供給側改革背景下社會保障制度調整再審視

汪連杰

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

一、研究背景與問題的提出

現階段，我國經濟發展進入新常態。2015年6月，習近平總書記在貴州調研時指出：“適應新常態、把握新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。”[1]隨后，2015年12月，習總書記在中央經濟工作會議上指出：“推進供給側改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。”[2]因此，經濟新常態下，從供給側入手，化解產能過剩，優化我國整體經濟結構，培育新的經濟增長點，成為引領經濟發展新常態的重要機制。而所謂供給側改革，指的是從提高產品和服務的質量入手，通過改革推進供給結構的調整，矯正要素配置的扭曲，擴大有效供給，提高供給體系與需求體系之間的匹配度和靈活性，更好地滿足人民群體的需求。[3]供給側改革過程中，落后產業職工面臨大規模轉產再就業，加上新就業人群增加，產業之間的就業界限逐漸模糊，從而對我國社會保障制度提出了新的要求。關于供給側改革對社會保障制度的影響，目前鮮有學者給予詳細論述。鄭秉文(2016)指出，社會保險降費是供給側改革的重中之重，是當前和今后一個時期的主線，是全面建成小康社會決勝階段和跨越“中等收入陷阱”的關鍵。[4]溫龍生、王克煥(2016)從供給側改革入手，深入分析了供給側改革對就業的影響。[5]除此之外，董武全(2015)、楊懷印等(2015)、黃文正等(2015)從經濟新常態入手，提出了社會保障制度體系的具體完善路徑。董武全認為“新常態”是我國經濟結構轉變的具體反映，要求社保制度必須發展完善。[6]楊懷印等指出，應該健全社會保障部門分管協作的交互機制，并優化醫療保險藥品的定價與招標管理，建立聯合精算的實時聯網操作模式。[7]黃文正等認為應該從制度統一性和公平性出發，完善我國的社會保障制度。[8]本文認為，經濟新常態是我國經濟發展的階段性狀態，而供給側改革才是新常態下促進經濟增長的具體舉措。因此，供給側改革過程中，我國的就業形勢和就業人群都發生了較大變化，對社會保障制度提出了更高的要求。基于此，本文首先論述供給側改革與社會保障制度之間的邏輯關系。其次，在此基礎上，具體分析供給側改革對社會保障制度產生的具體影響。最后，提出供給側改革背景下我國社會保障政策調整的具體措施。

二、供給側改革與社會保障制度改革之間的理論邏輯

在勞動力優勢、改革紅利和經濟后發優勢的共同影響下，我國經濟在較長時期取得了較高水平的增長。1978～2007年，我國GDP增長率達到10%，處于世界領先地位。然而，經濟長期高速增長過程中積累并產生了一系列體制性、結構性問題，導致近年來我國經濟增速放緩。2008～2014年，我國GDP增速降為8.6%，2015更是跌到6.9%。[9]除此之外，人口快速老齡化導致適齡勞動人口減少，企業用工成本增加，加上地方政府負債率較高以及產能過剩帶來的資源浪費，在經濟領域進行供給側改革勢在必行。因此，供給側改革不僅是中國宏觀經濟認識上的理論升華，更是中國經濟結構優化升級的必經階段。

(一)供給側結構性改革的理論邏輯

19世紀初，法國經濟學家讓·巴蒂斯特·薩伊(Jean-Baptiste Say)提出了著名的“薩伊定理”。薩伊認為，在產品交換的過程中，貨幣只在一瞬間起作用，當交易結束之后，我們發覺交易總是以一種貨幣交換另一種貨幣。基于這個假設前提，薩伊提出了“產品是以產品購買”的思想。另外，根據薩伊的描述，“一般情況下，生產者在完成生產的工序之后，必然急于出售，并且同樣急于把出售商品所得到的貨幣花光，所以，一種產品的生產會為其它商品提供銷售途徑。”[10]因此，根據“薩伊定理”，在一個完全自由的市場經濟中，由于供給能夠自行創造自己的需求，因而供給和需求不會發生嚴重的失衡，社會總需求始終等于社會總供給。“薩伊定理”強調了“供給自行創造需求”的理念，啟發了人們對于“生產和消費，以及供給和需求相互影響決定市場容量”的思考，薩伊也因此成為供給學派的“開山鼻祖”。

