地方旅游資源保護法規的現狀分析與完善對策—以黃山地區為例

文/江紅 于巾慧,黃山學院

旅游縱橫 Tourism vertical and horizontal

地方旅游資源保護法規的現狀分析與完善對策—以黃山地區為例

文/江紅 于巾慧,黃山學院

近年來，旅游消費增長推動了旅游資源的持續開發,并帶來旅游資源保護的壓力旅游資源如何得到保護和可持續發展，是我們面臨的嚴峻考驗。通過不斷的實踐與探索，法律規范成為有效方式之一。本文以黃山地區為切入點，探析地方旅游資源保護法規的貢獻與不足，并就如何完善地方旅游資源保護法規，促進旅游業的可持續發展提供建議和對策。

旅游資源；地方法規；黃山地區；

1 地方制定旅游資源保護法規的必要性分析

1.1 完善旅游資源法的要求

旅游資源保護需要綜合而全面的旅游資源保護法律，《旅游法》在旅游資源保護方面的規定所占比例較小，且多為原則性規定，關于旅游資源保護的專門立法遲遲沒有到位。因此，地方旅游資源保護法規可以在一定程度上填補旅游資源保護法的空白，在保護地方旅游資源、規范地方旅游業發展方面發揮重大作用。

1.2 細化和深化旅游資源保護的需要

《旅游法》的使用范圍廣，規定比較籠統，但往往偏離地方實際。地方立法在國家立法的基礎上，能夠結合地方實際，有針對性地、更為具體地制定地方性旅游資源保護法規，提高法律實施過程中的有效性。例如，《云南省三江并流世界自然遺產地保護條例》將保護對象明確于三江并流世界自然遺產地，并結合遺產地特征提出具體保護要求，在遺產保護方面取得顯著成效。

1.3 提高旅游資源效益的必要保障

旅游資源的有限性和脆弱性，要求我們在可持續發展的理念下科學合理的開發和使用旅游資源。地方旅游資源保護法規相對于國家層面的立法更加的具體、詳細，在實際操作中更具可行性。地方法規對旅游資源保護的實效，實質上是推進地方旅游經濟的發展，實現旅游資源效益。

2 黃山地區旅游資源保護法規建設現狀分析

2.1 黃山市旅游資源保護法規建設現狀

2.1.1 建立各級保護管理機構

為有效保護旅游資源，黃山市各級政府先后成立各類管理機構，將旅游資源保護落到實處。《黃山風景名勝區管理條例》規定，設立黃山風景區管理委員會，在黃山市人民政府領導下,全面負責風景區的規劃與管理。通過建立各級管理機構，對旅游資源進行科學規劃，更易把握旅游專業的發展方向，實現旅游資源的有序開發與利用。

2.1.2 制定各項保護制度

黃山地區根據當地實情，對旅游資源集中的地方，實行整體保護、重點保護，出臺多項保護制度。《安徽省皖南古民居保護條例》對于古民居的環境風貌提出明確的保護要求，嚴格限制工程建設和各種拆建、改建，使旅游資源的保護更加詳細、具體。

2.1.3 詳細規定各種保護行為

黃山地區旅游資源保護法規對資源的保護主體以及對違反條例規定應承擔的責任都有詳細的規定，例如《黃山風景名勝區管理條例》第五條就規定黃山風景區管理委員會負責封山育林、植樹綠化、護林防火、水土保持、生物多樣性保護、有害生物防控和防災減災工作；同時對風景區內的禁止活動也做出詳細的規定。每項工作的細分、具體化，有助于提高保護旅游資源的水平，發揮旅游資源更大的效益。

2.2 黃山地區旅游資源法律保護中存在的不足

2.2.1 旅游資源保護立法不全面

目前，黃山地區現有的旅游資源保護法規仍存在諸多空白。此外，部分保護制度只是暫行的，法律效力相對較低，保護效果不明顯。再者，相關從事旅游資源立法和旅游管理專業人員的缺乏，這也使得旅游資源立法質量不高。

2.2.2 旅游資源保護立法落后

當前，黃山地區的旅游資源保護立法落后于旅游資源的開發與使用速度。在旅游管理上，地方政府間存在利益沖突，公共管理職責被忽視，利益沖突，使的各部門在資源保護上難以達成一致，影響旅游資源保護法規的更新與完善。

2.2.3 旅游資源保護執法不嚴

由于行政管理體制等方面的原因,部分旅游資源保護的法律法規沒有真正落實，旅游法規執行不嚴格的現象時有發生。在旅游資源管理活動和執法過程中，地方政府官員置資源保護法規于不顧，通過犧牲旅游資源，來追求經濟利益和短期效益的現象時有發生。

3 地方旅游資源保護法規存在的主要問題

3.1 地方立法交叉雷同，質量不高

同一種資源從不同的角度進行界定，往往會在法規制定上出現一定的交叉和重疊關系。各級地方立法行文模式的基本結構大致相同，存在大量“摘抄”、“摘編”的現象，導致地方旅游資源保護法規脫離地方實際。

3.2 地方立法缺少公眾參與

旅游資源保護已成為普遍問題，在立法的過程中應當實現公眾參與。《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》雖規定了公開征詢制度和聽證制度，要求在地方旅游資源立法時實現公眾參與，但目前的地方旅游資源法規的制定主體仍多局限為政府部門。

3.3 缺乏相應配套制度

法律規范對旅游資源的保護直接有效，但需要有相應的配套設施。目前部分地方旅游資源保護法規的配套制度并不健全，多體現為缺少專門的管理機構和執法機構、生態補償缺少經費支持等方面。配套設施的缺失或者不足，使得旅游資源保護法規難以發揮實效。

4 完善地方旅游資源保護法規的對策與建議

4.1 創新旅游資源立法理念，提高地方立法質量

地方旅游資源保立法的制定要根據各個地區的具體情況，突出地方特色，做到因地制宜。同時，政府部門要加大對旅游立法支撐人才的培訓力度，重視旅游立法的人才隊伍建設，提高旅游立法人才和旅游管理人才的專業性，提升旅游立法的質量和水平。

4.2 加大公眾參與制定旅游資源保護法規的力度

在旅游資源保護立法方面，地方制定旅游立法時應設置公眾參與及評議程序，采取公開征詢制度和聽證制度，積極搭建公眾參與平臺，廣泛吸收群薦群策，以降低旅游資源法規實施過程中的摩擦成本，提升法規實施過程中的有效性。

4.3 健全旅游資源保護法規的配套制度

一方面，地方政府在制定旅游資源法規的過程中，要明確主體責任，完善旅游資源保護的法律責任，使各項制度實施落到實處。對旅游資源的開發和保護不到位造成旅游資源被破壞的，要利用法律手段、行政手段等加以規范。另一方面，完善旅游資源保護中的生態賠償制度，重視對管理經費與保護經費的預留，使旅游資源真正得到保護。

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