“以人為核心”：安徽農業轉移人口市民化必由之路

胡文靜

（中共安徽省直黨校，合肥 230001）

“以人為核心”：安徽農業轉移人口市民化必由之路

胡文靜

（中共安徽省直黨校，合肥 230001）

2016年初，安徽常住人口城鎮化率已達50.5%，但城鎮非農戶籍人口占總人口比重僅為34.9%，表明有相當一部分人雖然生活在城鎮，但不愿“農轉非”，也未享受城鎮就業、養老、保障房等市民待遇，安徽農業轉移人口的市民化仍處于較低水平。要加快農業轉移人口的市民化，政府必須合理引導人口流向，穩定就業，改革戶口、地、保障房制度，創新基本公共服務的提供機制，從安徽農業轉移人口訴求出發，落實看得見的“真金白銀”，才能實現安徽“以人為核心”的城鎮化。

“以人為核心”；農業轉移人口市民化；戶籍人口城鎮化率

相對于傳統城鎮化，新型城鎮化的最大不同就在于它立足城鎮“人”的主體部分——農業轉移人口。“以人為核心”的城鎮化，事實上就是讓農業轉移人口市民化，最終實現“提升人”“發展人”“轉移人”的遠大目標。2016年國家發改委提出，推進新型城鎮化的首要任務是抓好農業轉移人口市民化。因為它是新型城鎮化的核心，它能有效帶動消費和投資需求，推進供給側結構性改革。2016年兩會再次強調，要“以人為核心”“加快農業轉移人口市民化”。我們認為，只有“走心”“接地氣”，從農業轉移人口訴求出發，才能加快推進安徽農業轉移人口的市民化。

農業轉移人口進城打工半年以上即為城鎮常住人口。2016年初，安徽城鎮常住人口已達3 102.5萬人，城鎮化率已達50.5%，已初步形成了層級合理、分布均衡、梯次分明的城鎮體系，它標志著安徽已進入城市型社會為主的新階段。但是，土地的城鎮化快于人口的城鎮化。城鎮非農戶籍人口占總人口比重僅為29.5%，與城鎮常住人口城鎮化率相比，兩者相差近22%。這表明，有相當部分人雖生活在城鎮，但并沒“農轉非”，也未分享城鎮就業、養老、保障房等“市民待遇”，安徽“以人為核心”的城鎮化仍處于較低水平。再加上當前安徽經濟形勢嚴峻，土地、水、環境等資源約束日緊，城鎮規劃建設管理水平亟待提高，合肥、蕪湖等大城市的輻射帶動力不強，各城市群內部的協調、運轉機制尚未健全，農業轉移人口城鎮就業又面臨供求結構“兩難”。因此，如何“以人為核心”，加快安徽農業轉移人口的市民化，就成了我們研究的重要課題。

一、安徽農業轉移人口市民化的現狀

農業轉移人口市民化是指戶籍由農村遷到城鎮，在城鎮工作生活的農業轉移人口。農業轉移人口進城打工半年以上即為城鎮常住人口。2015年6月，安徽正式啟動了農村轉移人口市民化“153行動”，通過實施“一項改革”“五有并軌”“三權落實”，使農業轉移人口更好融入城市，努力為國家推進新型城鎮化“探路”。2016年初，安徽常住人口城鎮化率已達50.5%，首超半數。

我們赴肥東、蕪湖、阜陽、宿州等地市調查發現：多數試點中小城市早已放開農民進城落戶，但在“零門檻”前農民落戶意愿不高，有個別縣城，2015年全年的“農轉非”只有200多人。隨著土地價格的水漲船高，農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體土地的用益物權“三權分置”和中央各項惠農政策的落實，目前農村戶口的“含金量”已遠遠高過城市戶口，如今多數農民選擇把戶口留在農村，即使是在城市長期工作、已有“農二代”的人也不愿“農轉非”，既可保住農村戶籍的權益，又可進城市打工分享城市發展紅利。2016年，安徽不少參與試點的中小城市戶籍人口城鎮化率低于預期目標。

比如，戶籍人口1 000多萬人的阜陽市，放開戶口近兩年，市區落戶僅有6 088人；戶籍人口600多萬人的宿州市，放開戶口一年來，市區落戶人口2 927人；戶籍人口380余萬人的蕪湖市，2016年一季度全市辦理農轉非落戶城鎮的人數僅為1 067人，且其中有1 000人是招生落戶。在農業人口達150多萬人的霍邱縣，2015年全縣農業戶口遷入城關鎮落戶的僅有273人。安徽農業轉移人口市民化呈現政府積極推動，農民積極性不高，速度放緩的趨勢。按照《安徽國家新型城鎮化規劃》要求，到2020年常住人口城鎮化率達到56%左右，戶籍人口城鎮化率要達35%，實現這個目標難度不小。

二、農業轉移人口市民化舉足不前的原因分析

我們調查發現，農業轉移人口難以落戶城市的原因復雜，既有農業轉移人口自身的原因，也有城市就業不穩、市民化成本過高等因素。其中，最為關鍵的影響因素是被農民視為根本的土地問題。