20世紀30年代，資本主義國家爆發了經濟危機，人們發現供給不能自行創造需求，“薩伊定理”受到了質疑和挑戰，凱恩斯主義開始盛行。1936年，英國經濟學家凱恩斯(J. M. Keynes)出版了著名論著——《就業、利息與貨幣通論》，與強調“供給側”的“薩伊定理”不同，凱恩斯以“需求側”為主要視角，批評“薩伊定理”忽視了貨幣參與流動使得產品在買與賣上出現了分離，明確提出“在邊際消費傾向遞減、貨幣的流動偏好和利率下降等因素的影響下，造成社會的有效需求不足，總需求不足才是引發經濟危機的主要來源。”因此，凱恩斯主張，要克服國家的經濟衰退，就應該由政府進行調控，刺激消費，并對總需求進行管理，通過擴張性的貨幣政策和財政政策去刺激總需求。

20世紀70年代，資本主義國家經濟發展陷入“滯脹”局面，為糾正凱恩斯學派過分強調刺激需求的做法，出現了以美國學者阿瑟·拉弗(A.Laffer)、萬尼斯基(J.Wanniski)、吉爾德(G.Gilder)為代表的供給學派。首先，拉弗提出了著名的“拉弗曲線”，系統描繪了政府稅收收入與稅率之間的關系，即隨著稅率的提高，當稅率達到一定水平時，此時政府的稅收收入達到最大值，超過這個限度，再提高稅率，反而會導致政府稅收收入的減少。于是，萬尼斯基將這種新辦法稱作供給側改革，并把這套新理論叫做供給經濟學。[11]供給學派認為，如果沿用凱恩斯學派“需求自行創造供給”的論斷，政府采用擴張總需求的手段去對待經濟“滯脹”，則會加劇市場上產品價格的上漲；如果用抑制總需求的辦法，則可能加劇經濟停滯。所以，經濟停滯的原因并不在需求側，而應該在供給側。因此，供給學派認為，應當用供給管理來代替需求管理，通過減少政府對經濟的干預，縮小政府開支，降低稅收來刺激社會的總供給。供給學派的主張得到了美國里根總統的采納，并作為以后各屆政府調節經濟的基本手段。

(二)供給側改革與社會保障制度改革之間的邏輯關系

長期以來，建立與經濟發展水平相適應的社會保障制度是社會保障制度建設的基本原則。一方面，社會保障制度屬于一種收入再分配和保障機制，適度的社會保障制度能夠彌補市場經濟發展的缺陷，維護經濟社會穩定；另一方面，社會保障水平必須處于適度水平，過低達不到保障的功能，過高則損失效率。因此，經濟新常態下，我國經濟發展凸顯了很多新特點，同時也影響了與其緊密相連的社會保障制度的發展，尤其是供給側改革過程中社會保障改革與供給側改革密切相關。主要體現在以下三方面：

第一，順應經濟形勢，完善社會保障制度是供給側改革的必然要求。一方面，長期穩定的經濟積累為社會保障制度發展提供了物質基礎和良好的改革機遇；另一方面，隨著我國新型合作醫療保險、城鄉居民基本養老保險和其他社會保障制度的完善，我國進入了全民保障的新階段。[12]供給側改革背景下，在化解產能過剩和產業結構優化升級過程中，我國必然會出現結構性失業現象，供需結構性矛盾突出，加上新興產業的發展，靈活就業人群增加，對于社會保障制度的改革完善提出了更高的要求。

第二，供給側改革過程中完善社會保障制度要遵循其自身發展的規律。應該正確處理好效率與公平、短期與長期的關系，避免改革過程中的泛經濟化傾向。社會保障制度的發展具有剛性，在新舊經濟增長動力轉換和產業結構調整的過渡期，社會保障制度為經濟發展提供支持的同時，更應該尊重制度發展規律，堅持以人為本的價值理念，提高社會保障制度的公平性，不斷增強靈活性，從而促進制度的可持續發展。

第三，從社會保障體系內部看，也需要進行供給側的結構性改革。以我國的老年服務業為例。老年服務業是集生產、經營、服務于一體的綜合性產業，是隨著我國老年人口增加而發展起來的新興產業。現階段，我國老年服務業進入了一個快速發展的新時期，迫切需要改善現有的供給結構，促進供給側和需求側的有效銜接，進而促進產業的發展。從產業內部看，我國老年服務業的供給側存在的問題主要體現在三個方面：一是老年服務潛在需求較大，但有效需求不足；二是高端老年服務生產過剩，供需結構失衡；三是老年服務供給主體單一，產品結構不合理。所以，應該對我國老年服務產業進行供給側改革，優化供需結構，培育有效需求。[13]

