用好財稅政策 助力東北新一輪振興發展
——以企業為核心做好財稅政策“加減”法

楊春梅

(吉林財經大學 稅務學院，吉林 長春 130117)

實現東北地區新一輪振興發展，需要進行全方位多視角的深入研究。這是基于近年來東北地區經濟下行態勢，以及東北地區經濟社會發展進程中亟需破解的問題和困難。東北地區新一輪振興發展的總開關是全面深化改革，即要清除思想觀念滯后、體制機制束縛、發展路徑固化、營商環境不優等一系列障礙。

一、財稅政策是促進東北地區振興發展的重要手段

財稅政策在經濟社會發展中具有重要作用，其特點決定了它是政府可有效作為的重要載體，是促進供給側結構性改革的內在要求，是推動體制機制改革與創新的必要內容，是作用于企業活力迸發和區域經濟協調發展的重要手段。

1.財稅政策可以調節經濟總量和經濟結構，為企業發展營造有利的環境。總量財稅政策可以調節供需平衡，促進宏觀經濟持續穩定增長，為企業發展尤其民營企業發展創造有利的經濟大環境，激發其投資動力和信心；結構財稅政策可以促進產業結構和消費結構優化，推進工業化、城鎮化進程和第三產業發展，為企業的發展壯大提供機遇和拓展空間。

2.財稅政策是促進區域內經濟協調和可持續發展的重要手段。財稅政策作用面廣泛，雖作為分配手段，但可滲透到生產、流通、消費等經濟運行各環節，對中觀區域和產業、微觀企業和個人多維度交叉施策形成合力。如區域內產業結構不合理是導致對外部市場變化適應性弱、經濟運行波動幅度大，對企業發展和經濟運行形成沖擊的重要原因。而財稅政策在促進區域內產業轉型升級，培育經濟發展新動能，發展新產業、新業態和新產品，協調區域產業的分工協作，體現區域產業發展特色及優化產業結構等方面具有重要作用。

3.財稅政策是深化供給側結構性改革，精準施力微觀企業發展的重要手段。深化供給側結構性改革，作用端在生產側和市場側，著力點是微觀企業。財稅政策可在營造不同類型企業間公平競爭環境，有效降低企業稅費負擔，激發企業投資、勞動、技術創新的積極性和企業家精神進而提高企業競爭力等方面發揮重要作用。

4.財政稅收是融經濟和法律于一體的政策手段，具有綜合疊加施力的特點。可直接調節微觀經濟主體的盈利水平和相互間利益關系，增強調節力度和實效性；以法律作為保障，增強調節過程的規范性和相對穩定性；可靈活調節和精準施策，采取差別政策體現激勵與限制，準確貫徹國家調節意圖，有效提高調節目標的達成度。

二、圍繞市場和企業做好財稅政策的“減法”和“加法”

與長三角、珠三角地區相比，東北地區的市場化程度還不高，市場和企業還不是真正的“主角”與“核心”，其結果就是國有企業不活、民營企業不壯。因此，東北地區振興發展的關鍵是真正實現讓市場做主角，以企業為核心，這也是深化財稅政策改革的目標。充分發揮市場機制作用，激發企業活力，重點是培育有利于企業不斷發展壯大的政策環境、市場環境、金融環境、創新環境、法治環境等，增強企業發展的信心和內生動力。財稅政策在上述環境的營造和優化中均可以發揮直接或間接的作用。供給側改革亦要求改善和優化財稅政策的供給質量，構建全面施策、精準施策、辯證施策的財稅政策體系。

(一)財稅政策做“減法”

所謂財稅政策做“減法”，就是通過財稅政策為實體經濟和企業減負、減難、減擾，為企業的發展壯大營造環境、排憂解難、激發動力、釋放活力。

1.切實減輕企業的稅費負擔

企業稅負問題一直是稅制改革中的核心問題。我國正在進行的“營改增”就是減輕企業稅負的重頭戲，但減稅政策效果關鍵在于落實。企業對減稅寄予厚望。但是，來自一些企業，尤其是民營或中小企業的呼聲表明減稅政策效果沒有顯現或到位。分析原因，減稅措施落地過程中還存在受制于體制機制障礙而被打了折扣的問題。因此，要跟蹤調研和評估效應，及時研究解決問題的對策。例如，稅收政策在落地執行過程中，尚存在操作規定不夠具體和明確的情況。在不違背稅收法律精神的前提下，要制定有利于減輕企業稅負目標的具體操作對策；關系增值稅稅負高低的一個關鍵是進項稅額的抵扣，如何在保證企業正常經營前提下，科學合理購進非常重要，稅務部門應加強對企業科學安排購進事項的指導，幫助其均衡稅負水平等。

