中國地方政府公債風險問題研究

文/鄭榮連，中央民族大學

中國地方政府公債風險問題研究

文/鄭榮連，中央民族大學

近年來，我國政府債務規模迅速增長，尤其是作為政府債務大頭的地方債規模急劇擴張。本文簡要闡明地方債的概念，介紹我國地方政府公債的現狀及面臨的風險，然后結合我國的實際情況借鑒日本對地方債的風險管理，對我國防范地方債風險提出幾點建議。

地方政府公債；地方債風險：風險管理；借鑒意義

引言

地方公債是政府公債體系的重要組成部分，在政府公債中占有重要地位。地方債務規模不斷上升，使地方債風險日益突出，對地方經濟的各個領域都將產生影響，比如財政赤字加大，下崗職工大量增加，舉債困難等，因此建立完善的發行、償還和監管機制十分必要。

1 我國地方政府公債現狀

1.1 定義

地方政府公債，又稱地方債、地方公債，與中央政府公債（國債）相對應，通常指地方政府在經常性財政收入不足的情況下，為滿足地方經濟與社會公益事業發展需要，按照有關法律的規定向社會發行的一種債券。是一種以承擔還本付息責任為前提向社會籌集資金的債務憑證。

1.2 現狀

僅2016年一年地方債就共計發行1159只，規模總計達60645億元，較2015年同比增長57.65%，平均每只規模為52.16億元。在發行期限上，發行的3年期、5年期、7年期和10年期地方債規模占比分別為19%、32%、28%和22%。截至2016年末，地方債務市場存量余額已達10.6萬億元。其中地方政府一般債約3.53萬億元，專項債約2.51萬億元。而2017年地方政府新增債券規模約1.63萬億元，其中地方政府新增發行一般債券為8300億元，專項債券8000億元。

2 地方政府公債風險

2.1 內在風險

①信用分險。又稱違約風險，指借款人、證券發行人或交易對方因種種原因，不愿或無力履行合同條件而構成違約，致使銀行、投資者或交易對方遭受損失的可能性。債券一般都存在信用風險，地方政府債券作為債券的一種也存在一定的信用風險。首先，地方債券以將來的收入為償債來源，本身就存在風險；其次，我國地方政府權力有限，發行公債會影響地方政府財政收入的穩定性，以不穩定的財源為擔保發行債券，會給償債帶來很大的風險。

②宏觀經濟風險。地方公債對宏觀經濟的影響主要體現在利率、匯率及擠出效應方面。市場利率的變動、借款與還款貨幣之間匯率的變動都對債務本息支出產生影響；當公債投向私人不愿或無力投資的領域時，在一定條件下仍會發生擠出效應，這是由公債自身經濟規律決定的，地方公債也不能例外。

2.2 外在風險

外在風險，指由地方公債引起而非地方公債自身特有的風險，這種風險往往跟地方公債發行的背景、環境和社會基礎密切相關。①地區差異風險。根據邊際效用遞減規律，在相對資源比較短缺的地方，邊際效用會更高，因此地方公債在資金短缺的西部地區使用效益比經濟發達的東部地區將會更高，而現實卻恰恰相反。②債務轉嫁上級政府風險。在中央集權制國家，地方政府作為中央政府的派出機構，其無法負擔的債務最終往往由中央政府負擔一部分。

3 日本地方政府公債風險管理

日本是中央集權制國家，地方隸屬于中央，受中央的統一領導。在地方政府債券方面，中央對地方有嚴格的限制。日本地方公債風險管理機制包括以下內容：

3.1 計劃管理制度

地方政府的發債計劃都是由中央政府制定，該計劃對地方政府債券的發行總額、用途、各種發行方式都有嚴格的規定，具有很強的法律約束性。在地方政府向中央提出發債申請計劃時，中央政府通常就以此為依據，來審核地方政府的發債條件和資格。

3.2 協議審批制度

協議審批制：地方政府發債必須向自治省上報申請計劃，并經其批準，而自治大臣在批準時，要與大藏大臣商議，聽取其意見。最后對發債名單予以公布，包括不準發債的或者限制發債的地方政府，實現資格審查的公開透明。

3.3 審計監督

對日本地方政府債券的審計監督主要是由審計監管機構執行，該機構主要由地方檢察委員會構成。地方檢察委員會主要對地方的財政經濟行為進行審計監督，并對地方政府舉債行為進行約束。

4 對我國的借鑒意義

為控制和減少地方公債的發行對當地經濟的負面影響，根據我國的實際發展狀況，吸取國際上先進的成果，建立健全地方政府公債制度，科學可靠的防控風險。

4.1 建立規范的發行機制

在地方公債發行之前制定詳細的計劃，包括發行總規模、不同方式下的規模分配及資金使用范圍、發行主體等，在地方政府債券發行以前應該進行事前的相關立法，讓法律來規范地方政府債務的發行。

4.2 債務償還機制的建立

為嚴禁新債還舊債等可能導致政府公債非理性增長的行為，有必要為償還政府公債建立償債基金制度，對政府公債籌集資金的償還在方式、來源及渠道上做明確規定和監督。

4.3 完善監管體系

首先，地方公債的監管機構應由中央政府、地方權力機構、地方審計部門等組成。三方各負其責，實現全面有效審計和監督。其次，完善相關預警機制，通過預警體系及時發現那些違反舉債規則的地方政府，對這些地方政府進行適當的懲罰，以控制公債規模的非理性增長。最后，建立信息公開披露制度，在發行債券時，從程序上保證信息真實有效地公開，同時要求政府、社會機構及公眾對信息的真實性予以監督。

[1]中華人民共和國財政部http://www.mof.gov.cn

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[4]張佳佳，我國地方政府債券發行問題研究[J].河南大學碩士學位論文，2013.06

[5]馬海濤，呂強.我國地方政府債務風險問題研究[J].財貿經濟，2004