供給側改革背景下打擊非法集資相關問題研究

羅新星，楊春艷，夏 川

（達州銀監分局監管二科，四川 達州 635000）

供給側改革背景下打擊非法集資相關問題研究

羅新星，楊春艷，夏 川

（達州銀監分局監管二科，四川 達州 635000）

供給側改革是當前中國經濟改革的關鍵詞，結合對供給側改革大背景、改革方向的分析，從三個方面分析供給側改革的背景與非法集資的關系，從供給側改革角度分析防控非法集資的五個主要難點。最后，結合分析，提出四個方面的對策及建議。

供給側改革；非法集資；民間借貸；供給側；需求側

一、供給側改革大背景與非法集資

（一）供給側改革的供需要素對非法集資的影響

供給側與需求側如同一個娘胎的兩姊妹，互為因果，互為前提。從當前經濟情況看，需求側有投資、消費、出口三駕馬車，供給側則有勞動力、土地、資本、創新四大要素。供給側結構性改革的根本目的在于調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的總體數量和效率。從需求側看，投資需求與非法集資的動機相關。通過研究非法集資問題我們發現，缺乏有效的投資渠道是公眾參與非法集資的主要動機。隨著經濟的發展，城鄉居民閑置資金激增，資產保值增值需求日益迫切，現有的投資品種要么受國家嚴格調控，要么收益較少或風險較高。如房地產等固定資產投資被國家嚴格控制；居民儲蓄存款在剔除物價上漲等因素外，實際為負利率；在股票、期貨等證券投資市場尚不成熟的情況下，公眾投資此類產品耗時多、專業性要求高、風險大、高回報的民間集資成為其可以選擇的投資捷徑。從供給側看，勞動力作為供給側的四大要素之一，其供給的效率落后于資本供給的效率，相當一部分公眾傾向于以個人資本的投入換取收益，而非依靠有限的勞動力或智力投入獲取收益，客觀上為非法集資的出現提供了選擇誘導。從“創新”要素看，非法集資往往打著“產業創新”“盈利模式創新”“分紅模式創新”等旗號，客觀上為“高息、高回報、低風險”為口號的非法集資提供了隱蔽的外衣。

（二）供給側改革為解決小微企業融資難開辟了渠道

隨著我國經濟改革的深入，國企改革已結束淘汰小型企業，進入大型資源型企業過度擴張的新階段。產能過剩成為國企主要特點。從去年情況看鋼鐵、石油、石化、煤炭、水泥、玻璃、鐵礦石、有色金屬等行業虧損面已經達到80%，利潤降幅度增大，產能過剩普遍。截至2015年12月初，幾大行業的生產價格指數（PPI）連續40多個月呈負增長狀態，對整個工業PPI下降的貢獻占到70%~80%。中國供需關系正面臨著不可忽視的結構性失衡。“產能過剩”和“供需錯位”成為阻擋中國經濟持續增長的最大障礙。中低端產品過剩、高端產品供給不足成為中國產能過剩的主要特點。因此，強調供給側改革，就是要從生產、供給端入手，調整供給結構。這里的結構，首要的就是資金供給的結構。所有的供給，歸根結底是資金的供給、或者會以資金的形式加以體現和計量。非法集資就是一種資金供給的非法定形式，我們可以把它看作當代中國資金供給的一個縮影。解決供給側的資金供給的問題，就是從根本上打開融資難企業的資金供給渠道，從而中小微企業的發展提供支持，同時也從根本上杜絕非法集資的資金供給渠道。

（三）供給側改革為民間集資提供了政策思路

供給側改革實質上是改變政府公共政策的供給方式，也就是改變和調整公共政策的產生、輸出、執行及修正方式，以與市場導向相匹配，更好發揮市場在配置資源中的決定性作用。反過來講，供給側改革，就是按照市場導向的要求來規范政府的權力。從供給側改革的階段性任務看，包括了降低市場準入門檻、逐步實現國民待遇均等化；逐步降低壟斷程度、放松行政管制；逐步降低企業融資成本、減稅讓利民眾等。供給側改革可謂中國改革開放近四十年時間里最深刻的一次政府功能轉變。從近年來非法集資出現的原因看，主要有兩個方面：一是資金供給方，即公眾，希望發揮資金供給的職能；二是資金的需求方，即非法集資的發起企業，其資金需求需要得到滿足。非法集資從某種層面看是一種市場行為，有供給方和需求方兩方面的要素，但同時又是一種不規范的市場行為。供給側改革就是要引導這種有實際市場需求、同時又亟待完善的市場供給方式，這就為民間集資行為的規范找到了理論及政策基礎。

