構建多元扶貧機制 創新精準扶貧模式

苗 麗

構建多元扶貧機制 創新精準扶貧模式

苗 麗

目前貧困問題仍然是我國全面建成小康社會的短板,尤其是經濟發展進入新常態以后，扶貧開發工作面臨著新問題、新挑戰。本文基于創新精準扶貧模式的視角，描述了政府主導扶貧模式、市場化扶貧模式、公益扶貧模式以及多元扶貧模式，并結合實際調研，分析了精準扶貧操作過程中存在的現實問題和困境，提出了建立“政府主導、市場運作、社會組織參與、民眾為主體”的多元扶貧機制的構想，并提出了符合“精準扶貧”要求的建議。

政府主導型扶貧 市場化扶貧 多元扶貧機制 精準扶貧

貧困是每個國家都必須面對的問題，“改革開放以來，我們的扶貧成就舉世矚目，但仍有五千多萬的貧困人口。2020年實現徹底消除貧困的目標，成為減貧工作中最難啃的硬骨頭”。瞄準貧困群體開展有針對性的措施成為我國扶貧開發工作的重點，精準扶貧已經日益機制化，我國的扶貧實踐大致可分為體制改革推動扶貧、專項計劃推動扶貧和兩輪驅動推動扶貧三個階段，這是一個從“治標”走向“治本”的過程，彰顯著中國的政治文明不斷進步。扶貧開發中，呈現出多種扶貧模式，包括合作機制、市場機制、公益機制、公共資源與社會資源機制等。

一、政府主導型扶貧、市場化扶貧與多元扶貧機制

（一）政府主導型扶貧

無論一個國家政體如何，無論一個國家規模大小，政府對消除貧困都責無旁貸，政府主導型扶貧具有顯著的減貧效應。在我國，黨和政府更是扶貧開發的主導力量，具有強大資源調控能力、政策導向能力和群眾動員能力。政府主導型模式在改革開放早期的扶貧開發中起著不可替代的作用，但隨著社會的發展，政府扶貧也顯露出一些弊端，一是貧困原因本身多元多樣，傳統式扶貧精確性差；二是一些扶貧政策具有行政偏好，不符合各地的發展狀況，造成資金使用效率低下；三是由于制度過于剛性，缺少全面的立法，扶貧開發中存在權力尋租、違規操作、謊報收入、扶貧項目和發展項目混淆等現象，導致結果偏離扶貧目標；四是政府扶貧難以建立起科學嚴格的評估考核體系，政府承擔雙重角色，既是運動員又是裁判員，民眾和第三方參與率差。

（二）市場化扶貧

在貧困地區積極促成企業與貧困戶的合作可以提高扶貧投資效率，比如積極尋找投資點，發展市場經濟發生與成長的條件，盤活扶貧基金，發展項目等方面的努力都是卓有成效的。聯合市場力量做扶貧開發更具有專業性，同時能調動居民的積極性，也能開展多樣化的項目和服務，很大程度上解決了增收困難和就業問題。可是，市場又具有自由性，在扶貧攻堅階段，不能任由市場力量自由發展，逐利至上，單純地依靠市場力量非但不能解決貧困問題，反而會出現市場被濫用誤用、監管不足等混亂狀況。因此，必須堅持政府的主導作用，合理確定政府和市場在扶貧中的份額。

（三）多元扶貧機制

“公益機制主要以歐美國家為代表，制訂扶貧法，并通過多種非政府組織、基金會減少貧困，政府并不直接參與。” 而多元機制主張建構一種“政府主導、市場運作、社會組織協調、貧困戶參與”的扶貧機制，政府通過政策規劃方向、制定細則，市場通過運作提高效率，而社會組織和個人依靠合作互助與賦權發揮作用，進行公共服務、籌資引資、發展項目、監督反饋等，在發展經濟，關注弱勢群體的同時消除貧困，為貧困戶增收。

