地方政府投融資平臺轉型發展：指標體系與轉型模式

胡恒松，鮑靜海

（河北金融學院 金融系，河北 保定 071051）

金融風險與監管

地方政府投融資平臺轉型發展：指標體系與轉型模式

胡恒松，鮑靜海

（河北金融學院 金融系，河北 保定 071051）

基于2014—2016年地方政府投融資平臺經營數據，通過時序變化跟蹤近三年地方政府投融資平臺在公司業績、市場化轉型、社會責任三個板塊指標的數值，構建了地方政府投融資平臺轉型發展評價指標體系，并對全國地方政府投融資平臺的發展情況進行了評價。結果顯示：除了公司業績外，市場化轉型和社會責任對地方政府投融資平臺的發展也具有重要的影響。從各地的發展實踐看，投融資平臺的轉型發展有三種模式：從單純的“土地運作模式”跨越至“產業經營與資本經營兩翼齊飛模式”；PPP模式下的地方政府投融資平臺轉型需要明確投融資平臺在PPP項目中的角色定位；以市場化為導向的地方政府投融資平臺轉型需要實現“政企分開”，逐步由政府主導向市場化運作過渡。

地方政府投融資平臺；轉型發展；公司業績；市場化轉型；社會責任

一、引言

2014年10月，國務院發布43號文，要求在防范系統性風險的同時硬化預算約束，政府投融資平臺開始邁向轉型之路；2016年11月，國務院88號文對存量債務的風險管理、后期處置及保障措施等內容做了進一步的規定；2017年4月，財政部等五部委聯合發布50號文，要求政府不得通過擔保、承諾等形式增加隱性負債，國家對地方政府的融資監管進一步加強；2017年5月，財政部又發布了87號文，嚴禁以政府購買服務的名義變相融資，政府投融資平臺開始進入轉型攻堅戰。2017年7月14日至15日，第五次全國金融工作會議首次提出“終身問責，倒查責任”的制度。8月15日發改委財金1358號文，明確積極防范企業債券領域地方政府債務風險，繼續推動地方政府投融資平臺轉型。文件密集的下發，足可見中央嚴控地方政府債務、力促平臺轉型的決心。在此背景下，本文針對我國地方政府投融資平臺發展現狀及其未來發展方向展開研究。通過構建測度指標體系，展開對地方政府投融資平臺發展評價及問題方面的研究，形成我國地方政府投融資平臺發展評價報告，全面反映我國地方政府投融資平臺的整體發展，并針對性地提出未來發展建議。

本文主要的創新點是首次引入科學的評價體系，通過構建測度指標體系，對不同行政級別的政府投融資平臺轉型發展狀況分別展開評價分析，全面反映我國地方政府投融資平臺的整體發展，并結合筆者多年的地方政府投融資平臺運作實戰經驗，對地方政府投融資平臺的轉型發展提出可行的建議。

二、地方政府投融資平臺轉型發展評價指標體系

（一）指標體系構建的原則

為了準確、直觀地反映國內地方政府投融資平臺自身經營及發展情況，本文堅持“公司業績、市場轉型、社會責任”三個板塊的體系構建，通過這三個板塊的全面分析，對國內地方政府投融資平臺的運營及未來發展提供一個較為全面的視角。同時，在構建中國地方政府投融資平臺轉型發展評價指標體系的過程中，堅持以下基本原則。

1.全面性原則。充分發揮指標對全國范圍內的地方政府投融資平臺評價作用，在指標及方法選取時，注重指標的全面性，盡量使所選取的指標能夠較為全面地反映地方政府投融資平臺在經營過程中的實際情況。在以往的研究中，企業的經營業績往往作為最主要或惟一的指標，評價企業發展水平及價值，本評價指標在重視經營業績重要作用的同時，充分考慮地方政府投融資平臺自身所處行業的特殊屬性，更為全面地反映地方政府投融資平臺的發展情況。

