基于公共經濟學視角對街區制推廣的分析
——以南寧市西鄉塘區為例

詹 俊，左靜遠，羅清權，孫 陽

（廣西財經學院經濟與貿易學院，南寧530003）

基于公共經濟學視角對街區制推廣的分析
——以南寧市西鄉塘區為例

詹 俊，左靜遠，羅清權，孫 陽

（廣西財經學院經濟與貿易學院，南寧530003）

住建部提出新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。從封閉型小區到街區制的城市建設模式轉型,事關代際公平正義與城市可持續發展，從公共經濟學視角出發，以南寧市西鄉塘區為例，研究分析推廣街區制中可能出現的問題的，提出針對性建議，同時對現實解決思路提出創新模式的探索：嚴防“運動式”落實；因地制宜的推進街區制；社區微型化；優化公共服務；公共資源碎片化；矯正外部性。

公共經濟學；街區制；創新探索；公共資源供給

國務院關于推進街區制作為城市規劃的重要舉措，實際上是一種起源于20世紀80年代的“新城市主義”的新的城市規劃及設計理論的一種實踐產物。其核心理論內容是強調以人為本，追求居民生活與社區功能高度協調自然化。其主要方法是通過推廣街區制，優化社區與街道網絡的布局，最終形成以中小社區為器官，街道網絡為血脈，相互連接，保證各街道社區的交通便捷性。使城市在不斷發展擴大規模的過程中，避免出現內部局部臃腫、城市割裂、公共資源過度集中、居民生活交通交流聯系不便等系列問題。尤其是中國經濟發展高度不均衡，導致社會經濟資源高度集中在一、二線發達城市，形成了北京、上海等巨型城市。其嚴重的大城市病，急需通過內部結構優化、街區網絡快速聯通來緩解城市交通擁堵，公共資源分配不均等問題。

一、南寧市西鄉塘區社區現狀

（一）新舊社區并存，分布雜亂

西鄉塘區是于2004年經國務院批準，將原城北區、永新區撤銷后新組建的城區，其不僅保留著原南寧市老城區的大量建筑和社區，還在經濟發展的情況下，由于新的規劃而建立的許多新的社區。特別是南寧市政府原計劃規劃相思湖新區，作為南寧市新的CBD，在此政策下新建了許多中大型居民小區。然而隨著南寧市政府政策的改變，相思湖新區計劃擱淺。形成了大中型新社區、中小型老社區、農民自建房，互相交錯，分布復雜這樣的特點。

（二）學校大院分布眾多、占地廣

南寧市西鄉塘區是南寧市乃至于廣西壯族自治區的科學教育中心，集中了將近70%的高級教育和科研機構。轄區內有廣西大學、廣西財經學院、廣西民族大學、廣西民族大學相思湖學院、廣西藝術學院等60多所大中專院校、科研院所。這些大中專院校和考研院所都采取了半封閉或封閉式的管理模式，占據了大量的土地。尤其以高校大院問題尤為嚴重，高校大院采取半封閉的管理模式，導致其出口少，內外部交通流動不暢，在高峰時期極易造成局部擁堵。例如，廣西大學南門常常有交通擁堵的情況發生，進而導致主干路大學路交通擁堵。而高校學生眾多，局部時間點流量值高的特點，也是推廣街區制中需要重點關注和權衡的一個問題。

（三）社區層次差距較大

這是由于西鄉塘區人群分布特點造成的。區域范圍內的主要人群特征可以劃分為低收入的外來勞務人員和農村人口、中低收入的城區原住民、中高收入的知識型中青年群體以及高收入私營企業主或個體商戶。西鄉塘區既有大量的低收入務工、農村人群，也有大量高新區、高校、事業單位等中高收入人群。為此形成了定位不一的低中檔小區。與此同時，西鄉塘區還涵蓋了大量的城鄉結合部，在中低端社區與村民自建房和農田相互混合的地帶，不同的工作模式和生活習慣在街區開發，人員自由流動，都會造成一系列問題。

二、公共經濟學視角下，南寧市西鄉塘區街區制推廣存在的問題

從公共經濟學視角來看，西鄉塘區街區制的推廣，其本質是公共資源再分配的問題。歸根結底，封閉式社區是一個國家和地區社會經濟發展不夠發達，社會經濟資源相對有限，部分中高收入人群通過資源聚集和資源封閉來獲得高于社會發展水平的公共資源服務。而推廣街區制會造成公共資源的再分配，必然觸及這些人的根本利益，會導致街區制推廣的諸多問題。

（一）公共資源差距懸殊

西鄉塘區擁有大量的大中專院校和科研院所，院校為了教師和學生的綜合素質水平的提高，提供了大量遠高于社會水平的公共基礎服務設施。例如，價格相對低廉的食堂、籃球場、網球場、游泳館等免費的體育運動場所、藏書豐富的、環境優美安靜的圖書館等。而如今，許多院校都設立在遠離城市中心的城鄉結合部，城鄉結合部忽略不記的基礎服務設施與高校良好的公共服務設施的巨大差距。一旦開發校園，必然導致城鄉結合部的居民涌入，影響學校師生的正常教學秩序，占用原本屬于師生們的公共基礎服務設施。一些建立在城鄉結合部附件的中大型社區，同樣面臨這樣的困擾。巨大的公共資源差距，必然會引發的人群向擁有豐富資源的地方聚集，降低原使用者的效用。這必然引發原使用者的強烈反抗。