二、精準扶貧的要求與現實困境

（一）精準扶貧的要求

精準扶貧是扶貧攻堅階段的新要求，相較于傳統扶貧模式，它更側重于扶貧對象的精準性和扶貧方式的精確性，到目前為止，并沒有關于精準扶貧的統一定義，但近年的中央文件已經對精準扶貧的內容逐步完善、細化。

“2014年6月國務院扶貧辦發布《建立精準扶貧工作機制實施方案》確定精準扶貧的內容為‘精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核’，中共中央于2015年11月29日公布《中共中央、國務院關于打贏扶貧攻堅戰的決定》，進一步細化精準扶貧的內容為‘扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準’。直到2016年3月15日，十二屆人大四次會議通過‘十三五規劃’，對如何打贏扶貧攻堅戰，進行精準扶貧已經有了具體的規劃部署。”

（二）精準識別難

由于現存的扶貧治理機制不完善和扶貧資源耗散等實際問題，精準扶貧工作進展緩慢，效率不是太高。眾所周知，精準識別是精準幫扶的前提，但調研發現，眾多村落，在精準識別這一環節做了巨大工作，仍進展緩慢，困難重重。一方面，由于扶貧政策并不完全公開透明，民眾過分追逐利益化，謊報虛報收入，爭當貧困戶的現象很普遍，增加了工作難度。另一方面，對于貧困戶識別，“村干部主觀決定因素較大，程序上雖然有群眾代表民主評議和選后公示的要求，但或流于形式，或忽視流程，貧困戶很少參與和監督，更缺少追責機制。”在貧困戶識別環節應該推行自下而上的參與式識別方法，讓群眾代表推薦和貧困戶自身申請者相結合，使貧困戶直接參與識別過程，同時購買民間機構、高校、科研院所等第三方社會組織服務。

（三）精準幫扶難

扶貧開發中，由于政策制定要先于工作開展，難免缺少靈活性，財政對扶貧資金的使用往往有嚴格的限制，多以項目下撥的形式發放，項目類別和限制條件由上級決定，與精準扶貧一戶一策、因地制宜的要求不吻合。扶貧部門多把產業扶貧項目委托給當地的畜牧局、農業局等技術部門來實施，而這些部門拿到扶貧項目后往往按照產業項目來操作，對貧困戶而言門檻過高，以至于無法承擔而放棄。比如內蒙古寧城縣有些地區，倡導農戶開展肉牛養殖項目，如有100頭牛的規模，政府給補貼25萬元項目資金，要求其中70%為成年牛，減貧項目的受益者更多變成了能夠承受入門要求的非貧困戶，對真正需求資金，而又苦于沒基礎、沒項目的人而言，只能望而生嘆，存在嚴重的供需脫節、資金浪費的問題的。另外，有些幫扶措施只是贈送一些生產資料，例如牛羊，有些幫扶總是關注生產環節，其實貧困戶更希望得到市場營銷方面的幫助，把現有產品更好地賣出去。

（四）實際操作難

在精準扶貧的實際操作層面也存在多重矛盾，比如政府主導與民眾參與的矛盾、輸血式短期扶貧與長期效應之間的矛盾、脫貧退出與返貧再生之間的矛盾等。再有甚者，由于扶貧政策缺乏靈活性，農民信息缺乏，自利性強，扶貧還會遭遇上訪困擾。問題的根源在于扶貧識別與幫扶機制不健全，扶貧的資金來源主要依靠財政，過于單一，市場化扶貧動力不足，貧困人口主體意識不夠。此外，扶貧資金的管理也存在一定成問題，有時候會在不知不覺中消耗殆盡，減貧效果不佳，不能發揮造血功能。比如很多地區熱衷于為貧困戶進行修理房屋、改建房舍等，其實有不少貧困戶更關心創收活動。