因此，正確理解供給側改革與社會保障之間的邏輯關系，有利于為新常態下促進經濟增長奠定基礎。

三、供給側改革對社會保障制度的主要影響

推動經濟結構的供給側改革，是我國應對經濟新常態的重大舉措，是適應經濟發展的必然要求。2015年11月，習總書記用“加減乘除”四則運算解讀了供給側改革。簡單地說，供給側改革的“加法”指的是補齊制度短板，加強公共產品供給；供給側改革的“減法”主要指政府簡政放權，降低企業經營成本；供給側改革的“乘法”是指基于創新發展理念，挖掘經濟發展新動力；供給側改革的“除法”主要指清除產能過剩。[14]因此，供給側改革過程中，政府的不同措施對社會保障制度的具體影響不同。

(一)補短板改革對社會保障制度的影響

供給側改革的重點有兩個方面：一是大力發展第三產業，優化產業結構；二是要加大對民生保障方面的扶持力度，彌補經濟發展的“短板”。補短板主要指的是通過補齊公共領域尤其是民生領域的不足，促進經濟社會的協調發展。補短板的目標與社會保障制度建立的初衷是一致的，都是為了減少貧困、增進人民福利，促進社會整體公平。因此，在供給側改革的過程中，應該大力發展公共產品供給和社會保障制度建設。現階段，我國社會保障制度暴露出很多矛盾與問題，在促進公民收入合理分配上并未發揮出應有的作用。一是社會保障制度“碎片化”，造成城鄉、群體與區域間的不公平；二是社會保險待遇確定和調整機制不完善，造成代際分配失衡；三是制度供給缺乏彈性，造成供給側改革過程中的風險分擔作用不強。因此，應該針對性補齊社會保障制度的“短板”，加快制度整合、健全待遇調整機制，加強制度的保障功能。尤其是在治理貧困過程中，大力健全“造血”機制，直接面向貧困人口。對于我國現階段“因病返貧”的惡性循環，通過提供針對性的醫療救助，使其免于生存危機。

(二)降成本改革對社會保障制度的影響

降成本改革指的是政府簡政放權，聚焦供給側改革過程中企業發展面臨的突出問題，充分發揮財政政策和稅收政策的積極作用，把更多的經營管理權下放給企業，通過進一步實行結構性減稅和普遍性降費，降低企業生產經營負擔，增強企業發展動力。降低企業生產經營成本主要通過以下三項措施：一是清理各種不合理收費；二是研究降低制造業增值稅稅率；三是降低社會保險費。一方面，降低企業社會保險繳費率，一定程度上會造成我國社會保障收入來源減少，社會保障基金支付能力將受到影響；另一方面，降低企業生產經營成本將促進我國創新創業的發展。2015年6月，國務院頒布了《關于大力推進“大眾創業，萬眾創新”若干政策措施的意見》，文件指出，簡政放權，推動大眾創業、萬種創新，大力發展第三產業，從而培育新的經濟增長點。根據“克拉克定理”，隨著經濟的發展，產業結構不斷調整，第三產業發展逐漸超過第一產業和第二產業，勞動力也逐漸由第一產業、第二產業向第三產業轉移(王述英，2003)。[15]隨著我國經濟的發展，第三產業比重不僅于2013年超過第二產業，而且在2015年超過50%，達到50.5%。隨著第三產業比重的穩步提高，各種新業態、新模式的不斷發展，所能提供的就業渠道更多，吸納的靈活就業人群也就越多。因此，供給側改革過程中，政府要完善社會保障制度的執行力度，特別注重靈活就業人群的社會保障問題。

(三)去產能改革對社會保障制度的影響

我國經濟經過長時期快速增長積累了很多結構性問題，尤其在經濟新常態背景下，工業領域產能過剩現象日益突出，特別是鋼鐵、石油、煤炭等重工業部門，產能過剩現象嚴重。而消除產能過剩過程中的下崗職工轉移安置問題逐漸成為人們關注的重點。2016年2月29日，人力資源與社會保障部部長尹蔚民指出，供給側改革過程中，僅煤炭和鋼鐵兩個行業，初步統計就有將近180萬勞動力需要轉移安置。[16]2016年3月1日，全國政協十二屆四次會議上，民革中央《關于多措并舉，做好去產能過程中人員安置工作的提案》指出，我國產能過剩產業大多是勞動密集型行業，就業人數眾多。供給側改革過程中預計將產生近1000萬的勞動力轉移，將對就業、社保、勞動供求雙方造成巨大的壓力。[17]因此，完善失業保險和就業保障制度，妥善解決勞動力的轉移安置工作，不僅關系到供給側改革目標的順利完成，同樣關系到勞動力群體的切身利益和社會的長期穩定。