二、供給側改革方向與非法集資

（一）供給側結構性改革呼喚對民間集資的正確引導

我國產業結構問題突出表現在低附加值產業、高污染、高消耗、高排放產業的比重偏高，而高附加值產業、綠色低碳產業、具有國際競爭力產業的比重偏低。為此，需要加快推進科技體制改革，促進高技術含量、高附加值產業的發展；對金融領域而言，則是要通過金融體制改革，通過資金供給政策的引導，減少對“三高”產業的投入，鼓勵銀行這一主要資金供給方落實對落后產能的信貸控制政策，增加對高附加值產能的信貸支持力度。不管是民間集資還是直接融資，都應遵循這一方向的引導。我國將民間集資看作是民間借貸的變異形式，是民間借貸向專業化形態（私募基金等）演變過程中的一種中間形態。也就是說，只要未經社會公開宣傳，向特定對象籌集資金，資金主要用于生產經營及相關活動，行為人有還款意愿的，不作為非法集資處理。換言之，如果一種融資行為，資金的投放對象和投放結構合理，同時又不違背國家基本的金融監管政策，最終會得一定的政策容忍度，而這種融資行為，也可以和非法集資劃清界限。

（二）供給側區域性結構增加了非法集資的處置半徑

區域結構問題突出表現在人口的區域分布不合理。區域發展不平衡、不協調。為此，供給側改革需要推進行政管理體制改革、財稅制度改革、區劃體制改革等，加快建設全國統一市場，解決不同區域發展不平衡問題，使人口和各種生產要素在不同地區自由流動、優化配置。這里說的生產要素的流動，包括了最為重要的資金的流動。也就是說，國家將會鼓勵社會資金在不同區域的流動，一個區域的資金，可以用于支持其他區域的經濟建設，這也為民間資金的自由流動提供的政策依據，同時也提出了挑戰，增加了跨區域非法集資查辦的半徑。

（三）供給側動力性和分配性結構加劇了界限模糊

我國經濟增長過多依賴“三駕馬車”來拉動，特別是過度依賴投資來拉動。實質上，“三駕馬車”只是應對宏觀經濟波動的需求邊短期動力，是經濟增長的結果而非原因，制度變革、結構優化和要素升級才是經濟發展的根本動力。要改變城鄉收入差距、行業收入差距、居民貧富差距過大的現狀，就需要加快推進收入分配制度改革、社會福利制度改革、產權制度改革和財稅制度改革，促進收入分配的相對公平，縮小貧富差距。2010年5月7日，國務院以國發[2010]13號印發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。該《意見》分進一步拓寬民間投資的領域和范圍，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域，鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業和政策性住房建設領域、社會事業領域、金融服務領域、商貿流通領域、國防科技工業領域，參與國有企業改革。既然民間基本可以進入這些領域，當然需要募集民間資本的主體，這一主體可以是中間企業，可以是資金需求者自身。從某種意義上講，在供給側結構改革的背景下，未來民間集資和非法集資的界限將更加模糊。

三、從供給側改革看防控非法集資的主要難點

（一）融資方與投資方不對稱，苗頭識別難

一是集資主體的信息不對稱。公眾作為非法集資的資金供給方，對非法集資企業提供的工商執照、稅務登記等手續缺乏有效的鑒別力，對于披著合法外衣同時經營者實體產業的企業的真實融資動機難以識別，投資者在信息嚴重不對稱的情況下難辨真假。二是法律水平不對稱。多數非法集資案件顯示，受騙群眾多為企業退休人員、下崗職工等低收入群體，受文化素質所限，相比較于資金募集方，缺少對非法集資等相關法律法規的了解。三是投資心態不對稱。投資者幻想得到比實體經營者更大的利潤回報。處于社會經濟轉型期的中國，投資者心態浮躁、投機暴富的心態嚴重，明知集資非法且風險極高，仍抱著僥幸心理，投資缺乏理性，甚至存在借款投資行為。四是風險防范意識不對稱。往往是集資者處心積慮，投機者毫無防備。不法分子集資初期，多以支付高息、紅利或給予定期分配實物為誘餌，使部分集資人員獲得暫時實惠，進而利用其進行宣傳，而后期參與集資大眾，受親戚朋友的高額收益蠱惑，最終落入非法集資的騙局。五是資金用途不對稱。資金用途或為生產經營，或為非法占有，法律規定“集資詐騙罪”的構成要件是“以非法占有為目的”，而當前很多集資者都以“生產經營”為目的，都或多或少建有種植業、養殖業、廠房、生產線等實體，或者最初以經營實業為主，之后以非法占有為主。在實踐中，正常的生產經營所需籌集資金與以生產經營為由進行集資詐騙之實往往難以區分。