（二）安全性下降

封閉性小區與開放式小區存在的一個重要的區別在于，其內部空間的流動人口相對可控。越是高檔的小區對私密性和安全性要求就越高，因此一般高檔小區都采取封閉性較好的小區模式，對進出人員進行管理。一旦將中高檔的小區對外開放，內部道路公共化，大量的車輛和人員進入小區內部。勢必會影響原有小區的內部活動。小區內的兒童在社區內玩耍運動時可能存在一系列安全隱患，例如車輛增多帶來的交通安全隱患、人口來源復雜帶來的拐賣兒童的風險以及各式各樣的人員可能給兒童帶來不正確的行為認知。并且如果開放封閉式小區，原有的物業安保團隊在保障小區安全方面，會因為小區流動人口加大、執行權力下降而導致安全保障工作量大量提高，不得不懈怠工作或者提高收費來增加安保工作人員來應對這一變化。因此會提高小區住戶的物業成本，或者提高了小區住戶的人身財產安全風險，降低了整個社區的居民的經濟效用。對小區內部的業主或者租戶而言都是對其自身利益極大的損害。而且西鄉塘區復雜的人口構成極有可能會導致該問題更為嚴重，此問題未得到解決之前，必然會引發人們的強烈不滿，對街區制的推廣造成強大的阻力。

（三）社區公共活動環境惡化、城市貧民區化

中高檔小區的業主們為了封閉式小區內部的安靜優美的社區公共活動環境付出了高于周邊地區房價的高額溢價。然而當小區不斷開放，內部道路公共化。大量的車輛和人員進入小區，原本安靜優美的小區變得擁擠喧鬧，更為糟糕的是西鄉塘區乃至于整個中國都存在停車場建設不足，許多業主都把小區的內部空間作為私人汽車的停放地點，一旦開放，外來車輛極有可能擠占原本屬于小區業主的停車空間。因此當封閉式小區開始向開放式小區的轉變使得內部公共環境惡化時，業主們就開始考慮值不值得為這些小區付出高額的溢價呢？隨著人口流動以及小區內部環境的轉變會帶來封閉式小區原有的商業模式開始進行演變，社區的商業店鋪數量開始增加，從而使得店租的價格將不斷下降。最終使得小區內部的商業變成低檔商業的聚集地，進而又開始吸引城市收入水平較低的人士開始聚集。當業主不再為了所在社區付出高額溢價時，并且當商業店租開始下降的時候，整個小區的房產價格開始不斷下降，物業服務也開始不斷減少甚至退出。原本富有小區的業主就開始傾向于賣掉房子，轉向其他能符合其生活居住的小區或者城市。大量的收入有限的人群開始進入小區，整個小區的生存生態環境開始惡化，隨著時間發展、房屋開始破敗、房價進一步降低、又使得該群體發展較好的人士也開始選擇置換房屋，進一步惡性循環，發展到最后，原本的高檔封閉式小區極有可能演變成為一個城市的貧民聚集區。城市貧民區化會導致許多社會問題，例如美國紐約和巴西貧民窟都存在著大量的吸毒、犯罪、斗毆等危害社會安全穩定的行為，不利于城市的健康發展。

（四）補償問題

不同的小區擁有不同的價格。造成價格差異的原因有很多，有些社區高于周圍小區的平均價格，其溢價之處經常在于小區內綠化水平和所提供的公共服務。對于付出高于社會平均成本的購房業主，當其為之買單的公共資源為之受損的時候，就需要外部性矯正。這就涉及補償問題，而這個問題的核心是如何界定補償的標準和方式。采取的方式有很多，例如最直接的是按房地產的市場價格采取一次性或者多次分期的進行補償；也可以采取稅收優惠政策，尤其是在未來與全面實施房產稅相配合，減免一定的房產稅；另外的方式就是由政府買斷小區的公共服務設施，由政府進行管理維護，或者付費委托物業進行服務。而真正的難點在于補償標準的界定。每個社區由于其地理位置、區內景觀設計、社區公共服務設施等因素都是獨特的、無法標準化。這就使得補償標準的設定變得極其的困難。

三、公共經濟學視角下，街區制推廣的一些建議

（一）嚴防“運動式”落實

中央提出的街區制推廣政策，從提出的初衷來看是好的，效果預計也將是合理有效的。但是一定要嚴防地方政府為了所謂的指標、業績、面子工程等而進行的“運動式”落實風潮。不經過深思熟慮的實地調研，實驗室的驗證，盲目的推行這一政策，只會帶來壞的效果。進而導致人民群眾的不滿，對這一政策的強烈反感，最終造成滿盤皆輸。

