利用PPP模式推進“制造業+互聯網”：國際經驗與中國對策

張 群，楊 帥

(中國信息通信研究院 政策與經濟研究所，北京 100191)

新工業革命背景下，產業發展呈現出融合創新的典型發展趨勢[1]，其中“制造業+互聯網”是最新融合發展的關鍵詞，將成為我國制造業轉型升級的重要引擎。但是，產業的持續健康發展，需要關鍵核心技術的創新突破和相關支撐平臺的高效建設運營，巨大的資金投入、突出的外溢效應使得自由市場環境下的企業望而卻步。源自歐美的政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)模式，逐漸成為撬動社會資本進入、充分發揮龍頭企業引領作用的有效政策工具，并從公共領域加快向準公共領域應用拓展。本文在簡要回顧PPP典型模式特征基礎上，重點梳理總結德國、美國應用PPP模式加快融合創新領域研發突破的相關經驗，以此對比分析我國存在的問題，并提出針對性的對策建議。

一、PPP典型特征與模式簡述

PPP最早起源于20世紀70年代英國的“公私合作”機制，當時主要為解決經濟蕭條引發的財政資金不足問題。1984年，在土耳其成功應用BOT(建設—運營—轉讓)的PPP模式建設阿科伊核電廠后，其他國家紛紛效仿，特許經營、租賃合約等PPP模式都得到了廣泛應用。[2]進入21世紀，發達國家相繼完成基礎設施建設，PPP在基建領域的發展空間逐步縮減，歐盟等發達經濟體越來越注重應用PPP模式推動前沿技術創新。據統計，截至2015年底，已有超過70%的OECD國家采用PPP模式支持科技創新，PPP已成為熱門創新政策工具。[3]

(一)PPP的內涵與核心特征

由于各國國情不同，實踐模式各異，目前國際上并沒有形成一個公認的PPP定義，不同組織對其認識也多種多樣(見表1)。綜合主流機構對PPP的定義，我們認為PPP是公共部門與私人部門的一種合作模式，其本質是雙方通過適當的機制設計，建立起風險共擔、收益共享關系，以更好地協同推動基礎設施、公共服務等(準)公共產品的供給。

表1 不同國際機構對PPP的定義

根據現有研究，我們認為PPP模式的核心特征可以從以下幾方面進行刻畫：一是公私部門按職責分工緊密協作。其中，公共部門提供必要的協助和監管，私人部門則發揮資金、技術、管理優勢。通常政府會對服務標準、質量安全標準及收費標準制定保留一定的控制權，并對項目公司的運營情況進行監督。二是項目有基于產出的收益。“收益”可以來自項目本身的成果，也可以來自政府的政治承諾或資金引導，其中后者在PPP項目前期發揮舉足輕重的作用。三是組織過程中各方合理分擔風險。一般各方會通過合同界定權利與責任，并基于此進行長期深入合作。四是建立精煉正式的長效溝通機制或流程。如召開常務會議、組建各方參與的協調機構等，確保隨時協調出現的問題。需要重點說明的是，PPP主要應用于具有突出正外部性、私人資本無動力獨立開展的領域，因此在PPP項目中設定科學合理的政府付費機制，是PPP項目運營初期激勵私人資本參與公共項目的關鍵(見表2)。目前，主流的PPP模式中已經形成了相對成熟的政府付費模式，如一次性補貼、持續性補貼、或有付費等。

表2 較為常見的政府付費模式

(二)PPP的主要模式

經過40多年的演化，PPP不僅從最開始的基建等純公共領域拓展到了技術研發等準公共領域，而且已經衍生出多種多樣的公私合作模式。美國政府會計處將PPP分為BDO、BOT、DB、DF等12種模式；世界銀行根據項目的所有權、經營權、融資關系、風險分擔等將PPP分為服務外包、管理外包、租賃、特許經營等6種模式；國際理事會則根據建設和設施方面的伙伴關系劃分出18種PPP模式。[4]在國內，目前廣泛采用的是2004年北京基礎設施投資公司提出的劃分方法，即按照社會資本在項目中承擔的義務將PPP模式分為三大類：第一種是外包類，如BT(建設—移交)、O&M(委托運營)、MC(管理合同)；第二種是特許經營類，如BOT(建設—運營—移交)、TOT(轉讓—運營—移交)；第三種是公私合營類，如SPV(Special Purpose Vehicle，即特殊目的機構)，主要是指政府將存量資產所有權或經營權的全部或部分有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，項目公司獲得項目收益，以收回投資并取得回報。