（二）政府與市場對非法集資的定義不對稱，裁決界定難

2011年1月4日起實施的《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，明確了非法集資的非法性、公開性、利誘性和社會性等四大特征，緩解了非法集資類案的量刑標準認定困惑，但其間依然存在很多模糊地帶，主要表現為：一是部分借貸雙方私下約定，借款合同中不出現借款利息字眼，形式上是普通的借款關系，滿足無利誘性的特點，但實質上存在利誘性，法律取證難。二是對民間借貸中介服務公司是否合法，是否擴大中介服務的經營范圍，是否存在變相吸收或占有借貸雙方資金的情況調查取證難。三是特定對象和社會不特定對象難區分。特定對象通常界定在單位職工、親屬、朋友等，但親屬、朋友這些詞匯有極大的伸縮性。是定性為面向特定對象融資還是定性為面向社會大眾融資存在定性難。四是房產商以還本銷售、售后包租、繳納誠意金等吸收大眾資金是定性為非法集資或民間借貸依然難以界定。五是損害結果難以預判。震驚全國的吳英非法集資案，暴露出非法集資的概念是否合理仍然存在角力。“吳英案”代表了一種不確定性的焦慮。因為這不確定性，民間借貸成為了懸在民營企業家頭上的達摩克利斯之劍。普遍觀點認為，過度的金融管制是民間借貸產生的重要原因，民營企業無法在“白市”融到資金，自然會依靠其他手段，而實際判例時，往往又以是否歸還和最終損失作為界定非法集資的依據。

（三）監管資源供給與需求不匹配，監管合力不足，調查取證難

供給側改革強調政府資源配置在市場需求之處，但目前監管資源相較于非法集資的配置，顯然不足。一是監管資源缺乏。打擊和處置非法集資聯席會議辦公室過去設在銀監部門，作為打非成員單位，基層分局監管資源缺少，監管力度不夠，缺少專門的辦案經費，后設在地方政府的職能部門后，同樣存在類似問題，政府相關部門抱怨對銀行業務了解太少，難以有效履行職責。二是部分地方政府存在保護主義思想。從一些案例看，部分公職人員自身參與非法集資，涉及到自身利益，抵制監管；個別地方政府部門責任意識不強，溝通不暢，有的案件從調查取證直到宣判，均未認真執行聯席會議報告制度。三是預防和處置非法集資的合力不夠。雖然各級地方政府建立了處置非法集資聯席會議制度，制定了實施辦法，部分行業主管部門也建立了行業性的預警和查處機制，但部分基層監管者對法律認知水平不高，政策界限難以把握。從實際執行來看，依然存在事前預防薄弱、事中推諉、事后資金追繳難等問題。

（四）社會涵蓋面廣，維穩壓力大，清收處置難

一是涉及面廣，清償能力有限。部分法集資涉及群眾眾多，時間跨度較長，犯罪分子將集資款用于支付前期利息、或揮霍或轉移，公安機關介入后，查封扣押的資產往往與集資款數額相差很大，資產處置遠達不到參與者的期望值。二是弱勢群體多，社會影響大。部分參與者為弱勢群體，參與資金為積攢多年的養老錢或離退休金，在債務清理清退問題上如處理不慎，易引起集體上訪、聚眾鬧事等社會不穩定行為，激化社會矛盾，甚至造成局部地區社會治安動蕩。由于非法集資涉及維穩，責任重大，部分地方黨政害怕影響政績，存在故意拖延不辦的現象，加大了清收處置工作的難度。

