我國社會救助制度的發展路向分析
——基于供給側改革的視角

田 亮，楊亞平

（1.黑龍江省財政廳社保處，哈爾濱150001；2.哈爾濱商業大學財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

我國社會救助制度的發展路向分析
——基于供給側改革的視角

田 亮1，楊亞平2

（1.黑龍江省財政廳社保處，哈爾濱150001；2.哈爾濱商業大學財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

供給側與需求側是供需兩端不同的著力點，“供給側結構性改革”的提出引起了新一輪的改革浪潮。改革的核心在于降低交易成本、增加有效供給以及多元主體融資三個方面。圍繞供給側結構性改革的核心針對目前我國社會救助存在的問題指出了改革路徑：利用PPP融資模式、進行分類施保、建立多面向的制度安排并重新進行制度設計與功能定位。

供給側改革；社會救助；實施路徑

2015年底，國家主席習近平在中央財經領導小組第11次會議和亞太經合組織APEC工商領導人峰會上強調要“加強供給側結構性改革”。國務院總理李克強在“十三五”規劃綱要編制工作會議上強調“要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端”。“供給側結構性改革”并不是新的提法，在國外已經進行了實踐，筆者將分析“供給側結構性改革”的理論根源及實踐并對我國的社會救助制度的改革路向進行分析。

一、供給側結構性改革提出的背景

（一）概念界定及理論淵源

供給和需求是一對矛盾體。供給側與需求側是供需兩端不同的發力點。需求側的理論支撐是“凱恩斯主義”的需求管理，其核心是主張國家采用擴張性的經濟政策通過增加總需求和總供給來促進經濟增長，簡言之即擴大政府開支，刺激經濟，維持繁榮。供給側的理論源于在以“凱恩斯”為理論指導的實踐中西方發達經濟國家出現了嚴重的經濟“滯脹”而造成“凱恩斯主義”的理論指導陷入困境，從而使政策導向由“凱恩斯主義”轉向供給學派。[1]供給學派的政策主張在于從供給端的變革來支撐經濟發展和企業經營，認為勞動力、資本以及技術等生產要素的有效供給和高效利用是經濟增長的決定因素。

（二）現實困境

供給側結構性改革的發力端在于供給，重點在于進行結構性改革，改革的目標是提供有效供給。當前我國存在的結構性問題主要包括產業結構、消費結構以及收入分配結構等，針對當前存在的結構性問題需要進行與之相對應的結構性改革，主要從行政管理制度、產權制度、社會福利制度等方面進行改革。

從供需角度來看當前供需矛盾主要體現在三個方面：供需錯位、供需結構性矛盾以及企業生產成本過高。

1.供需錯位

供需錯位主要體現在產能過剩、有效供給不足、中低端制造業產能過剩和高端制造業、服務業有效供給不足并存，難以滿足人們日益增長的高層次、多樣化、個性化的需求。采取供給側結構性改革是化解經濟問題、保持經濟長期穩定增長的關鍵所在。

2.供需結構性矛盾

現階段供需的結構性矛盾不是總供給量和總需求量的平衡而是有效供給和有效需求的不平衡。供需結構性矛盾具體體現在以下兩個方面：國有企業與民營企業的結構性矛盾以及生產性供給與消費性需求之間的矛盾。國有企業與民營企業的結構性矛盾主要體現在國有企業占據大量的資源、由政府提供幫助但由于運行效率低而阻礙經濟的發展；民營企業受到政府的扶持有限、融資困難而難以發展。生產性供給與消費性需求的結構性矛盾主要體現在一方面國內存在著大量的產能過剩，另一方面又不能滿足居民的有效需求。

3.企業生產成本較高

目前人口紅利和環境紅利逐漸進入衰退階段，勞動力的成本逐漸上升，企業所承受的來自企業運行成本、管理成本、融資等方面的負擔越來越重，傳統的勞動力密集型企業已不具備優勢，加之企業融資困難限制了供給效率的提高，因此，當前的主要任務是實行減稅政策。而企業所承擔的社保繳費率較高，財政壓力大，過高的繳費成本限制了資金的流動和合理使用，行之有效的措施是適當降低繳費費率，在剛剛實行的降低保險費的繳費費率正是其中的措施之一。

二、供給側結構性改革的核心

供給側結構性改革的發力端在供給側，核心在于改革，而改革的核心在于對于結構的調整。因此認清當前的結構性問題對于改革至關重要。如前所述，結構性問題包含的內容之多，范圍之廣，領域之雜，改革所面臨的阻礙多。針對所有的結構性問題實行“一刀切”式的改革顯然是不合理的，必須抓住其中的核心點進行。筆者認為關于供給側改革的核心可以從以下三個方面重點著手。

（一）降低企業的交易成本，增強企業的創新能力

在人口紅利逐漸衰退的背景下，勞動密集型已經不再成為優勢，隨之帶來的是勞動力成本的增加，企業用于運行成本及管理成本的大幅度提高造成可流動資金的減少且發展困難。因此要想維持企業的可持續發展就必須增強企業的創新能力，消除“僵尸企業”，去除過剩產能，消除融資壁壘，加大對于企業的政策扶持力度特別是對民營企業的支持，鼓勵“雙創”，加強企業的人才資本積累，通過提高人才的創新能力來激活企業的創新發展能力。[2]