本文重點關注SPV模式，這是目前發達國家在前沿技術創新領域普遍采用的PPP模式。與基建項目不同，科研創新尤其是基礎共性技術創新領域需要長期跟進和持續投入，而且在互聯網時代，融合創新技術因網絡效應而產生更加突出的技術外溢性，私人部門既沒有足夠能力也沒有足夠激勵進行長期持續投入。成立關系穩定的SPV，能夠將政企雙方的協作關系予以明確和固定，通過法制化的契約實現雙方收益共享、風險共擔，最大限度地打消社會資本的顧慮，激發社會資本參與的積極性和主動性，從而集聚各方優勢，加快基礎共性技術和融合創新技術的突破應用。

二、德國、美國SPV的經驗借鑒

以SPV為代表的PPP模式能夠將不同產業界、學界的頂尖代表集合到一起，轉變政府職能，優化資源配置，提高科研效率，推動創新目標的實現，因此成為許多國家的共同選擇。其中，較為典型的包括德國“弗勞恩霍夫協會”(FCG)和美國的“制造業創新中心”。

(一)德國FGG的主要特點

成立于1949年的德國弗勞恩霍夫協會是德國最為重要的國家研發機構和協調平臺，也是全球最早聚焦創新應用研究，應用PPP模式成立的SPV實體之一，信息時代的融合創新是其主攻方向。如圖1所示，FGG具有多元化的科研投入機制、開放的集成合作機制、完善的人才和成果輸出機制。

圖1 德國弗勞恩霍夫協會的PPP合作模式

一是重視與高校密切合作。協會下屬的研究所通常設在大學內部，并按一定的科技政策框架與大學開展聯合研究創新行動。研發方面注重不同大學、研究所之間的集成合作，如亞琛大學與應用技術研究所聯合進行的超高速移動通信研究、埃爾福特大學與集成系統和技術設備研究所聯合進行的先進工程材料研究等。此外，各研究所所長直接由高校院長兼任，高校內的教師和學生也會通過簽訂合同(一般為3～5年)直接為研究所提供服務，這種模式有力推動了高校與研究所之間的交流合作。

二是多元收入及“合同科研”模式。FGG具有多元化的收入結構，每年20億歐元的經費中，政府無償撥款、項目撥款、企業費用占比大約為3:4:3。其中，政府無償撥款的資金用途可由協會自主決定，以確保其獲得領先的研發水平；項目撥款也來自聯邦政府和州政府，但FGG需要輸出公助(縱向)項目；企業費用方面，協會通過簽訂合同為企業提供技術咨詢和應用開發服務。但需要指出的是，這部分業務主要是為了關注市場需求以保持協會的科研活力，更強調創新性而非一般性服務。此外，近年來FGG也愈發注重科研成果的國際輸出，不僅在歐洲(包括奧地利、意大利、葡萄牙、瑞典、英國)、北美和南美(包括美國、智利等)設立了子公司，還在世界各地設立了代表處，以便進行業務擴張。[5]

三是下設各類機構統籌協調協會事務。為更好地開展合作，各研究所針對細分領域組成了相應的技術或業務聯盟。其中，FGG技術聯盟包括信息和通訊、微電子、生產和制造、國防和安全等7個領域，主要職責是制定協會的發展思路和經營方針，確保其技術開發和綜合創新方面的領先地位；FGG業務聯盟包括自適應、快速制造、智能生活、云計算等共計22個領域，主要職責是協助更多客戶獲得協會研究成果，在復雜問題上提供專家建議。此外，FGG還設立了最高權力機構——會員大會、最高決策機構——理事會、最高咨詢機構——學術委員會等，分別就研發、人事政策提供建議(見表3)。

表3 FGG不同機構的組成及職能

(二)美國制造業創新中心的主要特點

Manufacturing USA(前NNMI)作為奧巴馬政府推動本國先進制造創新發展的重要抓手，旨在以德國弗勞恩霍夫協會為樣板，通過PPP方式建設15～45家“制造業創新中心”，以推動技術創新和商業化、發展勞動力、構建先進制造發展生態，增強美國制造業競爭力。為加快推動Manufacturing USA項目落地實施，美國聯邦政府先后發布了“國家制造創新網絡”計劃(NNMI)、《加速先進制造發展報告》、《2014振興制造業和創新法案》等文件，構建了自上而下的先進制造政策體系。制造業創新中心已成為美國先進制造發展的前沿陣地，從目前已建成的14個中心來看，各中心構建過程中主要突出政府頂層設計作用，構建了多方參與的“會員制”運營模式，有效推動了美國制造業技術研發和創新。