（五）供給側與需求側需求不對稱，徹底根除難

從供給側改革的源頭上看，城鄉居民投資供給側狹窄與中小企業融資需求側狹窄疊加，是非法集資難以根除的主要原因。供給側和需求側的信息不對稱，在資金市場上表現為投資信息與需求信息的不對稱。一是城鄉居民閑置資金多，投資理財需求旺盛，投資渠道狹窄。伴隨我國經濟快速增長，老百姓財富日益增多，資產保值增值需求迫切，現有的投資品種要么受國家嚴格調控，要么收益較少或風險較高。如房地產等固定資產投資被國家嚴格控制；居民儲蓄存款在剔除物價上漲等因素外，實際為負利率；股票、期貨等證券投資市場不成熟，投機性極強，風險很高，投資理財能力差的情況下，投資者多以虧損收場，收益率無法得到保證。二是中小企業或個體工商戶融資需求旺盛。部分企業或個體工商戶由于盲目擴大生產經營、管理不善、融資缺乏抵押物等諸多原因導致其難以靠正常渠道融資繼而轉向民間借貸市場。另外，有少數非法集資組織者，為了騙取公眾存款，成立合法公司，混雜在正規民間融資隊伍中，進行非法集資活動。由于投融資需求的不對稱，實體經營企業無法通過正常或合法渠道獲得滿足的情況下，產生了龐大的民間借貸市場，而目前對正常民間借貸市場缺乏監管和立法保護，民間借貸市場面臨著較高的交易成本，投資實業者由于無法承受民間融資市場較高的交易成本，逐漸退出市場，而愿意接受高交易成本者往往從事非正常的投資項目，導致非法集資病根難除。

四、對策及建議

（一）優化民間金融的生態環境，放寬民間投融資渠道，化解中小企業融資難題

解決民間融資領域供給側與需求側的不對稱，是非法集資難題的根本解決之道。供給側改革強調政府提供與市場導向相匹配的公共政策供給方式，在民間融資領域，就是要逐步規范、適當放寬民間投融資渠道，從根本上解決中小企業融資難題。一是優化民間借貸的體制機制。應建立健全民間借貸服務體系，為民間借貸的發展提供必要的信息服務、擔保服務和人力資源等服務，并加強對相關機構的監管，如構建民間借貸供需的信息服務平臺。允許民間“非法”金融機構依據合伙制企業法成立，以正規金融市場的制度加以約束，使其在陽光下運行，便于監管。二是合理疏導和管控民間資本。拓寬民間資金投資渠道，加大對民間資金的疏導，逐步放寬電力、通信、基礎設施、軍工、金融等領域的民間投資限制，促使民進國退，如適度調低銀行股本金準入的標準，提高民間資金注資城市商業銀行、農村信用社、村鎮銀行等地方性中小金融機構的比重。三是著力化解中小企業融資難。監管部門應充分發揮主體金融的作用，加快金融機構布局縣域和鄉鎮的步伐，創新業務品種，滿足不同客戶需求，促使民間資金流向中小企業。加強對銀行業機構的窗口指導，對中小企業信貸專營機構實行單獨的考核激勵機制，盡可能滿足中小企業和公眾對金融產品、服務多樣化的需求；地方政府金融辦協調各相關主管部門與銀行業機構，加強對暫不符合授信準入條件的中小企業點對點、面對面的跟蹤、輔導，幫助其盡快達到信貸準入條件，著力化解中小企業融資難題。

（二）完善法規體系，積累執法經驗，為查處非法集資提供法制保障

加強法規體系建設的資源供給，是非法集資領域供給側改革的保證和方向。資源的供給首先是政策的供給、經驗的供給。一是應進一步細化正常民間金融活動與非法集資的界限，建議在《刑法》中設置“非法集資罪”，對非法集資行為做出專門界定，使非法集資明確區別于其他民間借貸行為，明確哪些集資行為需要批準、由哪個部門批準等事項，在立法上明確相關部門的職責權限。立法機關應對現有的法律法規、司法解釋和規章進一步梳理、補充，加快完善包括相關法律、行政法規、地方性法規和地方政府規章在內的法律法規體系。同時，注意完善相應的司法解釋，從刑事角度從嚴懲處非法集資犯罪行為。二是從法律上明確非法集資查處的監管主體、職責分工、工作程序、組織實施等問題，建立查處非法集資的工作機制。三是加強監測預警，及時發現苗頭。應重點強化對民間借貸、房地產銷售、地下錢莊等非法集資高發領域的監控。設立并廣泛公布群眾舉報電話，依靠群眾獲取有關非法集資活動的各種信息。四是完善非法集資調查取證和司法處理案例庫建設，加強執法人員隊伍建設，提高處置非法集資時調查取證的有效性和準確性。