2.典型性原則。確保本評價指標具有一定的典型代表性，這主要表現在兩個方面：一是在評價省、地級市、區縣三級地方政府投融資平臺時，選擇不同的側重點，盡可能準確地反映相同行政級別地方政府投融資平臺的發展情況，使本評價指標具有一定的客觀性；二是盡可能準確地反映不同區域——中部、東部、西部地方政府投融資平臺社會、經濟發展情況的差異。本評價體系指標的設置、權重在各指標間的分配及評價標準的劃分是與地方政府投融資平臺的行政級別相適應的。

3.系統性原則。本評價指標之間存在合理的邏輯關系，它們將從不同的側面反映地方政府投融資平臺的發展情況，每個一級指標由一組指標構成，各一級指標之間相互獨立，又彼此聯系，具有一定的層次性，共同構成一個有機統一體。

4.問題導向性原則。本評價指標綜合考慮了目前平臺行業存在的問題，對平臺企業未來的市場化轉型等核心問題綜合選取靶向性指標，旨在有針對性地梳理未來地方政府投融資平臺的發展路徑。

5.可比性、可操作、可量化原則。在選擇指標時，特別注意在總體范圍內的一致性，指標選取的計算量度和計算方法統一，各指標盡量簡單明了、微觀性強、便于收集，各指標具有很強的現實可操作性和可比性。而且，選擇指標時也考慮能否進行定量處理，以便于進行數學計算和分析。

6.動態性原則。地方政府投融資平臺自身的發展情況需要通過一定時間尺度的指標才能反映出來。因此，本評價指標的選擇充分考慮到相關指標的動態變化，收集了若干年度的變化數值。

（二）指標體系的研究設計

中國地方政府投融資平臺發展評價指標的構建主要包括確定體系包含范圍、設計指標體系、確定指標權重和選擇測算方法四個環節。

本指標體系旨在對全國地方政府投融資平臺的運營發展情況進行客觀及綜合的評價，因此本指標體系所指的地方政府投融資平臺范圍包含在中華人民共和國境內注冊的，由地方政府（包含省、地級市、區縣三級）或地方政府相關部門控股的，承擔政府投資項目融資功能的企事業單位（即地方政府融資平臺）。

在指標體系的設計過程中，將盡可能地包含所有目前運營的地方政府投融資平臺，對地方政府投融資平臺自身業績、市場化轉型、社會責任三個方面分別進行評價，并匯總形成中國地方政府投融資平臺發展的評價指標。同時，考慮到中國地方政府投融資平臺的特殊性，以及地方政府投融資平臺資產狀況受所屬地區行政級別的影響較大，按照行政級別的不同劃分為省、地級市、區縣三級政府控股的地方政府投融資平臺，并分別進行評價，形成三級地方政府投融資平臺發展評價指標。

在中國地方政府投融資平臺發展評價指標體系的構建過程中，將始終堅持對公司業績、市場化轉型、社會責任三個板塊進行綜合評價。上述三個指標將作為一級指標，在每個一級指標下設二級指標。由于不同一級指標側重點有較大不同，每個一級指標的二級指標數也就會有較大不同，見表1。

表1 地方政府投融資平臺轉型發展評價指標體系

（三）指標體系的測算

本評價指標體系以2014—2016年地方政府投融資平臺經營數據，通過時序變化跟蹤近三年地方政府投融資平臺在公司業績、市場化轉型、社會責任三個板塊指標的數值，進而對全國地方政府投融資平臺的發展情況進行打分評價。

1.權重確定

本評價指標體系考慮到各一級指標下的二級指標數及三級指標數有所不同，且在評價地方政府投融資平臺發展時對公司自身財務經營情況有所側重，因此對公司業績、市場化轉型、社會責任三個一級指標按照70%、15%、15%設置權重。

對于一級指標公司業績項下的二級指標基礎指標、財務效益指標、資產運營指標、償債能力指標和發展能力指標亦分別設置了權重。其中，除基礎指標包含兩個三級指標外，其他四個二級指標分別包含五個三級指標。為了在突出公司資產水平的同時客觀反映公司經營情況，除基礎指標外的三級指標均設定均等權重，而基礎指標中的總資產及凈資產權重略高。對于一級指標社會責任、市場化轉型項下的三級指標均設定了均等權重。

