英國鄰里規劃實踐對我國社區治理的啟示

[摘要] 英國鄰里規劃賦予社區規劃的法律效力，并成為規劃系統的一個層級。鄰里規劃主體的規劃能力也因此成為挑戰。除了其自身規劃能力外，地方規劃部門、咨詢公司和指導文件構成了多渠道的支持。同時由于外部環境的影響，規劃效果也表現出較大的差異性。當前中國亦可對社區規劃賦權，以提高其效用和民眾熱情，同時加強規劃能力輸入渠道的多樣性，以提高社區規劃能力，最后還應給予社區一定自主性和靈活性，以適應其外部環境的差異。

[關鍵詞] 鄰里規劃 社區規劃 英國規劃

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0020-05

[作者簡介] 喻歆植（1986 — ），重慶開州人，重慶交通大學建筑與城市規劃學院講師，博士，研究方向：社區規劃、可持續發展評估。

一、鄰里規劃相關背景

鄰里規劃（Neighbourhood Planning）是英格蘭地區在2011年頒布《地方主義法案》（Localism Act）之后建立的一種自下而上的規劃形式，并于2012年開始正式實施。它賦予了住在同一鄰里社區內的居民自行申請編制規劃的權利。

鄰里規劃之前，英國一直沿用2004年的《規劃與強制收購法》，包含國家戰略規劃指導（Planning Policy Statements），區域空間戰略（Regional Spatial Strategies），以及地方發展框架（Local Development Framework）三級體系。2011年地方化法案將權力下放，移除了區域空間戰略規劃（除大倫敦地區），并引入鄰里規劃作為新的規劃層級。隨后2012國家規劃政策框架（National Planning Policy Framework）取代之前的一系列國家規劃政策文件，大幅度精簡了頂層政策。

隨著區域規劃被取消，規劃權力被分配給了地方政府。地方政府可根據自身情況，比如住房需求、土地供應量、房地產市場價格波動等因素擬定本地住房供應目標，而不再進行區域分配。同時，鄰里規劃將空間規劃體系延伸到了更低的社區規劃層面（圖1）。這一轉變實際上是卡梅隆政府將國家管治模式從“大政府”（強調政府層面的戰略調控）轉向“大社會”（強調權力下放至地方政府和社區以進行高效的資源配置）在城鄉規劃領域的體現。

二、鄰里規劃案例研究

英國目前鄰里規劃，有超過2000多個申請案例，但是大部分還處于比較初級的階段。截至2016年底，只有126個鄰里規劃方案通過并實施。本研究從中選取了15個最早完成的鄰里規劃案例進行實證研究。

本研究主要運用的研究方法包括文獻資料研究和采訪訪談，參考15個案例的鄰里發展規劃和獨立審核報告共30個文件，作為主要的文獻研究來源。其次，對15個案例的鄰里規劃相關政策制定人員發出了采訪請求，最后有9個接受了面對面采訪。

三、 英國鄰里規劃成效及現狀探討

目前對英國鄰里規劃運動的結果進行評價為時尚早，但就已經完成的部分案例來看，已取得的成效主要包括三個方面。首先，賦予鄰里規劃法律地位，從根本上改變了之前社區規劃有編制欠實施的尷尬處境。這也是鄰里規劃在英國如此火熱的原因，大量的地方社區申請了鄰里規劃，并涌現出很多優秀的案例。其次，允許和鼓勵多種渠道參與鄰里規劃，從一定程度上緩解了社區規劃能力不足的問題。研究案例中大部分參與者都認為自己的規劃能力得到了提高。最后，由于各個鄰里區域的外部差異性很大，政府給予了鄰里規劃一定的自由裁量權。各社區可以根據自己的條件選擇感興趣的問題編制鄰里規劃，在一定情況下降低了鄰里規劃的門檻，使社區居民可以將規劃資源集中在關鍵性問題上。

1. 鄰里規劃層級的法律效力

鄰里規劃之前，英國已經具有悠久的社區規劃傳統，如村鎮規劃和教區規劃。但是之前的社區規劃形式都缺乏法律效應。社區居民自發制定的社區規劃項目往往不能被納入地方規劃系統。沒有法律效應的社區規劃由于其執行的不確定性，極大地損害了居民自發組織規劃的積極性，很多社區居民認為編制社區規劃并沒有想象的那樣具有實際意義。而鄰里規劃只要通過公民投票就具有了法律效力從而成為地方規劃文件的一部分，這在很大程度上提升了社區居民的積極性，當他們意識到自己的意見有可能會真正被采納的時候便更加傾向于去表達自己的意見。

