精準扶貧視域下農村環境保護法治研究
——以甘肅省為例

張 琦，楊笑笑

（蘭州理工大學法學院，蘭州730050）

精準扶貧視域下農村環境保護法治研究
——以甘肅省為例

張 琦，楊笑笑

（蘭州理工大學法學院，蘭州730050）

隨著全面建設小康社會口號的號召，農村環境法治也在如火如荼的建設。精準扶貧最終目是為了讓農民生活更加富裕、農村經濟更加發達、農業不斷發展，因此扶貧對象不止是經濟，經濟的扶貧只是其中的一點，而生態環境猶如一個巨大的容量瓶，容納了人們生活所需的政治、文化、教育、經濟、法治等，因此只有生態環境發展起來，容量瓶里面的才能發展，而環境保護建設中最重要的就是環保法治建設，因此，在精準扶貧視域下建設環保法治扶貧對全面建設小康社會，新農村建設具有重要意義。

農村；環保法治；精準扶貧

一、精準扶貧視域下農村環保法治建設的必要性（一）農村環保法治概述

農業不斷發展、農民經濟收入增加、農村社會更加穩定、農村經濟發展等問題歷來是我國一直關注的重點，黨的十八大召開以來，農村問題又被提上了一個新高度，根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，要在2020年將農村這塊短板補齊，提高農村經濟發展，縮小貧富差距，全面建設小康社會，在農村經濟全面發展的同時，農村生態環境問題也是其中的瓶頸。在農村環境保護體系建設中，法治建設是重要的一項，農村環境保護法治是農村環境發展的法律規范；是農民參與環境保護的重要指引；是農民環境權設立、環境參與權、環境知情權、環境監督權的法律依據，環境法治的建設程度也是衡量一個地區環境質量高低的重要標尺。

（二）精準扶貧概述

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西調研，提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號。”此時精準扶貧第一次開始走進人們視線，隨著時間的推移，精準扶貧理念不斷被提上日程，精準扶貧的三個途徑就是“精準識別、精準幫扶、精準管理”；建國以來精準扶貧在我國走過了好幾個階段，從新中國成立以來“大水漫灌”式解決廣大人民群眾的溫飽問題到改革開放以來實施家庭聯產承包經營的合作社方式，來加快農村經濟發展，以及從改革開放以來的減少農民農業稅等一系列措施都是農村扶貧的集中體現，從剛開始的“大水漫灌”到現在的“細水滴灌”，從全國范圍解決人民的“吃”“穿”“住”問題到現在的解決人民日益滿足的“精神需求”和“內在生命的價值需求”，我國扶貧工作邁上了一個嶄新的臺階。

（三）精準扶貧視域下的農村環保法治扶貧

1.甘肅省農村環境現狀

甘肅省位于我國西北內陸地區，氣候干旱、土地沙漠化嚴重、資源匱乏、環境問題十分嚴重。相比省內城市有較多資源、環境治理較好的基礎上，農村環境污染問題隨著社會的發展越來越嚴重。一是農村生產垃圾污染。在全面建設小康社會口號的號召下，農村鄉鎮企業也力爭上游，但由于環境監管力度不夠、環境治理措施欠缺等原因，鄉鎮企業生產垃圾對農村環境造成了嚴重污染。二是農民生活垃圾的污染。新農村建設步伐越來越快，但是卻缺乏合理規劃和布局，已經建好的新農村產生的生活垃圾，也是農村垃圾的主要來源之一。三是農村蓄禽養殖業污染。相比之前散落的蓄禽養殖來說，集中規劃的農村蓄禽養殖業產生的牲畜排泄物對環境的污染絲毫沒有減弱。四是土地污染面。為了追求高產、高收入，大多數農民認為化肥農藥的使用量和農作物的產量成正比，大量使用化肥農藥，對土地和水資源造成嚴重破壞。五是自然資源破壞嚴重。貧窮往往是和自然生態環境掛鉤的，脆弱的生態系統，匱乏的資源使得農民沒有過多的資源利用，不能通過已有的資源改變貧困的生活現狀，而無法改變的過度貧困，農民不得不通過向自然索取來改變現狀，進而破壞了生態環境，讓生態系統越發脆弱，進入一個惡性循環當中。