最終評價得分通過加總經過標準化的三級指標值取得，各指標權重情況如表2所示。

表2 各指標權重設置

2.標準化處理

由于各三級指標的最終測算結果包含不同單位和范圍，為了保證各個三級指標的可加性，選擇了0～1標準化的方式對本指標內的正向及逆向指標進行標準化處理，使其結果均落到［0，1］區間。

處理方法如下：x為某指標的測算值，xmin為某指標出現的最小值，xmax為某指標出現的最大值，x'為標準化后的標準值，這樣標準化處理的優勢在于，所有結果均落在相同區間內，便于對數據進行處理及權重賦值。

正向指標標準化處理：

逆向指標標準化處理：

（四）指標體系的數據來源

本評價指標測算所使用數據均為市場披露的公開數據，數據涵蓋2014—2016年，主要來源于Wind數據庫、中國債券信息網、中國外匯交易中心網、上海證券交易所——公司債券項目信息平臺、深圳證券交易所——固定收益信息平臺以及各省、市、自治區政府工作報告。在數據的具體使用過程中，根據整體指標安排對數據進行了處理。

三、地方政府投融資平臺轉型發展評價結果及分析

（一）地方政府投融資平臺轉型發展評價結果

本文所指地方政府投融資平臺包括地方政府出資設立的綜合型投資公司以及行業性投資公司，也包括地方各類國有資產經營管理公司。考慮到樣本選擇的全面性及數據的可得性，本文將樣本范圍界定為30個省、自治區、直轄市進行過公開發債且債券在存續期內的地方政府投融資平臺。在進行地方政府投融資平臺排名時，剔除農林牧漁、出版社、采礦、制造等行業。結合上述指標體系及整理獲得的數據，基于380余家省級政府投融資平臺、1120余家地市級政府投融資平臺以及600余家區縣級政府投融資平臺的歷史數據進行量化分析，選取各級前五名的地方政府投融資平臺進行列示，詳細排名見表3~表5。

表3 中國省級政府投融資平臺排名前5強

表4 中國地市級政府投融資平臺排名前5強

表5 中國區縣級政府投融資平臺排名前5強

（二）地方政府投融資平臺評價結果分析

在省級排名名單中，北京國有資本經營管理中心資產規模龐大，資產總計2.3萬億元，位列全國之冠，這在一定程度上說明了北京國有資本經營管理中心在行業內舉足輕重的地位以及對促進區域經濟發展具有的重要作用，并且該公司的其他各項二、三級指標均處于合理區間之內，因此整體得分較高，排名靠前。值得注意的是，排名第二位的上海城投控股股份有限公司總資產僅為446億元，資產規模在全國范圍內的省級投融資平臺中僅處于中等水平，是位列省級排名第一位的北京國有資本經營管理中心的1/50，其排名位于前列與該公司近幾年致力于轉型發展是分不開的。2014年，上海城投、上海同盛及上海城投（集團）三家公司通過資產重組，實現股權和主營業務的集中，在保持原有資產規模不變的情況下，債務水平得到控制，財務狀況良好，盈利能力大幅提高，市場化運作成果較好。與此同時，上海城投控股股份有限公司積極參與市政工程建設、園區開發、人才引進等公益性活動，取得了較為良好的社會貢獻，因此綜合來看該公司在我們的綜合評價中表現較好，排名靠前。

在地市級排名名單中，廈門象嶼集團有限公司排名第一。通過分析其財務指標以及公司運營的特點，可以發現：廈門市政府投融資平臺除總資產普遍較高、盈利能力較強、經營杠桿合理等特點外，更重要的是市場化程度較高，具體包括公司積極推行企業管理制度改革、盈利和經營模式改革、人才培養和考核激勵體系的改革，企業發展按市場化來運作，市場化收入占比較高，來源于政府的收入以及政府補貼比例很低，融資渠道廣泛。

在區縣級排名名單中，江蘇省領先于全國其他省份的內在原因：首先，江蘇省的區縣經濟實力較強，往往其一個縣級地區的經濟實力已經接近其他省份的市級地區的經濟實力。地方政府有較強的財政實力，在一定程度上使得區域內平臺的信用評價較高，償債能力也更有保證。其次，江蘇省地處沿海，國有企業市場化程度相對較高，企業運營決策主要以市場為導向，在市場化運營指標上相對其他省份有更高的得分。

