中美環境影響評價法律制度比較與借鑒研究

孫 巍，于淼淼

（東北林業大學文法學院，哈爾濱150040）

中美環境影響評價法律制度比較與借鑒研究

孫 巍，于淼淼

（東北林業大學文法學院，哈爾濱150040）

隨著我國經濟的高速發展，環境問題越來越突出，越來越嚴重的環境問題已成為制約可持續發展的阻力，環境影響評價制度是協調發展與環境的重要環節，實現環境與經濟的可持續發展。本文重點闡述了中美兩國在環境影響評價制度立法現狀與差異性，對我國環境影響評價制度的完善提供了借鑒。

中美；環境；評價；立法制度

我國的環境影響評價制度在1972年的國際環保大會上開始萌芽，《環境影響評價法》是我國第一部有關環境影響評價制度的單項立法，該評價法中首次提出政府規劃環評，促使我國環評制度的進一步發展與完善，并為今后的工作提供了法律依據。

近些年，環境影響評價制度的完善、修訂嚴重滯后于經濟的發展，現環評制度中存有眾多不切實際、不具體、不合理之處，個別地方存在嚴重的地方保護主義，計劃經濟主義，不同部門之間缺乏統一意見，公眾無法參與，導致我國的環境影響評價制度形同虛設。綜上所述，本文將通過對比中美兩國環境影響評價制度中的優缺點，對美國具有先進借鑒價值的制度、立法理念進行借鑒，以此來完善我國現有環評制度的不足。

一、中美環境影響評價制度立法現狀

（一）我國環境影響評價制度立法現狀

自1970年至今，我國環境影響評價制度已走過了四十多年的發展，期間我國頒布了一系列相關的法律法規及修訂法案，如今我國已經形成了以《環境影響評價法》為中心，環保基本法為指導，其他法律法規共建環境影響評價法體系。《環境保護法》為環境影響評價做出了原則性限定，《環境影響評價法》為環評機制進行了系統性的規定。該法為可持續發展服務為目的，秉著公正、公開、客觀原則，在評價對象擬議初期就對其可能產生的各類環境問題進行系統的分析、預測，并給出相應的預防、治理方法。我國的環境影響評價制度的適用范圍將越來越廣泛，實用性會不斷加強，執行更加有效。

（二）美國環境影響評價制度立法現狀

美國作為聯邦制國家，美國國會與各洲議會均有立法權，除了美國國會制定的一級環境保護法中有關環境影響評價法規外，其他各州議會會根據本州的實際情況來進一步制定相應的更加細化的環評法律。

1969年頒布了以環境影響評價制度為核心的《國家環境政策法》，1970年頒布了《改善環境質量法》，1978年頒布了與《國家環境政策法》配套實施得《國家環境政策法實施條例》，其中《改善環境質量法》作為《國家環境政策法》的重要補充，《國家環境政策法實施條例》作為《國家環境政策法》的詳細解讀，其詳細規定了《國家環境政策法》中環境影響評價制度的實施程序及相關細節，詳細說明了環境影響評價的主體、內容、不同情況下的介入時機以及編制環境影響評價報告書的程序及具體要求。《國家環境政策法》《國家環境政策法實施條例》以及各聯邦制定的相關的二級法律法規，共同組成了美國當下相對完善的聯邦環境影響評價制度法律體系。

二、中美環境影響評價制度若干法律問題研究比較

（一）評價目的

美國環境影響評價的目的在《國家環境政策法》國會宣言中進行了明確說明，概括其目的有三個：第一，預防并努力減少對生物、環境的有害影響，促使人與環境和諧、可持續發展；第二，讓公眾認識自然資源和生態系統對國家的重要地位；第三，給人類帶來健康。

我國環境影響評價的目的在《環境影響評價法》第一章第一條中進行了說明，概括其目的亦有三個：第一，為我國可持續發展戰略服務；第二，預防項目對環境帶來的傷害；第三，促進環境、經濟、社會三者的融合及協調發展。

（二）評價對象

美國《國家環境政策法》中規定，環境評價的主要對象是聯邦政府行為，依據聯邦政府行為類型，評價對象分為兩類：一類是聯邦政府對人類環境質量會產生嚴重影響的立法建議、各類提案、申請批準條約；另一類是聯邦政府對人類環境質量會產生嚴重影響的聯邦行動。

我國環評的對象是規劃和建設項目，規劃指的是國務院相關部門、市級以上人民政府及相關部門編制的規劃；在省、自治區、直轄市人民政府要求下由縣級人民政府做出的規劃也列入環評對象。建設項目指的是市政、工業上對環境會產生不良影響的一切基建或技改項目。

（三）評價內容

美國環評內容主要有三個方面：第一，給出多種可選的政府行動方案，讓公眾和決策者進行對比選擇。所給方案需以對比的方式列出，并提出相關建議和替代方案。第二，以簡潔明了的方式列出不同方案對環境造成的影響。第三，可選擇方案以及對環境產生影響后的補救措施和對環境造成的后果。

我國環評內容有兩個方面：第一，專項規劃環境評價報告內容包含本規劃對環境可能產生的影響，防止對環境產生影響的措施，評價結論。第二，建設項目環評報告內容包括周邊環境，項目概況，環境現狀，對環境、經濟可能產生的影響以及相應的安全措施。