(四)去庫存改革對社會保障制度的影響

供給側改革中的去庫存主要指的是房地產市場，尤其是中小城市的房地產市場。多年來，房地產作為中國經濟增長拉動效益最大的產業，對推動鋼鐵、水泥等重工業、相關服務產業及金融產業的發展都發揮了重要作用。從房地產市場的具體發展來看，中國房地產開發投資額從2008年的31 203億元增長到2015年的95 979億元，增長約3.1倍。而就投資額增長率而言，2010年最高，達到33.2%，2014年降為10.50%，2015年降到1.0%。 房地產增速放緩的深層次原因在于房地產供給市場存在的結構性問題，化解房地產市場庫存的關鍵在于調整供給結構。房地產市場發展的關鍵不僅僅在于促進當前經濟的發展，而且在于推動以人為本的城鎮化發展和農民工進城落戶。社會保障制度是一種收入再分配制度，通過制度安排，提高低收入者的消費能力，促進低收入人群把住房需要轉變為住房需求。因此，供給側改革過程中，要完善住房保障制度，加強我國公積金制度的覆蓋面，為參保人群提供資金支持，從而有利于去庫存改革的順利進行。

(五)產業融合對社會保障制度的影響

供給側改革過程中，一方面，清除產能過剩，加快落后產業退出市場。另一方面，提高要素的配置效率，加快傳統產業的轉型升級，并注重培育新興產業。而傳統產業的融合式發展不僅是傳統產業轉型升級的基本路徑，而且有利于促進“新經濟”的發展。2016年3月，李克強總理在十二屆全國人大四次會議答記者問時解讀了“新經濟”，總理指出，“新經濟的覆蓋面和內涵很廣泛，不僅僅指第三產業中的“互聯網+”、物聯網和云計算等新興產業，而且涉及一、二、三產業的融合發展。”[18]因此，供給側改革有利于促進產業之間的融合，從而有利于培育“新經濟”。例如：近年來，將旅游產業和養老產業結合起來的旅居養老產業的發展，在吸納就業人員方面做出了巨大貢獻。而三大產業之間融合式發展，不僅逐漸消除了勞動力就業之間的產業界限，而且有利于促進部分產業向農村地區轉移，從而加快城鄉之間資金、勞動力等生產要素的自由流動，實現資源的優化配置。因此，供給側改革過程中，必須加快城鄉就業服務體系的一體化發展，加強農村就業服務能力建設，從而促進我國社會保障制度的一體化進程。

四、供給側改革背景下社會保障制度的政策調整

“十三五”時期，建立全民覆蓋、保障適度、權責清晰、運行高效、更加公平，更可持續的社會保障制度是經濟社會發展的主要目標之一。經濟新常態下，供給側改革過程中，伴隨著人口老齡化水平的提高，我國勞動力供給逐漸由無限供給轉為有限供給，勞動力結構性問題亟需解決。中國社會科學院張車偉教授指出：“十三五”期間，中國勞動力短缺局面呈現不斷嚴重的趨勢，總量充足、結構性短缺將是中國勞動力市場的一種常態。[19]因此，“十三五”時期，政府應該針對供給側改革中勞動力市場出現的新變化，通過簡政放權，健全我國社會保障制度，不僅有利于社會穩定，而且有利于促進經濟的可持續發展。

(一)引入制度供給概念，強調政府在社會保障中的兜底性作用

制度供給是指制度供給者在給定的主觀偏好、制度環境和理性水平下，通過特定的程序進行正式規則創新的過程。制度供給的主體是政府，只有政府制定的正式規則和制度才能具有強制性。[20]“十三五”規劃建議指出，應該加強我國社會服務領域的制度創新和制度供給，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，對喪失勞動能力的社會成員實施兜底性政策。[21]因此，供給側改革過程中，一方面，政府要重塑自身在社會保障領域中的責任意識,注重政府職能的參與與分權，充分強調政府在社會保障中的兜底性作用。例如在基本養老保險制度改革過程中，應該倡導政府的財政責任從非制度化向制度化轉變。[22]另一方面，應該重塑社會保障制度的頂層設計，正確處理好長期與短期、公平與效率之間的關系，并在此基礎上，注重社會保障制度的可持續作用。