收費構成了企業負擔的重要成分。據統計，近幾年非稅收入的增速遠高于稅收收入的增速。[1]在經濟下行壓力較大的情況下，企業對繳費負擔的感受更加敏感。在清理和規范涉企收費方面，國家雖出臺了一系列措施，但實踐中有關部門擅自設立收費項目、提高收費標準的現象仍然存在，企業仍面臨著相對繁雜的收費項目。清理規范涉企收費，使之保持在合理水平限度內已勢在必行。要強化收費的法律約束和制度約束。收費必須具有充分依據，要經過必要的規范程序確定收費項目；收費項目要公開透明，接受社會監督；要建立暢通高效的投訴處理機制，加大對亂收費的處罰力度。

2.保證各項稅收激勵政策真正落地生效

稅收優惠政策體現了國家政策的激勵導向，是促進產業轉型升級的重要手段。東北地區的產業結構以重工業為主，產業升級的動能是科技創新，市場中的企業是技術和資源組織方式的創新主體。必須以稅收政策刺激力補企業創新的短板。雖然目前國家制定的稅收政策對企業科技創新的支持力度很大，但從執行結果看尚未做到落地生效。

據對東北三省部分大中型企業稅收狀況的調查，以裝備制造企業為例，激勵研發的稅收政策在執行中的問題有：大型設備的研發費用加計扣除存在問題；研發成本與生產成本難于區分；研發企業認證以三年時間為限較短，不利于企業創新的延續性等。這說明政策還不夠細致和有效，與實際執行要求還有差距，影響了實施效果。

要深入研究稅收激勵政策落實的主要障礙有哪些，提出具有針對性和操作性的舉措。結合實際制定更加合理與寬松的優惠政策適用標準，擴展稅收激勵的覆蓋面，加大激發企業創新動力的分量。地方稅務部門一方面應積極為國家相關政策完善提出有價值的操作性建議，另一方面應指導企業真正享有稅收激勵政策的優惠。

3.著力推進降低企業綜合性成本的改革

分析企業的綜合成本構成，以制造業企業為例，除了稅費成本和勞動力成本外，占大頭的還有土地成本、能源成本、融資成本、原材料成本、物流成本、制度性交易成本等等。這些成本有些和國家提供的公共服務和政策、制度密切相關。

有研究指出，中國現階段經濟發展，面臨的形勢是成本優勢在減弱，核心是體制成本重新上升，其原因是制度變遷滯后所造成的。只有深化體制改革方能為降低企業營商成本奠定基礎。因此，必須以財政政策保障推進重點領域的改革。如其中的制度交易成本，不僅包括可貨幣化體現的成本，還包括難以貨幣化的其他成本。企業營商過程中涉及制度執行流程異常繁復、耗時很長，為此花費的時間成本、精力成本、人力成本等，以及延伸至決策執行滯后造成的損失等，都給企業的經營帶來了困擾。需要采取降低制度交易成本的措施，如進一步簡政放權、清理規范中介服務、降低融資中間環節費用等。

4.有效治理企業歷史包袱和社會負擔問題

東北地區經濟成分的特點是國有企業占比較高。一些國有企業還背負著歷史包袱，以及辦學校、醫院、物業等社會負擔；國有企業現有退休職工較多，取暖費、獨生子女補貼等都需要企業支付，負擔較重。若不加以有效治理，企業負重前行，難以形成有效競爭力。財政要統籌研究將企業從繁重的辦社會和社會保障等政策性負擔中解脫出來的措施并保證執行到位，如增加財政公共支出，增加學校、醫院等社會服務機構，以補政府缺位來減除企業的社會負擔。

(二)財稅政策做“加法”

所謂財稅政策做“加法”，就是為實體經濟的企業增力、增智、增威，為企業的發展壯大增服務、激動力、提實效、擴影響。

1.加大財稅政策引導社會資本投資方向的力度

財稅政策是促進投資率和調節投資方向的重要手段，其著力點在于調節社會資本的區域和產業流向。現在社會資本不是短缺，反而是相對過剩。但社會資本流向是突出問題，一是很多錢只在金融體系里轉圈，即俗話說的“錢生錢”；二是很多錢投向了房地產業，坐等增值，推升房地產業泡沫加劇。這是一種不正常現象。從東北地區社會資本流向看，流向南方較多，使得本地發展缺乏持續性資金注入。

東北振興發展不僅要留得住當地資本，而且要不斷引入外來資本，并著力引導社會資本投向實體經濟。要撬動和引導社會資本，就要加大經濟杠桿的作用，即用政府的“小投入”引導社會資本的“大投入”。運用財政資金“四兩撥千斤”，引導區域內的社會資本流向實體經濟，流向新產業、新業態和第三產業，為東北地區著力培育能夠撐起一片天的新興產業，促進產業結構優化。如制定政策支持天使投資引導基金，助力企業創新創業；通過政府和社會資本合作(PPP)等模式吸引社會資本；以財政補貼、財政貼息等手段為企業融資解難助力；運用政府采購為企業創立品牌開拓市場助威等。當然，要不斷改進具體的運行機制。如在政府采購招標中，無論采用何種評價方法，都要科學確定各主要因素的權重，采取多重激勵手段促進企業降低成本和提高供給質量。要完善擔保體系建設，充分發揮政策性擔保公司功能，落實各項扶持政策；對企業轉型升級、技術改造、科技創新、并購重組、獲得專利、上市融資等給予貸款貼息、無償補助、事后獎補等專項支持。