四、地方政府投融資平臺轉型發展思考

（一）產業與資本經營相結合模式

隨著投融資平臺承擔地方政府融資功能的逐步弱化和歷史責任的逐步結束，加之在地方政府債務管理的環境下，地方政府投融資平臺轉型勢在必行。從各地地方政府投融資平臺的發展實踐看，優秀投融資平臺的發展一般需要經歷三個階段的跨越，最終實現從單純的“土地運作模式”跨越至“產業經營與資本經營兩翼齊飛模式”（見圖1），這也是地方政府投融資平臺最為理想的轉型模式[1]。

圖1 地方政府投融資平臺轉型運作模式

轉型第一階段：轉型為政府服務、專業投融資平臺。地方政府債的發行權集中于省級政府，省級以下政府的融資能力可能更多地取決于其與省政府的談判能力及當地的經濟實力。所以，未來地市級政府發展離不開地方政府投融資平臺。

在新形勢下，政府應給予更多支持以實現轉型。第一，注入優質資產，提升資信。注入更多優質的能夠變現或有穩定收益的資產或項目，為其提供增信措施或隱性擔保，提高其資信等級，便于其社會融資。第二，按照公司法要求，完善法人治理結構。改制重組和完善法人治理結構，以提升其市場化經營能力及資產質量和償債能力。第三，統籌協調好“投”和“融”兩方面，政府的事必須執行，但賬要算清楚，確保償付輕松。第四，在政府依賴投融資平臺的基礎上，逐步接管城市運營管理工作，提升盈利能力。

轉型第二階段：產融結合的綜合性集團。地方政府投融資平臺發展的最優途徑就是產融結合——成為一個市場化的實業運營、資本運作的綜合集團。

第一，必須是區域內核心國有企業，對政府把控的資源有一定壟斷性：比如土地一級和二級聯動開發，進行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設；或建立產業園區，成為園區管理公司，通過為園區內企業的服務和地方稅收返還來獲得收益。第二，利用其資本收益參與設立產業引導基金或并購基金，發展其他產業，或參股實體企業或金融機構（如小額貸款、金融租賃、擔保公司等多種金融業態），進行多元業務發展，讓金融服務于實業運營管理，可讓小貸公司成為對外合作的抓手。第三，培育或收購一個上市公司，這有助于資產證券化和資產變現，能夠成為地方政府化解歷史債務的抓手。

地方政府投融資平臺經過一定時期的發展，業務一般可分為三類：公益性、準公益性和經營性業務，三者既相互支撐，又有各自的獨特管理重點和要求。地方政府投融資平臺的轉型，實現純粹的城市基礎設施建設和土地開發職能向城市運營、產業投資、金融投資職能的過渡，需逐步減弱公益性項目比例，增加準公益性和經營性項目比例[2]。已經在逐步實現轉型的上海城投、杭州城投、云南城投、滁州城投、鹽城國資等均出現相類似的特征。

（二）PPP模式下地方政府投融資平臺轉型

地方政府投融資平臺實現轉型不能一蹴而就，一步到位不太現實。因為諸多平臺在發展初期都承擔著地方政府融資的職能，所做項目完全靠項目自身現金流盈利不太現實，所以要求投融資平臺短期內全部實現市場化轉型存在困難。只要地方政府城市基礎設施建設的職能未被剝離，在政府職能轉變和財稅體制改革的大框架下，仍然需要平臺這一載體，這涉及財政預算體系改革的長遠問題。

在2015年的兩會政府工作報告中，報告第一次提出要大力推廣PPP模式。PPP模式有助于促進地方政府投融資平臺轉型和降低地方政府過度舉債風險，項目建設運作經驗豐富的投融資平臺更加具有參與PPP模式的優勢，在社會資本方參與的情況下，政府出資比例有限，降低了地方政府邊際舉債風險。2017年4月25日，國家發改委針對PPP項目融資專門推出的PPP項目專項債，有助于豐富債券市場上企業債的擴容，投融資平臺在深度參與PPP模式后，可以項目公司的名義發行PPP專項債，承接部分城投債的職能，促進地方政府投融資平臺向專業的項目公司轉型。此外，以PPP模式促進投融資平臺的轉型過程中明確投融資平臺在PPP項目中的角色定位至關重要。通常一個PPP項目會涉及到多個參與主體，各參與主體之間通過相關合同或協議確定彼此的權責關系。投融資平臺作為PPP項目中的社會資本方，需要明確自身的角色定位，就政府部門而言，投融資平臺是項目合作者；而對于項目公司，投融資平臺便作為其股東。只有明確投融資平臺在PPP項目中的角色定位，才能厘清各參與主體權責，實現多元主體的合作互動。要始終堅持，投融資平臺既不代表政府，也不代表其他主體，只作為PPP項目中的一個參與方[3]。