1.從農業轉移人口視為命根子的土地來看，現在農村戶口所捆綁的利益多于城鎮戶口。農民不愿落戶城市，應該與多年前搶買城鎮戶口一樣，均為利益使然。我們對比了與城市戶口相關的12項權益，除了低保的補助標準，城市比農村高；還有公租房、廉租房也是城市戶口獨有之外，其余各項社會保障權益，城鄉幾無政策差別。而農村戶口所有的土地“三權”，城市戶口則沒有?，F在可以“三權分置”，農業轉移人口有“權”就有“收益”，還“長期不變”，這就是農村戶口“含金量”日漸高漲的最主要原因。其實，這是城市對農村的一種反哺，也是政府縮小城鄉差別的重要手段。農民只愿在城市工作生活，不愿遷戶口是一種理性選擇，算的就是日后的經濟賬。

2.從農業轉移人口自身來看，多數農業轉移人口進城打工，一是為子女上學，二是盼望能分享城市公共服務。2016年，據我們實地隨訪發現，農民工融入城市多為子女上學，能分享城市基本公共服務。個別城市中心學校還有依據“無空學位”拒絕農民工子女入學，農民工定點學校的師資力量有限，教育質量亟待提高。所謂基本公共服務，本應是該政府提供的“從搖籃到墳墓”所有的教育、醫療、衛生等10大類60項服務。據測算，安徽城市基本公共服務的費用人均12萬元左右。目前各級政府的財力有限，尚未健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

3.從城市就業看，農業轉移人口就業穩定性不強。受去產能等宏觀政策影響，城市許多行業用人需求大幅縮減，企業運行困難，農民工工資增長緩慢，農民工擇業存在較大的不穩定因素。一是企業隨產業結構的調整從中低端走向中高端，而農民工因為文化低或缺少技能培訓，無法滿足企業用工需求。二是用工企業缺乏參保積極性，除了政府強制參保的工傷保險之外，農民工其他保險的參保率偏低，不足30%。盡管安徽農業轉移人口參加社保的絕對數量在逐年遞增，但相對數量仍然偏低。三是用工企業與農民工個人的法律意識都較淡漠，勞動合同的簽訂率低，而且勞動權益也缺保障。主要因為，企業怕日后有法律糾紛，農民工怕靈活就業受合同約束。特別是建筑業，有協議，沒正規合同的農民工占比高達59%，也根本沒有享受過帶薪假期。因為無合同，發生職業病或工傷就難獲足額補償，克扣工資、老板欠薪逃匿的現象時有發生，屢禁不絕。

4.從市民化的成本分擔看，政府在農業轉移人口市民化中應主要分擔基礎設施建設、隨遷子女教育、部分社保和部分住房成本，企業要分擔部分社保成本。目前，財政分擔的成本在總成本中占比大，國家雖有統一政策，但省里沒有制定相應的實施細則，造成誰接納轉移的多，誰分擔就多。這種不合理的分擔，不僅不利于調動各地積極性，而且一些轉移壓力大的地區，政府財政資金有限，投入不足，土地供應不足，造成部分城市基礎設施、教育資源、土地供應捉襟見肘。

可以說，安徽農業轉移人口的輸入地財力與事權不匹配問題仍較突出，城鄉社保制度也沒全面并軌或銜接不到位，有少數企業存在為農民工購買城鎮職工保險的主動性不強問題，導致政府應提供的基本公共服務供給不足，是安徽農業轉移人口市民化滯后的主要原因。

三、“以人為核心”，加快安徽農業轉移人口市民化的建議

“以人為核心”，加快安徽農業轉移人口市民化，讓常住人口和戶籍人口的城鎮化相適應，其最終目標是要消除不同地區的“戶口紅利”，實現城鄉基本公共服務的均等化，由市場來配置資源，最終實現農業轉移人口融入城市。首先，改革戶籍制度，盤活農村的土地資產，讓農業轉移人口與土地“解綁”，真正實現“三權分置”。政府要通過制度創新，讓農業轉移人口進出自由，擁有的財產權如土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等“三權”能變現或流轉。其次，把國家對三農的補貼由對人變為對事，不再讓各項惠農政策成為戶口的附著物，發揮國家各項補貼精準的惠農作用。再次，健全與居住年限相掛鉤的成本分擔機制，力促農業轉移人口穩定就業，實現城鄉平等分享政府基本公共服務，最終使農業轉移人口家庭融入社區、子女融入學校、轉移群體融入整個城市社會。我們建議：