(二)完善失業保險制度，加大失業救助力度，提升就業服務能力

我國供給側改革對于就業轉換產生了一定的影響，結構性失業風險增加。隨著產業結構的轉型升級，落后產業退出市場，職工面臨大規模轉產轉業，失業保障負擔加重。第三產業就業人數增加導致非公有制單位的失業保險金增加，加上不同行業之間失業保障水平的差異，這些都使得完善我國失業保險制度的重要性凸顯。因此，為解決供給側改革過程中出現的新問題，必須對我國失業保險制度進行政策創新。首先，建立全國統一的失業保險制度，消除失業保險的制度差異，保證制度的公平性。通過擴大失業保險的范圍，保證勞動者都能享受到同等的權益，同樣有利于制度管理。其次，加大對于失業者的救助力度。保障失業群體的基本生活，并采取一系列措施，保證失業者有接受培訓和尋求新的就業機會。最后，提升政府就業服務能力。通過加強公共就業和人才服務，全面推進就業服務的制度化、專業化和信息化建設，逐漸完善勞動力市場監測和信息發布，從而有利于完善勞動力市場服務體系建設。

(三)降低企業繳費率，擴大覆蓋面，注重新就業人群的社會保障問題

在我國經濟增速放緩的背景下，降低企業在社會保險的繳費率是降低企業生產經營成本的一項重要措施。受多種因素的影響，我國社會保險繳費率高，人口老齡化、社會保險制度不完善等都是其影響因素。因此，需要有針對性地采取措施，避免降低職工的福利待遇。具體來說，應該從內涵降費和外延降費兩個方面入手。內涵降費指的是通過精簡不合理的社會保障項目，下調部分險種的繳費率，并通過完善降繳緩繳機制等方式，從而促進職工和企業共擔經濟周期風險。外延降費指的是在經濟發展下行的背景下，通過其他再收入分配制度，加大財政轉移支付能力和國有企業反哺力度，通過資金開源的辦法，減輕職工和企業的當期繳費壓力，從而有利于為降低社會保險繳費騰出空間。除此之外，針對第三產業和新興產業發展帶來的靈活就業人員增多的情況，應該進一步加大社會保障覆蓋范圍，重點做好進城務工人員、城鎮就業人員和靈活就業人員的參保工作。政府應該采取激勵措施，引導和鼓勵各類人員盡早參保、長期參保和連續參保。[23]

(四)消除基于身份的制度差異，推動社會保障的一體化進程

供給側改革過程中，隨著產業結構的優化升級，產業之間融合導致就業界限逐漸模糊。消除基于身份的制度差異不僅是社會保障制度的改革取向，更是供給側改革對于社會保障制度的基本要求。因此，從宏觀上講，推動社會保障制度的可持續發展，消除基于身份差別的社會治理模式，關鍵在于實現中國社會保障制度的全面整合，尤其是城鄉社會保障制度的整合，推動社會保障的一體化進程。首先，明確一體化的基本方向、原則與步驟。即認清社會保障一體化的現實意義，并在頂層設計的基礎上，分步驟進行。其次，加強中央政府對于社會保障制度的統籌管理。正確處理好中央政府與地方政府之間的關系，并形成中央政府主導下的共同治理體系。[24]最后，在一體化的總體框架內建立和發展多樣化的制度體系，促進制度之間的協調與運行，并重點推動城鄉教育保障、醫療保障和養老保障的一體化發展。因此，在供給側改革過程中，應該加強農村社會保障的投入，并隨著城鄉一體化的發展，不斷調整保障水平，直至統一。

(五)提高資金使用效率，提升社會保障基金保值增值能力

建立全國社會保障基金是黨中央、國務院作出的重要戰略決策，是完善我國社會保障體系，積極應對人口老齡化的重要舉措。近年來，政府通過財政撥款、國有資本劃撥、投資收益等方式，不斷充實社會保障基金。截止到2016年，我國基金規模達到15 085.92億元，年均投資收益率為8.82%。[25]但隨著人口老齡化水平的不斷加劇，基金支持壓力增加，迫切需要完善社會保障基金的資金籌集、使用、管理和監督等環節，提高資金的保值增值能力。2016年，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《全國社會保障基金條例》，旨在為人口老齡化背景下的社會保障基金支持提供資金保障。因此，應該從以下三個方面入手，提升社會保障基金保值增值能力。第一，提高資金的使用效率。在統籌基金收支平衡的基礎上，真正關注需要保障人群的需要。二是建立專業化的基金投資運營，社會保障基金投資運營應該堅持安全性、收益性和長期性的原則，在借鑒國外先進經驗的基礎上，獲得穩定的投資收益。最后，做好并軌之后的養老保險制度改革。大力發展企業年金制度和職業年金，提高企業年金在在養老保障中發揮作用的空間。基金應由單位和職工繳費形成，實行完全市場化的管理運營。

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