三、構建政府主導的多元扶貧機制

近年，我國經濟社會發展環境變化很大，市場機制不斷完善，各類社會組織蓬勃發展，成為改變世界的第三種力量，在慈善、扶貧、救濟、養老等社會公益領域越來越發揮重要作用，農村土地改革，確立了土地私有權，土地作為一種稀缺不可再生資源，成為資本投資的一種方式。利用這個契機，在政府主導下，構建“政府主導，市場運作，社會組織參與，民眾主體”的多元扶貧機制是我國扶貧工作的努力方向。

（一）以政府為主導，保障資金，完善制度

政府必須進一步加大扶貧項目的投入，保證扶貧資金充足，擴大最貧困人員的保障范圍和公共服務。同時，突出政府責任主體，保證扶貧過程公開透明，對扶貧結果負責。完善扶貧開發工作的相關法律制度，通過確立規章制度或立法來合理確定參與扶貧的各類主體的權利和義務，明確扶貧各項工作細則，對謊報收入群眾、不按程序操做、瀆職枉法以及侵占扶貧款項的官員進行追責。此外，要積極促成政府與社會組織、企事業單位、社會名流的合作，保障參與主體的多樣性，并且確保其他扶貧主體嚴格按照規章制度，或依照法律獲取扶貧資源，在政府和民眾的監督下開展扶貧開發，解決矛盾爭議。

（二）通過市場力量提高精準扶貧的內生動力

除了政府和一些公益社會組織外，大多數參與扶貧的市場主體都以獲利為目的，這并不和扶貧的公益性相違背。一個有效的、完美的機制就在于使各參與主體達到共贏，多方共同“獲利”。基于利益導向的機制，才能有充足的內生動力，要吸引有實力并熱心于扶貧事業的企業加入扶貧開發，給予相關的扶持和獎勵政策，比如可以簡化扶貧企業部分業務的審批流程，給予這些企業產業扶持、免稅和減稅優惠等。

（三）引入社會組織和社會資本

廣泛動員社會力量參與。政府是扶貧的主要責任體，多元扶貧機制倡導政府廣泛的與社會組織合作，達到共贏。完善社會支持扶貧制度體系，明確劃分公私合作協力扶貧的分工情況，權責清晰。基本運作流程可以表達為：扶貧項目招標——選擇合適的社會組織——簽訂合同——實施項目——驗收反饋。在這個過程中，政府作為項目出資人，更多的采用購買社會組織服務的形式來協助脫貧，監督整個過程，貧困地區可以得到更專業，更精細的養老、醫療、教育、科技服務。

（四）探索資產收益形式

對于自主創新能力相對薄弱的貧困人員，可以把自身的資產轉化為資源要素，投入到別人的優勢產業中去，擴展貧困人口增收方式。尤其是農村土地制度改革以后，土地產權得到落實，土地可以作為私有財產進行抵押、投資等。同時，也應該鼓勵龍頭企業或地方產業主動吸引支農資金，與農民合作社合作，成立實體，帶動居民脫貧。“比如可以把專項扶貧資金或支農資金作為股份，參與大型農場、專業大戶、農村合作社等，參與生產經營或取得利益分紅，增加財產性收入。”

（五）加強特困群體的基本保障

貧困人口是社會中的弱勢群體，多元扶貧機制一方面要實現對特困群體的兜底保障，切實保護他們的權力，比如享受基本公共服務權利，享受資產處置權和收益權等。另一方面，要通過幫扶教育，參與社會組織等形式，加強扶貧對象的合作能力和對話談判能力。

政府掌握著主要的扶貧資源，反貧困是政府的職能所在，我們黨和國家的性質決定只有政府能將扶貧攻堅戰始終如一地進行到底，所以必須堅持和強化政府在精準扶貧中的責任主體地位，同時引入市場機制，實現扶貧資源優化配置，提高扶貧效率。并且要廣泛動員全社會力量，調動貧困戶積極參與，合力進行脫貧攻堅，正如“十三五”規劃《綱要》明確提出的那樣：“鼓勵支持民營企業，社會組織，個人參加扶貧開發，引導社會重心下移，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接。”

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（作者單位：中共赤峰市委黨校）

責任編輯：康偉