（三）市場化導向的地方政府投融資平臺轉型

《新預算法》規定，地方政府必須自身承擔政策性融資功能，對于沒有收益的公益性債務，地方政府要通過發行地方政府債券或整合自身資源來籌措資金，地方政府投融資平臺的政策性融資功能要逐漸被剝離，逐步轉型成為市場化的投資公司[4]。這就要求地方政府投融資平臺公司實現“政企分開”，首先在投融資平臺公司中任職的政府官員需撤離出，轉而以投資者的身份加入投融資平臺公司的董事會，從根本上改變投融資平臺公司管理上傳統的上下級關系，轉而以股權形式來實現對轉型后的平臺公司的管理；其次，改變投融資平臺公司原先的管理結構也必不可少，設立獨立的董事制度和監事制度，充分發揮平臺公司的市場化特性來經營投資，致力于將其轉型成為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業；最后，對于項目而言，地方政府投融資平臺公司要把握住準公益性基礎設施投資項目，通過與社會資本方合作開發，穩健而又有效地完成自身轉型。

地方政府投融資平臺轉型的可能結果是逐步由政府主導向市場化運作過渡。如果短期內快速剝離融資城投的職能，可能會加大地方政府投融資平臺的投融資壓力，反而爆發平臺的信用風險，這對轉型極為不利。應該逐步加大投融資平臺的經營性和準公益性項目運作比例，逐步實現由政府職能向市場化運作轉變[5]。

［1］翟艷赟.新常態下地方政府投融資平臺轉型發展探析［J］.財經界（學術版），2016（8）.

［2］吳松.城投公司加快市場化轉型 企業信心足［N］.中國經濟導報，2015-07-07.

［3］齊飛，周沁園.城投公司在經濟新常態下如何轉型［J］．中國招標，2016（6）.

［4］李經緯.新預算法及其配套政策法規實施背景下的地方融資平臺轉型與發展［J］.中央財經大學學報，2015（2）.

［5］吉富星，張玲.我國地方政府融資平臺重構研究［J］.經濟研究參考，2014（11）.

Transformation Development of Local Governments’Investment and Financing Platform：Index System and Transformation Mode

Hu Hengsong,Bao Jinghai
（Finance Department,Hebei Finance University,Baoding 071051,China）

Based on local government investment and financing platforms’operating data that was divided into companies’performance,the market-oriented transition and the social responsibility from 2014 to 2016,the article set up an evaluation criteria system for the transformation and development of local government investment and financing platform and evaluated the development of local government investment and financing platform.The result showed that in addition to the company’s performance,market transformation and the social responsibility also had important impact on the development of local government financing platform.From the practice in different places,the transformation development of investment and financing platform had three modes:first,from pure“land operation mode”to“industrial operation and capital operation model”;second,during the transition period,investment and financing platform should make clear its role definition in the Public-Private-Partnership;third,the market-oriented transformation development needs toachieve the separation of government from enterprise and finally transit from government-led model to market operation.

local government investment and financing platform;transformation and development;companies'performance;market-oriented transition;social responsibility

F830

A

2096-2517（2017）06－0043－07

2017-09-19

河北省社會科學基金項目（HB17YJ050）；河北省科技金融協同創新中心資助項目（JY2016ZB51）

胡恒松，男，回族，江蘇揚州人，博士，副教授，研究方向為區域經濟、投融資；鮑靜海，女，蒙古族，內蒙古哲盟人，博士，教授，研究方向為貨幣銀行學、企業融資。

（責任編輯、校對：龍會芳）