另一方面，鄰里規劃保留了社區規劃的自愿原則。并不是所有的社區都需要鄰里規劃，鄰里規劃本質上來說還是問題驅動的社區規劃形式，即當地居民意識到社區規劃存在問題而該問題被地方規劃忽略或者沒有恰當解決的時候，鄰里規劃才能發揮作用。而且鄰里規劃尚不能擺脫地方規劃的控制。地方規劃層級往往分配了住房建設和開發任務，鄰里規劃在制定過程中必須要滿足地方規劃的定額要求，因為政府擔心社區規劃天然的保守主義影響區域發展。

2. 鄰里規劃的規劃能力

作為由社區居民主導的規劃形式，鄰里規劃的核心問題是規劃能力的問題。鄰里規劃執行小組是需求規劃能力的主體，團隊成員的規劃能力直接影響社區規劃的最終結果。另外作為輔助手段，地方規劃部門被強制要求提供規劃指導。其次，引入規劃咨詢機構也是非常有用的途徑之一。同時，詳細合理的鄰里規劃指導文件通過間接影響和指導各個規劃參與者，也在一定程度上彌補規劃不足的問題。

無論如何，鄰里規劃的主體還是其規劃小組，地方政府和咨詢機構只能作為輔助而不能取代規劃小組的領導地位。而規劃小組的規劃能力直接取決于其成員的相關技能。各個鄰里規劃小組的組成不一樣，導致其規劃能力出現較大的差異性。雖然鄰里規劃可以在一定程度上對普通居民進行規劃指導。特別是在程序性問題上具有一定的指導意義，但是在涉及到具體規劃問題的時候，往往需要專業的知識和技能支持，僅僅依靠指導并不足夠。

地方規劃部門對鄰里規劃的規劃指導和支持是強制性的，但事實上，地方參與在不同社區表現出很大的差異性。鄰里規劃小組和地方政府之間的關系會微妙地影響其合作模式。在這些案例中地方規劃部門并不能指導鄰里規劃，有時候反而會發生反作用。endprint

選取的15個案例中有5個案例引入了咨詢公司，另外10個案例由規劃小組成員自行編制。規劃咨詢公司的介入是非常復雜的。在實證案例中，咨詢公司的介入要么很有限，要么取代了規劃小組。最好的方式是將咨詢公司當作“關鍵性朋友”，在規劃過程中對小組成員進行引導，但規劃小組仍然占據主導地位。

3.鄰里規劃外部環境差異性

在不同社區，鄰里規劃的實際應用差別極大，可能呈現出完全不同的狀態，新的問題和矛盾不斷涌現，很多是之前從來沒有預計到的。鄰里面積的大小、人口數量、城鄉區別以及經濟狀況都是影響鄰里規劃的主要外部元素。

首先，面積過大的鄰里區域往往會需求更多的資源，地區復雜程度也會相應增加。收集基本數據的時候會比較困難，而有些地區由于包含了一些自然保護區或者可能造成污染的工廠而需要強制性包含一份環境評估報告，那么該鄰里規劃將需要花費更多的人力和財力。鄰里范圍的劃分也是一個大問題。雖然大部分地區沿用了之前的村鎮或教區邊界，但是有些跨地區的問題可能需要聯合兩個或更多地區才能得以解決，這對地區之間的協作要求上提出了更高的要求。人口因素影響也非常突出。主要表現在，人口基數較大的地方需要更多的資源去準備鄰里規劃。鄰里規劃需要鄰里居民的廣泛參與，人口較大的地方無論是宣傳、組織或是協作，都要耗費更多的資源和時間。鄰里規劃本身可能也會面臨更加復雜的問題，更多的意見將如何統一，人員如何調度都會反映在鄰里規劃的結果里面。

鄰里規劃在城市和鄉村地區所表現出來的情況存在較大差異。鄉村地區由于其歷史原因，擁有村鎮、教區等行政劃分單位，并設立議會。鄰里規劃的區域劃分基本上沿用之前的村鎮、教區邊界，同時由其議員擔任鄰里規劃委員會主要成員。而在城市地區，需要重新組織一個鄰里論壇組織去領導其規劃。由于需要重新劃分新的鄰里邊界和建立新的組織機構，導致城市地區的鄰里規劃面臨更大的復雜性。事實上，有學者提出由議會主導鄰里規劃和由鄰里論壇組織主導鄰里規劃是兩個完全不同的概念。

地方經濟基礎對鄰里規劃的影響也較為突出。最開始的一批鄰里規劃項目都得到了國家政府的資金支持，同時大多數案例也得到地方政府的財政補貼。面對可能的花費，貧困地區幾乎沒有能力參與到鄰里規劃的熱潮之中。除了資金支撐不足的問題，貧困地區的社區認同感相對較弱，人們并不愿意花費額外的時間和精力去自愿勞動，或是為了社區的發展貢獻自己的力量。而且大多數貧困地區的居民本身的精力和時間都非常有限。因為受教育程度的問題，貧困社區的規劃和組織能力也很有限，同時由于資金短缺而沒有辦法聘請規劃咨詢公司，所以只好放棄鄰里規劃。