2.甘肅省農村環境保護現狀

我國在《環境保護法》、《水污染防治法》、和國家環境保護總局頒布的《畜禽養殖污染防治管理辦法》、《水土保持法實施條例》等法律法規中對農村環境保護做了一定規定，但大多規定過于原則，可操作性差，并且由于環境問題的復雜性、區域性、和隱蔽性等多重屬性使許多法律法規不能適用于地方。而甘肅省東西跨度1655公里，有14個地、市、州，87個縣（市、區），各地環境自然各不相同，東西差距甚大，但是甘肅省除了全國人大、國務院制定的法律法規、規章之外，制定的地方性法規和全國人大制定的法律、國務院制定的法規規章大同小異，并且規定多是對城市廢棄物如金屬廢棄物、廢棄電子產品、工業污水等的規定。對農村環境治理幾乎只字未提。

省級以下的農村環保工作大都集中在地、市、州，縣級以下的環保工作，從縣級的官網查找幾乎無跡可尋，而地、市、州一級的環保工作也是針對本市重點企業的管理，對于本地農村資源利用、土地規劃、水資源保護、廢棄物、污染物處理等規定很少。

3.甘肅省農村環保法治扶貧

精準扶貧的目的是為了讓農民生活更加富裕、農村經濟更加發達、農業不斷發展，因此扶貧對象不止是經濟扶貧，經濟扶貧只是其中一點，農村生態環境猶如一個巨大的容量瓶，里面盛滿了人們生存、生活所需的一切：政治、文化、教育、道德、經濟、法治等眾多因素，要想實現發展就必須讓生態環境這個整體先發展起來，如此，政治、文化、教育、道德、經濟、法治等才能得到發展。而在1992年聯合國“環境與發展大會”提出的可持續發展的概念，也指出生態可持續發展、社會可持續發展、經濟可持續發展，三者結合的發展才是真正的發展。經濟發展和生態環境直接掛鉤，良好的環境才能帶動生物鏈的波動，才能實現永久性富裕。

面對生態環境破壞嚴重、污染治理效率低下的甘肅省農村，實現農村環境保護勢在必行。環境保護建設包括基礎設施的建設、環保教育建設、環保法治建設、環保經濟建設、環保管理體制建設等。而環保法治建設是整個農村環保的基礎建設，有了法治屏障，農民的環境權利得到保障，環境權益得到維護；環保法律是農民環境權規定的法律規范；是農民做出選擇的指引，也是農民權益受損失時的法律保障。因此實現農村環保法治扶貧是農村環境保護的必由之路。

二、農村環境保護法治建設中存在的問題

精準扶貧的路徑首先是精準識別，對農村環境保護法治建設中存在的問題逐一識別，找出環境保護法治中欠缺的地方，包括立法、執法、司法、法律監督的建設，然后進行精準幫扶，即提出對農村環保法治建設的建議和改進措施，實現農村環保法治建設的發展，達到環保法治扶貧的真正目的。

（一）環保法治理念不足

農村環境保護最大的主體是農民，但由于法治理念的缺失，農民環境保護意識很單薄。但是總體看來農民的環境權利意識并不薄弱，只是環境權利意識不等于環境保護意識，因此只有通過立法鞏固農民的環境權利來提高他們的環境保護意識，即通過法律形式來讓權利有所規范，讓行為意識有所指引，提高農民的環境保護意識和環保法治理念。

（二）立法脫離現實、規定過于原則

我國關于農村的環境問題《中華人民共和國環境保護法》作了原則性的規定，此后國家也相繼出臺了不少法律、法規：《中華人民共共和國農業法》主要介紹了農業生產經營體制、農業生產和農產品流通，其中涉及到農村環境保護的只有第三章的農業生產，但也只是了了幾句，并且沒有談及環境問題；《基本農田保護條例》規定了對農田的劃定、保護、監督以及法律責任，但是對農田保護的規定過于原則，沒辦法操作，且法律責任里面只規定了農田破壞者的法律責任，忽略了政府在農田保護中失職、失責或者其他違法行為應當承擔的責任，使權力、權利之間的天平嚴重失衡；由農業部發布的《農藥安全使用標準》也只是規定了農藥使用人員的安全防護和安全操作，并未提及農村環境保護；由環保局頒布的《蓄禽養殖業污染物排放標準》規定了農村蓄禽養殖業污染物的種類、濃度、含氮量等，但是規定的過于籠統，難以實際實施。有關農村規定的法律不少，但是涉及到農村環境保護規定卻沒有幾個。農村發展是動態變化的，而立法思想還停留在以往現狀，導致立法質量不高，難以實施。并且地方發展各不相同，產生的環境問題也迥異，而環境問題的區域性、不穩定性和隱蔽性等特點，導致法律在地方難以落實。