（四）評價程序

美國的環評程序主要指環境影響評價報告書編寫的步驟，根據《國家環境政策法》的規定，環境影響評價報告書主要有分析判定是否需要編寫、劃定評價報告書評價范圍、初稿編寫、評論定稿四個階段。多方討論和信息公開始終貫穿于整個程序，而且要求給出其他替代方案，其編寫程序完善、條理清晰，編寫過程完全透明化、公開化，最大限度的使公眾了解、參與到報告的評論中。

首先，從最開始編寫目的、編寫范圍的確定，再到初稿時的方案敲定與討論，初稿公布于公眾，最后到定稿會經過4個月的公眾評定討論期。其次，在環評報告編寫要求中從初稿直至定稿有多個地方要求寫入替代方案，并且在定稿修改期，也要求修改并考慮其它未被采納的替代方案。終上所述，美國的環境影響評價報告編寫過程嚴密完整，條理清晰，公開透明以及公眾多方討論始終貫穿于整個編寫過程，最終定稿的環境影響評價報告真實的反映出了各個團體及公眾的意愿。

我國的環境影響評價程序分為規劃類和建設類兩種，規劃類環評的評價程序，要求在規劃擬定之處就要考慮到可能帶來的環境影響，并組織對環境進行影響評價分析；建設類的環境影響評價程序主要有以下三類：對環境造成或可能造成嚴重影響的建設項目進行全面評價，對環境造成或可能造成輕度影響的建設項目進行影響分析，對環境影響不大的建設項目填寫并上報影響登記表即可。

1.評價相關主體比較

環境影響評價報告有兩個主體：一是評價主體，二是審查主體。在美國，聯邦各級機關作為環評報告的發起者，對報告負有主要責任，評價主體是聯邦政府的行為及議案等，審查主體是聯邦相關政府、團體、公眾。我國的評價主體與審查主體均是國務院或人民政府。

終上所述，美國的評價主體是聯邦政府的行為，環境影響報告書的編寫即聯邦政府行為的自我評價，但其審查主體獨立且廣泛，有嚴格的司法監督體系。聯邦環境保護局對總統直接負責，公眾、社會團體司法機關參與監督。而我國的審查主體往往是第三方有資質的中介機構，為了得到客戶，很難保證得到公平公正的評價結果。有的審查主體與評價主體存在上下級關系，嚴重妨礙了評價報告的公平性。

2.評價的公眾參與比較

中美兩國在環境影響評價程序中，均把公眾參與作為其中重要環節，均重視信息對公眾的公開，均重視公眾的意見。但公眾參與范圍與相關保障力度上遠不及美國。例如，我國公眾只能參與建設項目的環評；我國對環境影響評價的信息公開程度很小，絕大多數情況是以極簡概述的方式公布給公眾，模糊不清的信息對于公眾參與監督的作用不大；對于公眾參與環評意見的態度和回饋，中美兩國有著天壤之別。在美國，公眾可直接推翻聯邦政府做出的“無重大環境影響”認定，且領頭的機關必須從法定的五種回應形式中選擇一種對公眾進行單一或統一回應。

四、完善我國環境影響評價法律制度的建議

第一，環評報告中加入可替代方案。對于可替代方案的編寫，我國曾經也在相關法律條文中要求環評報告中加入可替代方案，后期卻被認為操作性不強，實用性不大而取消。美國環評報告中可替代方案的引入，其實際效果向我們表明，只有經過多個替代方案的對比，才能最終得到環境與經濟最優化方案，才能真正實現環評報告的價值與目的。第二，完善我國環評報告公眾參與制度。我國《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中明確規定了公眾參與環評的程序與形式，但是在實際實施中卻效果不理想，規定中的應用范圍籠統，不合理，參與條件不充分，相關部門對于公眾的參與不重視或是形式化。第三，健全完善我國環境影響評價的司法監督。司法監督制度是行政、立法機關依法行政的監督與保障，對環境影響評價制度中的環節進行監督，保障公眾參與的合法權益。健全我國司法監督制度，首先應明確法院具有對環評行政行為的審查權，其次要對審查的范圍與程序進行明確詳細規定。第四，完善后期監測制度。對于實施中的政策及進行中的建設項目，動態跟蹤監測能形成一定的約束力，能有效的保證環評報告中相關環境保護措施的實施。

環境保護不分國界，是我們人類共同面臨的迫切需要解決的問題。美國作為環境影響評價制度的鼻祖，現行制度依舊存在不足之處；我國從首次建立環境影響評價制度至今，經過了一系列立法與完善，目前形成了較為符合本國國情，較為完善的環境影響評價制度。本文運用了對比分析法，從評價目的、對象、內容、程序四個方面闡述并對比分析了中美兩國在環境影響評價制度中的差異性，在研究美國環境影響評價制度執行效果的基礎上，提出了若干完善我國環評制度的建議，為我國相關制度的完善、修訂、改革提供了借鑒。

[1]李艷芳.關于環境影響評價制度建設的思考[J].南京社會科學，2015(7).

[2]劉奮飛.中美環境影響評價制度現狀分析及展望[J].社會與法，2017(2).

D432

A

1005-913X（2017）11-0063-02

2017-09-21

孫 巍(1971-)，女，哈爾濱人，副教授，碩士，研究方向：環境資源法學、比較環境法學；于淼淼(1980-)，女，哈爾濱人，碩士研究生，研究方向：環境法。

方 曉］