1.制定城鄉一元戶籍制度，全面落實居住證政策。在城鄉戶口遷移政策的制定方面要盡力體現差異化，將建制鎮和中小城市的落戶限制全面放開，在城市群中，對省域內的農業轉移人口向往的大城市也要有條件放開落戶限制。另外，可借鑒安徽銅陵的成功經驗，分層次完善轄區內的城鄉戶籍一元化管理的制度改革，重點是逐步將農業與非農二元戶口的區別逐步減少，統一應用居民戶口登記模式。一要全面落實居住證，依托權利和義務的相輔相成和依次梯度賦權的思路原則，進一步對城區居住證的服務保障功能進行落實、延伸、輻射，使擁有城市居住證的農業轉移人口，在基本公共服務領域共享市民待遇。二要把擁有城市居住證的農業轉移人口納入城市保障房的范疇，著力改善和提高農業轉移人口的生活居住條件，建立和完善覆蓋全省城鄉居民的公共就業服務體系。三要關懷、幫助失業或失地農業轉移人口的生產生活，政府要提供“兜底”保障。

2.建立健全與農業轉移人口市民化需求匹配的公共服務體系，盡快促進城鄉居民社保一體化。具體建議如下：第一，政府要完善農業轉移人口的穩定就業機制。通過融資支持或政策性融資擔保政策來扶持、幫助農業轉移人口就業創業，扶持他們的創業培訓，搭平臺，資助創客空間。第二，要不斷強化教育保障體系。遵循以流入地政府為主體，以公辦學校為載體的運行原則，積極為農業轉移人口子女平等接受義務教育提供便利。第三，要健全城市住房供應體系。政府要針對農業轉移人口市民化特點，全面落實居住證有關廉租房、公租房和保障房的政策，建立社會化的保障性住房供應體系，確保農業轉移人口融入城市有房住，安居才能樂業。第四，完善城鄉醫療衛生保障機制。在現有的國家和地方統籌實施的基礎之上，要分步推進新農合和城鎮居民醫保體系的全面整合。第五，進一步完善城鄉養老服務體系。要實施城鄉統一的居民基本養老保險制度，推動農村居民養老保險體系與城鎮居民的養老保險體系的有機銜接配套。政府只有通過“走心”“接地氣”，從農業轉移人口市民化的訴求出發，來確立省級、省以下各級財政對市民化的成本責任分擔機制，通過政策驅動和制度引領，讓越來越多的符合條件的農業轉移人口融入城市。

3.在農村土地改革中要確保農業轉移人口的土地權益。為了安徽農業轉移人口的承包地、宅基地、集體土地等權益得到保障，在完善現有土地流轉制度的基礎上，要疏通農業轉移人口利益表達渠道，從農業轉移人口訴求出發，落實看得見的“真金白銀”。此外，土地制度的改革創新可通過以下途徑落實：首先，通過土地改革制度的創新來試點“雙置換”即“承包地換城市社保，宅基地換城市住房”，保證轉移到城區的農業人口可利用農村的宅基地置換出自己的城區住房。我們建議，應以土地確權登記的方式，讓農業轉移人口擁有農村宅基地的使用權證。若農業轉移人口在城市已經具有了穩定可觀的經濟收入來源，而且非農業體系的經濟收入可以占到其總經濟的收入的80%以上，便可讓這部分人口用宅基地使用權證置換城市的房屋居住權，這樣就使得農業轉移人口在城市難以扎根的問題得到徹底解決。其次，確保農業轉移人口可采用自己占有的集體資產、資源比例來置換成一定的產業股份，幫助他們實現在城市安居樂業。再次，改革現行土地管理制度，落實“三權分置”，賦予農業轉移人口的土地財產處置權限，探索安徽農業轉移人口的土地指標等土地財產轉讓的多種有效途徑。

4.加快推進財政體制改革，盡快健全農業轉移人口成本分擔機制。目前，安徽農業轉移人口市民化成本主要由義務教育、醫療養老、保障性住房、市政設施等成本構成。其中，市民化成本短期來看，義務教育和城市居民保障性住房以及城市化的綜合基礎設施建設是支出的重點。從長期來講還包括城鎮居民養老保險的補貼支出。因此，在現行的分稅制體制下，對中央和地方財權系列進行的合理的分類實施應該是實施考量研判的主要方向，這就要求在促進農業轉移人口市民化的轉變過程中一方面要體現地方政府的負擔機制，另一方面也要綜合考量國家層面的財政負擔機制?？梢詰秘斦D移支付等方式，確保農業轉移人口市民化過程中的各項社會保障性支出的實現，目標是為實現市民化的農業人口提供和諧穩定的工作環境，并讓他們共享市民待遇。但對安徽這樣一個欠發達省份，短期內難以實現。所以，我們建議：一是農業轉移人口的市民化成本中央政府承擔70%，省級政府承擔15%，雇傭企業承擔10%，農業轉移人口個人承擔5%。二是完善土地、城鎮住房等制度，鼓勵地方利用財政資金和社會資本設立城鎮化發展基金。三是財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口市民化掛鉤，中央預算內相關投資要向轉移人口落戶較多的城市傾斜，為安徽農業轉移人口更好地融入城市創造條件。

[責任編輯 吳高君]

F327

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1673-291X（2017）22-0026-03

2017-02-18

胡文靜（1962-），女，安徽合肥人，碩士研究生，從事城鎮化、收入分配等研究。