圖2美國制造業創新中心的PPP合作模式

一是政府引導與市場主導緊密結合。一方面，美國政府各部門在中心組建和運營中發揮著十分重要的引導作用。例如，美國國防部牽頭增材制造中心、數字制造與設計創新中心等的建設工作，能源部則牽頭智能制造創新中心的建設工作，為創新中心提供強大的政府支持和聚合力。同時，美國政府各部門還深度參與創新中心的組織管理工作，如增材制造中心主要負責把控技術方向的技術咨詢委員會，就是由美國國防部、能源部、國家航空航天局、國家科學基金會、商務部的代表組成；管理委員會、執行委員會也分別有州政府代表及其他政府部門代表參與。另一方面，中心也吸納各行業龍頭企業作為創新中心的核心運作成員。這主要是為了發揮企業在技術、人才、資金等方面的強大實力，充分調動產業界參與技術創新、資源共享、人才培養的積極性和主動性。如數字制造設計創新中心(DMDII)成員涵蓋了軍工制造業、機械制造業、流程制造業、軟件業的諸多巨頭，以便在最短時間內圍繞相應領域組建良好的研發創新生態。

二是建立風險共擔、收益共享的“會員制”。一方面，共同承擔研發成本。中心將參與單位分為工業界會員、學術機構/非營利組織會員、州政府和地方政府、聯邦政府四大類，在政府資金支持下，吸引各類會員繳納不同等級的會費，共同聯合出資。此外，中心為會員提供昂貴設備的共享渠道，并通過發布路線圖和推動知識交換等舉措，降低研發試驗成本。另一方面，共享項目收益。根據2017年德勤發布的對美國創新中心的評估報告，不同級別會員在技術咨詢委、執行委員會等機構席位方面享有相應權利，中心規定在IP方面，無論參與者承擔的項目成本如何，一旦形成專利，所有參與成員都可以共享全部成果，DMDII甚至要求會員企業簽署協定，必須對中心內所有成員開放專利成果。[6]

三是構建各類機構協調相關問題。一方面，中心設立上建立跨部門選拔機制。由跨部門的技術評審委員會結合美國產業發展需要、聯合投資和財務的可持續性等，對投標的中心管理機構進行競爭力評估，并確定最終的中標單位。另一方面，中心管理上構建中心間的統籌協調機構。隨著相關中心的逐步組建，相關方意識到頂層管理協調的重要作用，在《2014振興制造業和創新法案》中提出設立“國家制造創新網絡項目辦公室”來協調不同中心的分工與協作，對創新中心進行統籌定位和管理，即每個創新中心是項目成員但又保持獨立，在匹配產業需求、建立商業模型、制定運營規則等方面享有足夠的自主權，但同時也需接受聯邦政府的嚴格監督。

(三)兩國推動SPV建設的比較分析

從SPV模式的發展淵源看，美國是以德國的弗勞恩霍夫協會為藍本，所以兩國在SPV建設上必然有諸多相似之處，其本質上也是共通的。一是參與主體都涵蓋政府、學術機構和企業等多元化主體。二是政府均給予一定的保障支撐和監管協助。德國FGG的政府資金達到70%，并通過政府委員會對FGG進行監督；美國政府更是通過發布文件、參與組織運作、提供引導資金、給予法律保障等充分推動相應SPV的建設運行。三是都建立了風險共擔與收益共享機制。無論是FGG的“合同”模式，還是制造業創新中心的“分級會員”機制，二者都將資源進行統籌優化配置，充分反映各方利益訴求，不同參與者承擔不同的組織角色，協同發揮政府的監察、激勵、保障作用，發揮研究機構、企業及研究個體的顧問、管理、執行作用，有效地促進了制造業創新應用的“提質增效”。