（二）因地制宜地推進街區制

推廣街區制的主要目的是兩點，第一是開放道路，疏通交通，為城市交通貢獻新活力；第二則是開放社區，打通社區孤島，構建新型的社區文化，為城市文化貢獻新活力。只有打開了社區會有這兩個效果，并且無重大的副作用，才能推廣街區制。處于城市和道路邊緣的小區和學校，開放的意義就不是很大，可以不用強制開放。不然，浪費人力物力事小，造成廣大人民群眾的強烈不滿事大。因地制宜的推進街區制是成功推廣街區制的前提，這需要執政者在執行政策的時候，不斷提高自身施政水平。

（三）社區微型化

在安全性和基本的公共服務上，可以借鑒德國的微型社區模式。例如由原來的整個小區保安隊來負責小區的安保工作，現在可以由樓棟的保安來保證幾個樓棟的安全問題。這樣一來，既開放道路，增進鄰里感情，又不喪失安全感和私密空間，甚至由于負責范圍的減少，安全性還極有可能得到提高。但是這一模式涉及建筑形態和成本的問題，如果單獨樓棟的住戶太少，會導致成本過高。因此在未來住房建設的規劃中，一定要考慮集約化設計理念。

（四）優化公共服務

推廣街區制會導致原來的由封閉社區內部提供的公共服務使用者由原來的小區全體業主擴大到涵蓋社區外部人員的社會范圍。而原來封閉式社區的公共服務是由小區業主或者租戶通過繳納物業費或者房價溢價來支付的，而小區外部人員卻不用為此付出費用。當物品和服務的使用者和提供者不匹配的話，一方面會導致服務提供者減少再提供，另一方面會導致服務的使用者并不珍惜公共服務，損害公共服務的質量。這時候就需要政府來扮演公共服務的提供者，提供原本就該政府提供的公共服務，而不是社區的業主提供的服務。通過政府的優化公共服務，代替原本封閉式社區所提供的環境綠化、垃圾處理、安保設施、停車場等服務，行使好政府原本就該承擔的社會公共服務職能。

（五）公共資源碎片化

在城市建設中，土地資源是極其寶貴的。像城市綠化、運動器械等公共資源無法大面積大范圍的提供。如果提供大片的整體的公共資源，那么必然只能少而精，這樣將會引發人群的聚集。公共資源的碎片化可以很好的解決問題，在多地區提供最基本的公共資源可以有效的避免人群聚集，避免開放的社區引入大量的其他人群。

（六）矯正外部性

矯正性的財政補貼著眼于私人邊際效益的調整。其操作方法主要是對帶有正的外部效應的物品或服務的消費者，按照該種物品或服務的外部邊際效益的大小發放財政補貼，以此將補貼物品或服務的私人邊際效益提高到同社會邊際效益相一致的水平，實現正的外部效應的內在化。具體實施可以有如下幾點。

1.建立開放小區賠付機制。通過專家評估、結合小區房價于周邊平均房價等諸多方式來評估開放小區帶來的正外部效應，并與小區物業、業主等多方進行協調，談判來確定對小區業主的補貼或者賠償事宜。將小區原有的集體公共資源轉化為整個社會的公共資源，達到政府提供公共資源與服務的新方式。

2.對建設綠化的房地產商進行補貼。對于尚未開工建設的小區，為避免房地產開發商在今后建設的設計中減少社區綠化等公共資源提供，可以在房地產開發商拿地的時候簽訂責任條款，保證綠化水平，可以優惠拿地或者拿到政府的財政補貼。

3.創新補貼方式。可以考慮將一次性補貼改成為持續的稅收優惠，例如擁有良好的綠化環境可以評估為綠色模范小區，小區業主可以減免一部分稅收，這樣也是一種外部性矯正的方法，而且能鼓勵小區進行綠化。

四、結論

住建部提出推進街區制，打開封閉式社區和機關大院，提高小區開放度和豐富城市交通網絡，有著許多現實意義。街區制和開放式社區相對于封閉式小區而言，其內部交通網絡并入城市網絡，可以有效改善城市交通擁堵情況。社區資源共享也有助于平衡城市發展不均衡的問題。但是在推廣街區制過程中，有一系列問題需要注意，本文從公共經濟學的視角出發，結合南寧市西鄉塘區的復雜的自身特點，發現了推廣街區制可能會遭遇公共資源再分配問題、社區安全性下降問題以及補償問題等問題。對此，筆者提出了推廣街區制的一些建議及意見，在推廣街區制的時候要避免“運動式推廣”，要大力發展微型社區、優化政府公共服務、將公共資源碎片化，將有效減少街區制推廣中遇到的各種阻力問題，相信對西鄉塘區推廣街區制具有建設性的意義。

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［責任編輯：蘭欣卉］

F590.3

A

1005-913X（2017）07-0115-03

2017-05-04

2016年自治區級大學生創新創業訓練計劃立項項目(201611548142)

詹 俊(1994-)，男，福建尤溪人，本科學生，研究方向：經濟學；左靜遠(1994-)，男，河南新野人，本科學生，研究方向：經濟學；羅清權(1994-)，男，四川射洪人，本科學生，研究方向：經濟學；孫 陽(1995-),男，江蘇淮安人，本科學生，研究方向：經濟學。