（三）執法體系不健全

一是環境執法分工不明確。我國環境法原則性的規定了農村環境的保護責任，其他法律法規也只是籠統的規定各級人民政府負責各地的環境保護，并沒有具體規定環境部門的權力屬性和部門之間的具體權責，出現環境部門之間的扯皮推諉、環境責任“踢皮球”現象。二是環境執法機構設置不健全。我國環境管理基層機構一般設置到縣一級，即使縣一級的環境管理機構大多是權力空置，機構管理人員素質不高、管理水平有限、執法力量薄弱，鄉鎮一級的環境管理機構更是無從談起。三是農村環境執法手段偏頗。行政強制和行政指導在政府管理時具有很大作用，但是在政府進行管理時行政強制使用頻率明顯高于行政指導，而事實上兩者的作用是不相上下，甚至可以說對具有公共服務性質的環境保護來說行政指導比行政強制更為重要，但是在政治權力之下，行政指導卻明顯處于劣勢，沒有發揮其應有的功用。

（四）司法制度欠缺

之前，環境污染案件由環保公益組織提起公益訴訟時，往往由于“誰有權提起公益訴訟”，訴訟主體無法確定，使案件還沒有立案就被法院拒之門外，新修訂的民事訴訟法明確規定了環境公益訴訟的主體，使環境公益訴訟邁上了一個新臺階?！半m然新修訂的《民事訴訟法》要求法院對民事起訴案件必須做出受理與不受理裁定，但由于未明確行為后果，法院通常對于符合立案受理條件的環境污染民事訴訟案件不予回復，起訴人無法向上一級人民法院提起上訴。”司法制度不健全，使本來就權利意識薄弱的農民，難以維護自己的合法權利，面對環境權利侵害卻難以受到保護的農民，很難有較強的環境保護意識，嚴重的甚至采取極端的方式解決，危害到社會。

（五）環保監督制度不完善

一是監管機構設置不健全。農村環境監管體系最低設置到縣一級，并且很多是有名無實，如此監管機構設置，使鄉鎮以及偏遠山區的環境監管置于空地，而有的企業就鉆此機會將污染企業設置到這里，躲避監管，對當地環境造成了嚴重污染。2015年甘肅省武威市沙漠排污事件就是鮮明的例證。二是環保監督的主體單一。法律規定各級人民政府監督管理各地的環境狀況，這里將環境監管的主體定義為了人民政府，忽略了廣大人民群眾監督、輿論監督、政黨監督等多種監督方式。三是缺乏合理的監督體制。無論是什么監督都應該建立起一套可遵循的規矩讓人有跡可尋，但是農村環境監管很顯然沒有一套行之有效的監管體制，容易讓監督流于形式。

三、精準扶貧視域下甘肅省農村環境保護法治扶貧的構建

環保法治是農村環境發展的基礎保障，農村環保法治貧瘠，在精準扶貧視域下對其進行分析識別，找到問題所在，針對問題依據實際情況提出可行性建議，查缺補漏，完善不足之處、建構空白之處是對農村環保法治最好的“扶貧”。

（一）完善農村環境保護法律體系

完善我國農村環境保護立法是環保法治的基層建設，也是最重要的建設。一是進行專項立法。農村環境具有多樣性：環境污染不僅包括農民生產、生活的污染，還包括自然生態環境的破壞，污染程度、污染情形不盡相同；區域性：由于地方發展的差異，對農村的界定也不一樣，例如南方城市、西北地區、西部地區對農村的定義截然不同，國家制定的法律籠統的規定農村環境治理，面對不同定義的農村難以具體實施。進行專項立法，針對不同地區不同農村的環境特點，自然生態環境根據實際情況立法。二是以法律形式確定農民環境權利。農村環境保護意識薄弱，但并不代表其沒有環境權利意識，而提高農民的環境保護意識首先應該以法律形式來保護農民的環境權利，明確區分環境權利和環境義務，讓農民在履行義務的同時感受權利的存在，在權利受到侵害時有法可依。三是明確鄉規民約的法律效果。我國一直以來只規定了少數民族的習慣法和鄉規民約的法律效果，但對于其他地方的習慣法和鄉規民約沒有明確規定其法律效果，不同地域既然已經延續下來的習慣法和鄉規民約就有其存在的價值，而在鄉土中國，鄉規民約相比強行法具有溫和性、靈活性和可接受性，以法律形式確定鄉規民約的法律效果或者在立法時結合當地的鄉規民約，更容易讓群眾接受認可。四是增強立法民主性。法律的科學性和民主性決定著法律質量的高低和可行性，我國《立法法》第四條也規定：“立法應當體現人民的意志，遵循社會主義民主和公開的原則，保障人民通過各種途徑參與立法活動”。因此通過網絡、媒體，大眾宣傳等多種方式讓公眾參與，確保農村環保立法質量和可行性，提高環保法律效率。

