體權利。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“賦予農民更加充分而又保障的土地承包經營權?！秉h的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。《土地承包法》中也規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”。政策賦予了農民的承包經營權是所有權派生的用益物權，但即便政策規定了農民的土地權利，也對集體干預農戶經營做了很多限制，但由于集體作為土地的所有權主體，在法律上同樣能找到依據，以行政手段介入土地經營的現象就始終難以避免。實踐中，一些地方集體隨意調整承包地，甚至違背農民意愿收回農戶承包地。金融機構在面臨不確定性的情況下，將對農民的金融服務排斥在外。

在集體經濟組織框架內，土地產權的明晰體現為各項權能應落實到集體成員個人。由于缺乏產權的人格化體現，這種模糊的權屬關系導致的弱排他性阻礙了土地金融化。同時，經濟學原理表明，市場交易中同意的一致性能夠促進資源的優化配置，產權缺失導致行政權力介入，以及公平公正的市場環境缺失。

（三）承包權限制與流動性受阻

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“賦予農民更多財產權利”。土地的財產權利體現在農民對土地的處分權上。實踐中，農民的處分權受到嚴格限制。土地承包經營權作為財產權利被賦予農民后，一是轉入主體受到限制，非集體成員難以獲得土地經營權；二是由于土地承包權轉讓權受到集體所有權的嚴格限制，承包經營權更多地成為一種債權關系，并不是財產權利。經營權始終不是充分的處分權，通過流轉取得土地的農民便無法得到實質上的權利。不能賦予農民真正的財產權利，保障農民利益也就成為空談。

黨的十八屆三中全會《決定》規定，“鼓勵和引導城市工商業資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業”。但操作層面上仍存在諸多約束。2013年中央一號文件提出，“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地轉入和監管制度”。2015年國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》中規定，“農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權”。土地承包權和經營權的沖突，本質上是土地流轉給誰，誰來經營的問題。政策上雖然鼓勵土地流轉，但對流轉主體和承包權均進行了限制，表現出對農民失地后是否影響農村社會穩定的擔憂。

實踐中，第一，土地規模經營存在高投入、高風險特征，需要有一定實力的資本介入經營，僅靠社員內部流轉并不一定具有可行性。第二，由于農民流轉給他人的僅是經營權，而并非承包權，往往期限較短。基于在后續經營中可能與承包主體產權糾紛的預期，經營主體并沒有拿地的積極性。第三，農民的財產權利也體現在抵押方面。目前，《物權法》《擔保法》均規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，除法律規定，不得設定抵押。銀行在獲得土地使用權后，在處置上仍缺少法律依據和保障，弱化了土地抵押的有效性。一旦貸款發生違約，銀行在抵押物處置上限制很多。另外，由于在處置上存在困難，土地經營權在交易市場上流動性差，如果銀行不能及時轉手，是否仍需給農民支付租金也存在問題。產權權能受限及不穩定使土地的可交易性不足，也限制了土地金融市場的有效擴容，流動性是土地金融市場發展的必要條件，轉讓性差直接導致了土地的流動性不足，并抑制土地金融發展。

六、農村土地金融化發展的實施路徑

上文分析可以得出，土地金融發展受制于現行集體產權制度，農村土地金融發展關鍵在于集體產權制度改革，因此具有較強的政策性。土地金融業務存在較高的成本，但潛在收益也較大。

（一）土地金融化的實施條件

一是加快集體所有制改革。應考慮如何將集體權利轉化為以農戶為單位的成員權利，例如土地的調整應交與集體經濟組織成員通過民主程序決定；在第二輪承包期屆滿后，下一輪可實行永久承包權；承包地確權完成后，應繼續貫徹“增人不增地、減人不減地”①該政策目前已經在《土地承包法》中有所體現，但僅在承包期內。政策。更為重要的是，相關的法律政策調整應加速跟進，對農民的用益物權應給予充分的制度保障。在此基礎上，進一步虛化集體所有權，坐實農民對土地的處分權，其中最為關鍵的一點在于放開對土地承包權的自由退出。

二是健全土地抵押服務體系。土地流轉中介機構、土地抵押機構和評價機構為土地抵押信息和技術支撐，形成科學的評估定價機制和評估體系，為農村土地流轉提供信息。應制定農村土地經營權價值評估管理辦法，引入中介機構對農村土地經營權抵押價值進行評估，合理確定農村土地價值，規范土地承包經營權價值的評估，為銀行業機構開展農村土地經營權抵押貸款創造有利條件。