但是，由于兩國產業基礎不同，發展階段不同，兩種類型的SPV組織在運作過程中合作模式、依托主體、政府職能等都有所差異。首先，政府參與程度不同。FGG成立時間較久，目前已經形成較為成熟的組織架構和運作機制，能夠自主決定研發方向和相應研究所的組建與撤銷，因此政府僅限于提供資金，一般不直接參與機構的管理工作，也不干預協會如何使用政府經費。與此不同，美國政府在創新中心的牽頭組建、政策引導、宣傳推介、經費支持等方面都更為積極主動，以便形成更強的政策效應。其次，依托主體不同。德國產業結構以中小企業為主，FGG在成立之初即是為了挖掘高校科研實力服務于本國中小企業，因此主要依托本國豐富的高校資源，將其作為FGG應用創新的“發動機”，在充分釋放和利用全國高校的研究創新能力的同時，以更低的成本獲取高質量的創新人才。反觀美國，由于工業區廣泛分布在芝加哥、底特律、紐約等不同城市，形成了縱貫全國的東北、西部、南部三大工業聚集區，為了更好利用美國的產業優勢，發揮創新中心的區域輻射和帶動作用，美國主要依托行業龍頭企業，推動不同“創新中心”的發展。第三，組建方式不同。德國FGG作為一級法人主體，具有簽訂合同的主體資格。為了更好地分散項目風險和合理化收益分配，FGG與企業簽訂服務合同、與高校教師和在讀博士簽訂勞務合同，確保與企業的服務關系和與科研人員的雇傭關系具有法律效力，最大程度避免潛在問題的發生。下屬研究所則采取“加盟”方式，由FGG學術委員會、理事會確定研究所的設立與撤銷，3年內不能實現自負盈虧的研究所將被FGG除名，從而最大限度地激發研究所的創新潛力和成果轉化效率。美國創新中心在組建初期不具備法律地位，因此選擇通過內部共同認可的“會員制”約束各方行為，特別是針對產業界和學術機構進行較為科學的級別劃分。第四，組織職能不同。FGG更關注應用研究，并通過鼓勵青年工程師創業或對項目給予風投資金等方式促進成果轉化。美國創新中心則是基礎研究、應用研究并重，通過在具有一定產業基礎的地區建設創新中心來實現成果轉化和技術擴散。

三、我國運用PPP模式推進“制造業+互聯網”面臨的主要問題

2014年以來，在財政部、發改委等部委政策支持下，PPP模式在我國各類基礎設施建設領域得到了快速推廣應用。根據中國政府采購網和各省政府采購網上公示的PPP項目中標信息，截至2016年9月，我國已成功中標1020個PPP項目，其中成立了SPV的共有355個，涉及項目金額達6571億元。與此同時，我國在“制造業+互聯網”領域應用SPV模式方面也進行了一些探索，其中最為典型的是借鑒美國經驗開展的制造業創新中心建設。但是，與德美相對成熟的運作模式相比，我國在應用SPV模式推動融合創新技術研發應用方面仍然存在一些突出問題，PPP制度優勢遠未得到充分發揮。

一是多數PPP項目有突出的“公—公”合作屬性。根據政府和社會資本(PPP)研究中心的統計，在成立SPV的現行PPP項目中，國企牽頭開展的項目占比高達48%。由于我國大多數國企并未真正完成政企分離，企業不僅具有突出的“行政壟斷”性質，而且在企業運營資金上不具有市場機制下的硬約束，因此國企主導的SPV項目本質上也是“公—公”合作，而非PPP真正要實現的公私協作，最終可能導致PPP機制扭曲。同時，國企承擔著大量經濟責任、政治責任和社會責任，并面臨大量的體制機制約束，導致某些領域的PPP項目存在低效運營問題，影響PPP政策效用的發揮。

二是資金支持有限。“制造業+互聯網”是先進制造技術與互聯網技術的深度融合與再創新，不僅涉及到傳統制造技術的改造升級，更需要制造業和互聯網領域關鍵核心技術的創新突破與推廣應用，原始創新領域投入大、外部性強，亟需政府補貼予以支持。目前看，我國政府支持下已經成立了一些針對“制造業+互聯網”領域的SPV主體，如CIIAII(互聯網與工業融合創新聯盟)、AII(工業互聯網產業聯盟)及制造業創新中心，但政府部門的職能僅限于名義支持，并未在建設和運營方面給予資金支持。更為重要的是，對制造業創新中心的建設也尚未明確專門的資金支持，僅提出“利用現有有關工程和國家科技計劃項目給予傾斜”。資金支持有限，導致組織項目實施、標準推進進展緩慢，限制了SPV組織的活動形式和范圍，影響了企業和社會組織的深度參與。

三是缺乏融合性人才。要充分發揮PPP模式對“制造業+互聯網”的促進作用，就必須有了解“制造業+互聯網”發展趨勢、技術革新熱點，以及熟悉PPP機構管理和問題協調的專業人才。但是，目前我國制造業創新中心、聯盟等機構的牽頭單位和管理方中，大部分來自企業和學術機構，缺乏融資、法律等領域的人才和專家，特別是缺乏熟悉SPV運作的斡旋和談判人才，極大地制約了PPP模式對“制造業+互聯網”的促進作用。