（二）強化農村環境保護執法制度

一是健全農村環境執法機構設置，建立鄉鎮一級的環保執法機構，有利于農村環境保護效率的提高。而環保機構的設立往往涉及到人員、資金、基礎設施的建設，因此在建立鄉鎮一級的環保機構時加強農村環保資金的投入，以使環保工作順利地進行。二是環境執法分工不明確是環境問題難以及時解決的原因之一，因此對各環保部門的環境保護職責明確分工，明晰權力的范圍，各部門各司其職，避免權力落空。三是健全環境執法的程序。程序是結果透明、公正、使人信服的保障，健全環境執法程序，一切依法辦事，提高政府執法公信力，讓違法者信法、守法。四是完善環境執法手段。在政府的行政行為中多以行政指導的方式鼓勵人們參與到環境保護中來，改變政府和公眾之間的緊張關系，加強政府和公眾間的互動，提高政府環境執法的效率。

（三）健全農村環境保護司法制度

農村環境保護司法制度相對于城市來說甚是薄弱，對農民環境權的保護不到位，因此可以通過以下幾點來完善農村環保司法制度：一是建立專門的農村環境法庭。2007年自貴州成立全國第一個環保法庭以后全國各地環保法庭先后誕生，重慶在2012年開設了渝北環保法庭和萬州法庭，審理了多起環境案例；2016年湖南省高院也設立了環境資源審判庭，專門審理環境有關的案件。環保法庭的建立有助于公民有效的維護自己合法權益，保護農民環境權利，提高環保意識。二是加強農村環境公益訴訟制度建設。明確提起環境公益訴訟的條件、需要承擔的責任類型以及費用收取，根據情況少收，不收或者在環境公益訴訟中加大對原告的司法救助等措施，讓農民通過環境公益訴訟維護自己合法權利。三是構建涉農法律援助制度。農村從各方面來說都處于弱勢地位，無論是法律知識的儲備、權利維護意識、資金支持方面都比較薄弱。對農村涉及農業、農民的問題建立法律援助制度，提供法律幫助，必要時減免其訴訟費用等手段，幫助農民維護權益。

（四）完善農村環境保護監督制度

針對農村環境監督機構設置的不健全，一是在農村鄉鎮一級設立環保監督管理機構，加大環境監管的力度和強度，對鄰近的村落、山莊環境進行適時監督管理。二是增加監督的主體。增加社會監督、輿論監督、黨政監督等多種監督方式。三是根據當地實際建立合適的監督體制，包括監督的主體、監督的對象、監督的獎懲機制，鼓勵當地農民對政府機關、權力機關的人員進行監督，將權力置于陽關之下，防止執法人員濫用職權、徇私舞弊。

（五）加強農村環境保護法治文化建設

一是完善農村環境信息公開制度。充分的環境知情權，是促進和提高農村環保意識的途徑之一，政府應該加強環境信息公開，讓農民切身感受到環境污染防治、污染治理有關的信息，提高環境問題的關注度，加強對企業、政府的監督，增加農民、企業、政府之間的良性互動，有利于社會各方共同參與，保護環境。二是加強農村環境保護宣傳途徑。利用網絡、媒體、進行環保法治宣傳，政府引導開展環保講座、環保法治知識競賽等一系列活動來讓公眾了解環境問題的本質，了解環保法治的內涵，以及作為一個公民應該做和不應該做的，為環境保護做好鋪墊。

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［責任編輯：胡 冰］

Study on the rule of law in rural environmental protection from the perspective of precision Poverty Alleviation——Taking Gansu Province asan example

Zhang Qi,Yang Xiaoxiao

（Lanzhou University ofTechnology,Lanzhou 730050）

With the slogan of building a well-off society in an all-round way,the rule of law in rural areasisalso in full swing. The ultimate goal is to make precise poverty farmers richer, more developed rural economy,agricultural development, poverty alleviation and therefore the object is more than economic,economic poverty alleviation is one of the point,and the ecological environment is just like a big bottle,to accommodate the people living needs of politics,culture,education, economic development and the rule of law,so only the development of ecological environment,which can develop the capacity of the bottle,and the most important environmental protection in the construction of environmental protection is the construction of the rule of law,therefore,the construction of environmental law on poverty alleviation in the construction of a well-off society from the perspective of precise poverty, playsan important role in the new rural construction.

Rural areas;environmental protection by law;precise poverty alleviation

D920.1

A

1005-913X（2017）08-0034-04

2017-05-16

甘肅省哲學社會科學規劃項目(201701366)

張 琦(1978-)，女，蘭州人，副教授，碩士，研究方向：環境法；楊笑笑(1991-)，女，甘肅慶陽人，碩士研究生，研究方向：環境法。