對農聯社設置區域審計中心的思考與探討

王 萍

（山東省農村信用社聯合社濟南辦事處，山東 濟南250001）

對農聯社設置區域審計中心的思考與探討

王 萍

（山東省農村信用社聯合社濟南辦事處，山東 濟南250001）

隨著農村商業銀行改革發展的穩步推進，從防風險促轉型，確保健康持續發展的角度，省聯社辦事處職能轉變和提升顯得尤為重要。自2011年末甘肅省農村信用社聯合社在整合原有11家市（州）辦事處和1家管理部的基礎上，率先設立區域稽核審計中心，目前已有甘肅、安徽、四川、吉林、貴州、遼寧、海南、內蒙古等地全部完成辦事處改制，對于實現行業審計工作的專業化轉型，強化省聯社的監督服務職能，適應農村商業銀行發展現狀和經營管理需要，發揮了積極的作用。

一、區域審計中心的探索與實踐

完善審計管理體制，建設審計責任中心是推進農信社經營管理體系改革的重要組成部分。一直以來，農信社特殊的股權結構和授權體制造成實際上的股東缺位，大多數分散的小股東缺少話語權，難以對基于任命制和選舉制產生的經營管理者行使監督權。考慮到農村商業銀行內部審計能力的不足，要解決內部人控制導致的信息隱匿，增強內部監督的有效性，需要一個獨立于管理層、外部于農村商業銀行且由上而下推動的具有權威性的審計機構。區域審計中心則是滿足上述考慮的選擇。

通過建立區域審計中心，實行審計垂直管理，改變審計責權關系，實現審計自上而下對農村商業銀行監督負責，是促進審計職能有效發揮的新模式。從目前已有的轉型路徑看，各地主要考慮當地農信社（農村商業銀行）的發展現狀，以及辦事處的職能分工，設立區域審計中心的情況不一。主要有四種模式：一是撤銷全部辦事處并重新集中、整合，組建跨區域的審計中心，例如江西的“一部六中心”，安徽的“五中心”，湖北的“一會一部五中心”；二是由市聯社直接改制為區域審計中心，例如河北的衡水、石家莊、滄州區域審計中心；三是由地市級辦事處直接改制為區域審計中心，如山東的棗莊審計中心；四是由省聯社直接組建區域審計中心，如江蘇省。

從近六年區域審計中心的探索與實踐看，農聯社以商業銀行的管理模式為標桿，通過區域審計中心的建立與運行，重在實現審計觀念的現代化、審計隊伍的專業化、審計行為的標準化，發揮主動監管對提高內部審計效力的作用，將審計由原來查錯糾弊的事后整改向完善內部控制的事前防范轉變，實現了監督關口前移。從強化合規經營意識、防范化解金融風險考慮，成立區域審計中心是必然選擇。

二、山東省聯社建立區域審計中心存在的問題

從山東實際看，目前只有棗莊市成立了區域審計中心，且僅面向棗莊轄內農村商業銀行發揮檢查監督作用，省內尚有108家農村商業銀行按照原有的辦事處內部審計模式進行監督管理。對于繼續推進區域審計中心建設，困難主要集中于以下幾個方面：

一是對行業審計的作用認識不到位。從行業審計實踐分析，法人機構“重經營、輕管理，重業績、輕合規”的粗放式經營管理模式尚未改變，不能正確認識審計監督與管理的辯證關系，區域審計中心建設的積極性不高，行業審計的作用不能得到有效發揮。

二是審計資源不足，弱化審計工作質量。目前農信系統內部審計人員基本都是由儲匯稽查人員轉化而來，在審計理論知識、審計實踐經驗方面缺乏足夠、豐富的分析判斷能力。從濟南辦事處審計人員配備情況看，審計人員較少，存在審計次數、范圍達不到要求的情況，而且在項目審計中，由于人員缺乏，大部分由法人機構組成審計組，進行交叉檢查，交叉審計很難保證審計質量。

三是審計缺乏獨立性，導致審計結果質效偏移。雖然農村商業銀行建立了“三會一層”的公司架構和制度體系，但存在著明顯的職能虛置、治理行政化、監督制衡不到位等問題。尤其是監事會作用發揮不夠，沒有下設專門的審計監督職能部門或者設立了部門但未真實開展工作，監事會人員由業務或內審人員兼任直接參與經營決策和承擔管理職責等，制約了其對農商行經營決策的制定、實施及執行的監督效能。“三會一層”監督約束不強使得審計缺乏獨立性，直接或間接導致農商行治理偏離既定目標及質效。