（三）加強監管資源配備，完善政府處置職能，建立有效的工作機制

供給側資源應向監管部門及地方政府的處非工作傾斜，完善職能，厘清機制：一是加大監管人力、財力、物力的資源配備，落實專門機構和人員負責日常監測預警、舉報受理、風險提示、調查取證、性質認定、依法處置、及信息報送等，同時加強對從業人員的專業技能培訓，提高監管能力。二是加大對行業條線管理，各行業主管部門要加大對本行業從業人員參與非法集資的排查和處置力度，確保公職人員、工薪階層人員和個體工商戶自覺遵紀守法。三是堅持以政府為主導，建立健全失職問責機制，切實發揮聯席會議的作用，定期或不定期召開會議，討論非法集資有關問題，確保銀監、金融辦、公檢法、工商稅務等各部門有效溝通協作和履職。處非各成員單位加強聯動，一旦發現處非苗頭，及早介入，打早打小，把非法集資活動消滅在基層、消滅在萌芽。四是將處非工作納入地方政府及各行業主管部門綜合考核內容。將打擊和處置非法集資活動納入地方政府及各行業主管部門經濟社會綜合評價體系及領導干部政績考核的重要內容。五是各級政府設立專門的處非工作經費并納入財政預算，為處非工作配備人員，對宣傳培訓經費、辦案經費等實行報賬制，從人力、物力、財力上提供支持。六是研發推廣打擊非法集資法規信息系統，在上下級之間、政府與職能部門之間、職能部門與職能部門之間實現信息共享。七是各級政府金融辦定期組織相關部門對各成員單位處非工作開展情況、信息報送情況、宣教工作開展情況進行檢查通報，并視情況進行獎懲，督促職責落實。

（四）加強公眾宣傳教育，增強辨識能力，促進理性投資

供給側資源包括勞動力、土地、資本、創新四大要素，供給側改革對非法機集資的影響需要通過以下方面表現出來：一是資本的傾斜。作為資本配置的重要原則，應加大對處非宣傳工作的投入力度，應廣泛利用報刊、電視、廣播、互聯網等媒體，多方位、多角度、經常性地開展風險提示，通報非法集資的表現形式、特點，揭露犯罪手法和非法集資的欺騙性、社會危害性，增強社會公眾的風險意識和辨別能力。定期組織新聞媒體配合公安、工商、金融等各成員單位，在報紙、電視、廣播、互聯網等媒體開辟專欄，通報非法集資的新形式和新特點，對非法集資典型案例進行剖析。二是勞動力的傾斜，即充分發揮基層街道辦事處、農村村委會、銀行保險證券營業場所等與老百姓直接接觸的基層人員的作用，大力宣傳非法集資危害，做好輿論引導和法制宣傳工作，引導社會公眾增強法律意識和投資風險意識，自覺遠離和抵制非法集資，有效遏制非法集資活動的傳播和蔓延。三是創新的傾斜。應建立舉報獎勵制度。應建立舉報獎勵制度，及時查控涉案財產，做好資產保全工作，防止轉移和流失，依法從重從嚴打擊首惡分子，及時向社會公開辦結的重大典型案件，教育群眾，形成對非法集資的強大輿論攻勢，震懾違法犯罪。打擊和處置非法集資部際聯席會議辦公室應向社會大眾公布舉報電話號碼，消除基層部分地方黨政公職人員影響，讓公眾積極參與預防和處置非法集資工作，歡迎公眾提供全國非法集資線索，對核查屬實的舉報，要給予獎勵，以便及時反應，及時查處，降低危害，從根本上根除不法分子生存土壤。

[1]關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見(國務院國發[2010]13號)[Z].2010.

[2]洪崎.供給側改革中的銀行機遇[J].中國金融，2016，(1).

[3]李由.發展需求與政府供給——兼論供給側改革[J].人民論壇，2015，(12).

[4]彭少輝.非法集資的刑法規制與金融對策[J].中國刑事法雜志，2011，(2).

[5]周立剛.非法集資案的刑事法律適用評析——以吳英案為切入[J].北方經貿，2012，(7).

[責任編輯 陳麗敏]

D924.33

A

1673-291X（2017）22-0080-04

2017-02-18

羅新星（1977-），男，重慶人，經濟師，碩士，從事宏觀經濟、區域經濟、銀行監管政策、銀行經營戰略及管理研究。