四、對中國的借鑒意義

“以人為本”、“精細化規劃”和“城市修補”等概念的提出，標志著我國城鄉規劃已經開始進入新的階段。傳統自上而下的規劃體系中，規劃師和政策制定者在頂層制定規劃框架，但是由于缺乏對每個具體規劃環境的精確認知而無法良好介入社區層面的規劃過程中。要精細化規劃，要對城市問題進行修補就必須依靠社區層面的自我完善。將這一龐大而繁瑣的工作從規劃師手中解放，讓無數個社區自己去解決自己的問題，可能將是未來規劃中至關重要的一個環節，因為只有這樣才能切實的在每個精細的規劃問題上得到最優解。而且社區規劃是最貼合“以人為本”這一主題的規劃形式。社區規劃的直接受益者或者受害者都是社區居民，對于他們而言，每一個規劃決定都直接影響今后的生活質量。

中國一些地方對于公眾參與和引導的社區規劃還沒有足夠重視。英國鄰里規劃的相關經驗在很多方面值得借鑒。

首先，在可控框架內對社區規劃逐漸放權，給予社區規劃一定的法律效力，同時將其納入整個規劃體系。要推行社區規劃，首先是要給予社區民眾真正的發言權，可以學習英國的做法，逐漸放權，讓社區規劃具備一定的法律效力，以增加民眾的熱情和信心。但同時必須意識到自下而上的規劃具有先天的盲目性，每個人基于自己的利益作出碎片化的決定，而欠缺整體性和綜合性。社區規劃不可能擔當規劃的主體，但是可以作為良好的輔助規劃方式。中國亦可將社區規劃控制在地方規劃的框架之內，從而確保其在大方向上一致，有效避免社區規劃先天不足。

其次，相信社區規劃能力。中國社區規劃一直由規劃師主導，而社區居民的權力僅限于提出意見和想法。造成該局面的主要問題在于，一方面，由于現有規劃體制的問題，很難實現居民主導規劃。另一方面，政府和規劃師對于社區規劃能力沒有足夠的信心，并不認為社區有能力主導自己的規劃。而英國一直都有公眾參與規劃的傳統，社區層面的規劃也進行了多年的試驗和實踐。可以說英國比較高的公眾參與度是不斷練習和提高的結果，也是政府對于民眾參與規劃能力信任的體現。公眾參與的規劃實際上是一個逐漸成熟和升級的過程，一開始必然會出現一系列問題，但是隨著經驗的積累，公眾的規劃能力就會得到提升。先打開一個自下而上的缺口，讓公民的規劃能力逐漸得到練習，公民參與將形成一個固定的風氣。英國如今更是在分權和地方化的思想下給予社區極大的自主權。中國也需要先實踐起來，給予社區試點的機會。

再次，保持多種渠道提供規劃能力支持。雖然英國已經具備多年的公眾參與規劃的文化土壤，但其鄰里規劃也存在規劃能力不足的問題，并不是每個社區都有相關的規劃從業者，很多社區的的鄰里規劃都由普通背景的自愿者制定。中國社區規劃面臨更大的規劃能力不足的困難，英國的經驗就是增加規劃能力的輸入渠道，如地方規劃部門必須對于鄰里規劃提供必要的規劃能力和專業性支持，或者合理引入規劃咨詢公司。中國在社區規劃的過程中，更需要具有多種渠道提供規劃支持的能力。同時，大量編寫鄰里規劃指導性文件，從宏觀上對各個參與主體進行指導，使規劃過程有循可依。在英國鄰里規劃案例調查中，一些沒有雇傭規劃咨詢公司的案例可以根據這些指導性文件自行編制鄰里規劃，并取得了良好的效果。當然，這些支持也在一定程度上對資金和公民的規劃掌控權提出了挑戰。英國政府希望鄰里規劃仍然由社區居民主導，而參與規劃的其他組織或機構成為良好的指導者，但是大多數社區似乎很難保持好這一平衡。endprint

最后，社區外部環境往往對社區規劃效果造成影響。英國鄰里規劃雖然具有一定的靈活性，但是實施效果在不同的區域之間差異十分明顯。社區的面積、人口、經濟、城鄉地位都影響其規劃的最終效果。可以說在外部環境差異較大的地區，其社區規劃需要的資源，規劃過程的復雜程度和最終成果的實施難度可能完全不在一個等級。鄰里規劃還出現了城鄉差異導致的鄰里論壇組織和村鎮議會兩個不同的規劃主體，以及經濟差異導致的欠發達地區參與積極性不高等問題。中國社區規劃中也需要注意不同社區外部環境的影響，給予不同地區一定的自由裁量權。中國相對英國具有更大的體量和人口基數，同時經濟基礎、地理環境和文化習俗也是千差萬別。在社區規劃過程中更應該尊重其所處的外部環境。

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