四是缺乏法律和制度保障。“制造業+互聯網”處于技術前沿，項目建設具有周期長、不確定性高、成果轉化慢等特點，因此需要有相應的法規體系予以保障。在我國，現有的PPP項目都是在國務院和國家部委層面的指導性文件中作出的原則性安排，法律效力不高。運用PPP模式推進“制造業+互聯網”，涉及政府、社會資本、金融機構、第三方咨詢機構等多方主體，如果沒有強力的法律條款，各方利益很難得到保障，難以有效激勵社會資本參與。

五是政府與社會資本地位不平等。作為“制造業+互聯網”的兩大投資主體，由于體制原因，政府在科研管理、產業發展中處于強勢地位，在科研方向確定、項目管理等方面普遍存在過度干預的情況，但在后期監管方面則存在缺位問題。更為嚴重的是，近年來政府政策波動性大、不確定性高，政府違約問題日益突出，這些問題都嚴重影響了利用PPP模式推動“制造業+互聯網”加快發展的效果。

四、利用PPP模式加快“制造業+互聯網”創新發展的對策建議

目前，成立SPV已經成為發達國家發展智能制造/先進制造的重要政策工具，相關運作機制也日趨成熟，我國仍處于起步階段，可充分借鑒德國和美國的成功經驗，加快建立完善的SPV組織建設和運營機制，推動“制造業+互聯網”關鍵共性技術的加快突破與推廣應用。

一是強化資金、人才等關鍵要素支持。資金方面，政府應當對“制造業+互聯網”的PPP項目予以一定的財政傾斜，特別是對于相關的SPV建設運轉提供資金補貼，避免項目“空心化”。積極探索建立以政府投入為引導、企業投入為主體、社會投入為補充的多元化資金保障體系，通過企業直接投融資、政府專項資金、補貼、貼息貸款等方式，支持產學研用共同參與的關鍵技術研發。人才方面，在相關的人才計劃、工程中有意識地加強專業PPP運作人才、談判人才的培養，通過校企聯合培育、設置獎學金等加強“制造業+互聯網”的PPP人才培養；同時通過PPP專業培訓、實際考察等手段培養項目所需要的官員及人才。此外，建立專業的PPP中介咨詢服務機構，對“制造業+互聯網”項目進行專業的指導和咨詢。

二是完善法律制度與規則保障。PPP合作主體通常基于一種“合同式”的規范進行投融資和項目管理，其持續運營需要一套完善的法律制度和政策為依據，以確保政企雙方的談判有章可循。政府應當在完善PPP基本法的基礎上，針對“制造業+互聯網”領域制定具體法律，使建立SPV發展產業有法可依。同時，應由工信部、發改委、財政部等相關部門出臺更加具體的操作規范，使組建“制造業+互聯網”SPV具有更細化的原則和規范，最大程度降低項目風險。特別地，要加快完善合同機制，合理考量合作方資信記錄，降低政府毀約和社會資本違約概率。

三是合理制定SPV建設與運營機制。確定參與主體職責方面，應按照“由最適合的一方承擔相應風險”的原則，在“制造業+互聯網”的PPP運作過程中，政府方主要承擔監管、少量資金引導、提供稅收、利率等政策支持，并盡量避免直接干預投資方向的設置；學術機構承擔人才、技術、標準等責任；企業作為PPP項目的主要參與方，承擔資金、技術、項目選擇等責任。SPV建設運營方面，在運營初期，應在政府出資的基礎上，構建會員制或加盟機制，要求非政府單位付出一定的費用來分攤成本，并根據等級賦予參與者不同程度的權益，保障社會資本參與的可持續性；SPV運營成熟后，應借鑒德美經驗，政府資金適時退出，并通過合同向企業輸出技術咨詢、項目開發等科研成果。

[1]楊帥.我國產業融合創新發展趨勢及其政策支持體系[J].中州學刊，2016，(4): 27-32.

[2]劉薇.PPP模式理論闡釋及現實例證[J].財稅與資本市場，2015，(1):78-89.

[3]張志娟.“公私合作”模式已是熱門創新政策工具[N].科技日報，2016-08-29.

[4]劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內涵、模式、實踐與問題[J].國際經濟評論，2015，(4): 53-67.

[5]Shendy R, Martin H, Mousley P. An Operational Framework for Managing Fiscal Commitments from Public-Private Partnerships: The Case of Ghana[M].World Bank Publications, 2013.

[6]馬威.我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D].北京：財政部財政科學研究所，2014