（二）改善供給結構，提高供給質量和供給效率

供給側結構性改革的發力端在于供給方，但并不代表忽視需求側，而是通過供給端的帶動來達到供給與需求兩端的平衡。現階段存在的主要問題是有效供給與有效需求的不足。一方面國內提供大量的低端產品，另一方面海外淘購的趨勢越來越強，使國內產品遭到淘汰。對于供給端的改革不在于供給總量而在于供給質量和供給效率，提高創新能力加快轉變產品升級，通過提高中高端產品的供給質量滿足居民的多元化、高層次的需求。

（三）政府積極運用創新理念吸引民間資本投資

供給側結構性改革的重點任務在于“三去一降一補”：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。所有的結構性改革都需要資金作為支撐，沒有足夠的資金作為支撐改革將成為一句空話，而政府提供的資金扶持是有限的，需要借助外力共同進行。因此政府應積極引入民間資本作為支撐，擴寬資金來源渠道，增加公共產品的總供給。

三、基于供給側結構性改革對我國社會救助制度進行分析

（一）資金來源：由單一模式向PPP模式發展

社會救助制度是我國居民的“安全網”，保障著“底線民生”的最基本生活，對于維護社會穩定有重要作用。而社會救助由于其特殊性，只要其不能維持基本生活、在不履行義務的情況就有從政府獲得救助的權利且救助的方式以物質補償為主。社會救助的資金來源于稅收以及各級政府，在生活水平呈剛性發展的情況下，政府財政支出勢必越來越多。由于用于社會救助方面的稅收支出以及政府財政有限，直接導致“應保未保”及救助標準不能保障基本生活等現象。

PPP模式即公私合作模式，在這種模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。[3]在供給側改革的背景下，政府要改變過去單一的資金籌措方式，通過招標的方式鼓勵社會名流企業及地方私營企業加入到社會救助當中，政府對于此類企業可以進行適當的稅收減免等優惠政策。

（二）救助項目：簡單疊加向分類施保過渡

社會救助項目繁多，主要分為基本救助、專項救助、臨時救助和補充救助。當前社會救助發展的現狀是低保制度成為其他子救助項目的基礎，意為只要享受低保，其他子項目如教育、住房、醫療、就業等制度應享盡享；反之，如果享受不到低保，即使在醫療、教育等其他方面遇突發事件而陷入困境也享受不到；整個救助制度形成一個以低保為門檻的“金字塔”式的救助。

多個子救助項目的簡單疊加一方面造成資源浪費，另一方面在無形之中使低保的“門檻”抬得越來越高，而低保制度應該與其他子制度實行平行式發展。因此，改革的方向在于實施分類施保，堅持“突出重點、兼顧一般、分類施保”的原則，對于納入社會救助范圍內的人員根據其特殊需要進行特殊救助。

（三）救助方式：以物質性救助為主轉向建立多面向的制度安排

當前我國社會救助的救助方式實行以現金為主、服務為主的救助方式。然而，在實踐中卻實行的是以現金為主的物質性的救助，所謂的以服務為主的救助方式只是一些偶發性的、節假日期間的領導慰問等以精神慰藉為主的方式。而物質性救助屬于“輸血式”救助，解決不了根本性問題。因此，在物質性幫助的前提下要發揮服務的補充性作用，強化困難家庭脫離困難的能力。隨著人口老齡化及人權觀念的加強，服務應當被提到制度層面上來，不同的救助項目應當提供不同的服務：如教育救助除了免書費、學雜費之外，還要對困難家庭的學齡兒童進行心理輔導；就業救助除了對困難家庭給予物質補償外還要對有能力就業的適齡健全勞動者進行免費職業教育和技能培訓，實施“造血式”救助。

（四）管理部門：現階段“多龍治水”的局面要重新進行功能定位，實行全面整合

社會救助基層工作內容繁多，管理體系復雜，在發展的過程中形成“多龍治水”的局面：財政部負責救助資金的預算安排與使用監督；民政部負責城鄉低保、醫療救助、臨時救助；勞動保障部門負責就業援助；衛生部門負責落實醫療衛生政策；建委負責廉租房救助；教育委員會負責進行教育救助。[4]從以上各部委所負責的工作可以看出涉及到的部門很多，工作碎片化、部門管理碎片化現象嚴重，導致部門之間缺乏連貫性和銜接，最終造成漏保以及重復救助的現象嚴重。

對于部門管理的改革重點在于完善頂層設計、實行全面整合、進行優化管理。從追求救助效率的角度出發，對于性質相同的工作進行合并并建立聯動機制，加強部門之間的溝通，實行跨部門、跨區域的信息資源整合，實現“三化”—規范化、現代化和信息化，確保工作效率和救助效果實現最優化。

[1]鄭聯盛.從凱恩斯主義到供給學派[J].經濟學，2016(1)：36.

[2]王松奇.供給側結構性改革的著眼點[J].經濟研究參考，2016(3):12-14.

[3]許夢博，李世斌.基于馬克思社會在生產理論的供給側結構性改革分析[J].當代經濟研究，2016(4):43-50.

[4]林閩鋼.社會保障理論與政策-“中國經驗”視角[M].北京：中國社會科學出版社，2012.145-149.

［責任編輯：金永紅］

F12

A

1005-913X（2017）07-0015-02

2017-04-10

田 亮(1961-)，男，哈爾濱人，教授，研究方向：社會救助理論與政策；楊亞平(1992-)，女，山西河津人，碩士研究生，研究方向：社會救助理論與政策。