三是建立土地權利處置平臺。包括產權交易市場一級的承包權交易市場、使用權交易市場和融資服務平臺等。該類平臺可通過第三方提供連帶保證的方式為農戶融資服務，將銀行處置土地改為平臺處置。同時可依托平臺引入多方風險共擔機制，通過保險公司、財政資金分擔風險后，有效提高銀行參與土地抵押的積極性。平臺承擔貸款擔保人，將農民土地“動產化”，在農村金融供需之間充當橋梁作用，可疏通抵押中間環節的阻滯。

四是完善社會保障機制。應加快剝離農地作為社會保障的附加功能，對于土地的社會保障功能則交由社會保障網絡實現。特別是加強對失地農民的社會保障機制建設，包括提高新農合、新農保的保障水平和覆蓋面，使進城農民可以加入城鎮醫療保險，加快面向農民和進城務工人員的商業保險體系的完善等。對于土地承包權的退出，可設立前置門檻，如在城市獲得穩定收入的農民可以自愿退出等，防范集體所有制改革帶來的不確定性。

（二）土地金融化實施的重點路徑

一是成立土地銀行。作為土地金融的初級模式，土地銀行可以作為集體所有制改革背景下過渡性制度安排，將殘缺的土地權利轉化為農民的財產權利。土地銀行吸收閑置土地，并對土地進行整合和改善，并將土地轉讓給具備一定規模經營實力的農業生產者，提高土地利用效率和生產率。但土地銀行貨幣化程度較低，不能完全承擔土地金融化任務，因此在目前產權制度改革進程中可以利用，并在改革完成后向貨幣化程度更高的形式轉化。

二是發展土地融資租賃。農戶首先將土地統一存入土地銀行，土地銀行將規劃零散土地，整合土地資源，提高土地抵押價值后向銀行信貸部門申請貸款。土地銀行獲得貸款后，將貸款額度按照存入土地份額分配給存地農民，有效提高土地資產抵押獲得的資金額度，整個流程中，土地銀行作為土地托管中介加入，起到了提升土地抵押價值的作用。

三是實現土地證券化。土地證券化可以擴大投資者范圍，有效突破集體所有制的成員約束。土地集體所有者、農戶代表和土地開發企業可聯合制定土地開發方案，發起成立初級的土地股份公司，集體和農戶通過土地所有權入股，也可現金入股，企業則以現金或土地開發服務入股。土地投資銀行按照相關法律對土地資產進行評估，并以此為基礎對外發行證券，為土地公司融資。通過成立土地股份公司發行股票，一方面，促進土地產權的流轉，使土地資產轉換為資金，通過土地金融化保護了農民的財產權利；另一方面，可以通過擴大融資范圍，使城市工商資本可以購買優質的土地證券，從宏觀上促進資金由城市向農村的轉移，有利于消除農民的金融排斥和農村金融匱乏。

以上三種模式代表了金融化程度提高的三個階段。發展土地金融可以有效盤活農村資產，但需要指出的是，土地金融化要以土地價值的提高和農民產權權利的提高為根本目的，這在根本上有賴于突破對現行土地制度的剛性政策約束，對當前集體土地所有制進行深入改革。

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Transformation of China’s Rural Land Policy and Financialized Development

Wang Chong1,2
（1.School of Public Finance and Tax,Central University of Finance and Economics,Beijing 100800,China;2.Financial Research Department,Jinan Branch of the PBC,Jinan 250021,China）

Financialized development of China’s rural land can effectively transform famers’asset into capital and increase their fortunes.The basis of land finance is land mortgage rights.However,there exists serious rejection of finance in the countryside.The main reason for this is the restriction of the integrity of land property rights under the rural collective ownership,and inadequate assets transformation channels.The reform of collective property rights system is the key to the development of rural land finance.We should weaken collective ownership,strengthen the right of farmers to dispose the land,and then improve the land mortgage service system,establish an effective platform with land disposal rights,and improve the social security system.The key ways to implement rural land finance include setting up land bank,developing land financing lease,and realizing land securitization,etc.

collective property rights system;land property rights;land financialization;land bank;land financing lease;land securitization

2017-10-16

山東省社科規劃重點研究項目（16BJRJ04）

王沖，男，山東濟寧人，在站博士后，研究方向為農村金融。

F301

A

2096-2517（2017）06－0016－08

龍會芳；校對：盧艷茹）