四是審計成果運用不到位，協調聯動的良好機制尚未形成。審計發現問題，就像醫生一樣只能診斷病情、開處方，要想治好病，還需根據醫生開的處方抓藥并服用，才能治好病。對審計發現的問題和建議，由于相關條線部門參與的積極性不高，僅靠審計一個部門很難做到審計成果運用到位。

五是責任追究不到位。對審計發現的重大違規問題，受內部體制、機制的影響，責任追究剛性不強，尤其是對高管人員的責任追究弱化，在員工中造成不良影響，已成為良好企業文化建設的瓶頸。

六是現有區域審計中心的建立模式對審計效果的作用有限。調研發現，由于在原辦事處基礎上直接改制而來，基本不存在上下聯動的職能與資源整合，其審計區域、范圍、人員、行為、標準等變化相對有限，對“淡出行政管理、強化審計職能”的政策初衷體現不夠，也就難以發揮應用的效果。這也是棗莊成立區域審計中心后，該項工作處于暫停狀態的部分原因。下一步推進區域審計中心建立，基于辦事處直接改制的區域審計中心或許不是最優的模式選擇。

三、對山東省推進區域審計中心建設的建議

（一）區域審計中心建設模式選擇

針對目前山東省行業審計存在的問題以及辦事處的現狀，可考慮借鑒加拿大魁北克省聯社和國內甘肅、安徽、湖北省的做法，采取“集中式”模式，將現有辦事處資源進行重新配置后，集中納入省聯社管理，在省聯社內設高規格審計部門，對辦事處現有的人力資源基于審計專業化要求進行重新整合、職能進行重新調整，按照“區域相對集中，服務方便管理”的原則，在重點區域設置若干個區域審計中心。區域審計中心是省聯社的派出機構，由省聯社統一管理、統一調配、統一使用，對省聯社負責。

“集中式”模式具有三個方面的優勢：一是有利于降低財務成本。辦事處資源整合到省聯社后，無論是運轉成本，還是固定成本耗費將會大大降低，有利于節省財務成本。二是打破屬地原則的局限。依據“就近”和“集中”形成的跨區域審計中心，減少了屬地監督的束縛。同時，行業審計的管理半徑適中，行業審計資源充足，有利于審計資源調配，更有利于審計工作質量提升和審計成果運用，提高審計效率。三是行業審計的獨立性和有效性得到客觀、公正實施。審計資源整合到省聯社后，審計人員能夠消除后顧之憂，大膽實施審計監督，為領導決策提供有價值的審計依據。四是符合監管部門對于推進省聯社行業審計體系建設的要求（銀監辦發[2014]144號）以及省聯社自身加強內部控制的改革預期。

（二）推進區域審計中心建設需要解決的問題

一是加強專業化審計人員的培養與配備，提供堅實的人才支撐。充實提升審計人員隊伍，補充專業化人員，對于資源整合后非審計的辦事處人員，可按照協商自愿、組織安排原則，在市級農商行協調解決。同時，針對目前內部審計人員理論知識貧乏的現狀，應以多種方式對審計人員進行業務、審計、財務、項目工程等知識培訓，并著重加強實踐經驗的積累學習，不斷培養實戰經驗和能力。二是以項目審計為載體提高審計檢查的深度和力度。由省聯社集中計劃安排年度審計重點，以項目審計的方式引導審計中心由審業務、審財務為主向審機制、審風險、審內控轉變，從審結果為主向審流程、審執行轉變。三是進一步加強監督與審計的聯動機制。辦事處資源整合到省聯社后，與當地市級政府部門、人民銀行、監管部門的溝通協調需重新定位。省聯社可授權政府駐地農商行或整合后的市級農商行行使話語權。

總而言之，區域審計中心的建立有助于明確工作職責，理順審計中心與法人行社的業務關系，是提高農村商業銀行公司化治理、加強風險防控的重要手段。展望未來，區域審計中心要做到“三個確保”：確保國家有關經濟金融法律法規和監管規則落實到位，確保省聯社政策、制度、辦法落實到位，確保農村商業銀行風險管理和內部控制評價到位。為促進農村商業銀行健康發展、合規發展、質效發展和可持續發展保駕護航。

（責任編輯 劉西順；校對XS）