2.以財稅政策推進國企混合所有制改革

東北地區國有經濟比重偏大，這是東北地區經濟發展的重要基礎和主體力量。如何增強國有企業的活力和競爭力，提高其經濟效率，是東北地區深化國企改革的核心所在。已有的實證研究結果表明，國有企業引入多種經濟成分的混合所有制改革，可以改變產權結構，構建市場化經營機制，改善企業內部治理，帶來國有企業活力的顯著提高。[2]

政府要做好頂層設計，制定包括財稅政策在內的復合性激勵政策體系，助力國有企業的混合所有制改革。在市場經濟條件下，不同資本間的聯合、重組、融合和流動是企業發展壯大的重要途徑。市場經濟越發達，不同資本間的交叉持股、相互融合就會越頻繁。因此，要積極研究混合所有制改革中涉及的財政稅收政策，科學運用財政補貼、減免費用、稅收減免、降低土地出讓金等措施，發揮為混改企業減負、引導、激勵、支持、服務等作用。

要建立科學的監管模式。實施國企分類管理，合理界分政府在不同性質企業中的角色定位；構建清晰的國有資本投資運營模式，改變國有企業資產監管方式，建立以“管資本為主”的國有資產管理體制，提高國有資產配置效率。

3.增強促進企業科技創新財稅政策的落實力度

科技創新事關東北地區經濟發展和工業化進程能否換上新引擎，走出新路子。東北地區經濟發展的一個重要制約是創新能力欠缺。東北三省支撐效益的產業基本都是老工業、重工業、原材料。從全國各地區的對比看，東北地區在高新技術產業沒有找到更多的用武之地，在高端市場沒有切到更大的蛋糕，導致東北企業核心競爭力不強，結構和質量不優。[3]主要原因在于，一是科技成果的當地轉化率還比較低。東北地區高校和科研機構眾多，科技成果豐碩，創新資源毫不遜色，但科研實力尚未在本地得到充分釋放。據統計，東北地區有70%～80%的科研成果沒有在本地轉化。部分科技成果即使在當地轉化，但進程慢、效率低。二是企業尚未成為真正的科技創新主體。東北地區大型國企多，對技術進步的反應沒有南方中小規模企業敏感，對新技術的需求也不十分迫切。

必須以財稅政策激活企業創新內生動力，支持企業成為技術創新的主體，依靠不斷創新支撐企業效益的提高。國企要成為科技創新的生力軍。國務院《關于深入推進實施新一輪東北振興戰略 加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》中提出，“支持東北地區開展‘中國制造2025’試點，提高智能制造、綠色制造、精益制造和服務型制造能力，鼓勵國家重點工程優先采用國產裝備，在實施‘中國制造2025’中重塑東北裝備競爭力”，這為東北地區裝備制造業實現轉型升級提供了機遇。

東北地區要充分利用這個契機，積極為作為基礎性、戰略性產業的裝備制造業培育發展新動能。一方面采取措施促進現有激勵科技創新和技術進步的優惠稅收政策落地，并進一步加大優惠范圍及力度，如研發成果自獲利年度起五年內免征企業所得稅；另一方面要廣泛培育和扶持科技型企業的發展，并加大激勵科技成果本地轉化率提高的力度和效果。

4.構建留得住和用得好人才的機制和環境

留住人才和吸引、培養高水平人才對東北地區的振興發展至關重要。人才流失和缺少優質團隊已成為掣肘東北地區發展的主要因素。毋庸置疑，東北地區在高等教育和人才培養方面是有優勢的，但本地區人才增速減緩、存量分布不合理等問題比較突出。本地區培養的人才凈流出，現有人才又大多積聚在機關、高校、科研院所和國有企業。如何將潛在的人才優勢轉化為可有效利用的人力資源非常重要。要運用政策一方面留住增量人才，另一方面釋放存量人才到經濟主戰場，使其成為創新創業的生力軍。

進一步完善人才引培機制。按照稀缺人才、核心人才、梯隊人才等層級和類別制定細化的激勵政策和待遇條件。如企業家和科技人才既是稀缺性人才，也是具有引領力、凝聚力和向心力的核心人才，必須作為引培重點。在稅收政策上，對高新技術企業研發人員實行股權激勵的，暫免征個人所得稅；未實行股權激勵的，提高個人所得稅稅前扣除標準。切實提高對企業家、科技創新研發人才等的福利待遇，解除其后顧之憂。同時，構建有利于發揮其作用的工作條件和交流平臺，激發他們的進取精神和創造力。

5.提高財政公共服務的增量和質量

優化東北地區的營商環境是財稅政策的著力點和加力點。以服務代管理是現代政府的發展方向，東北地區尤其要加快服務型法治型政府建設進程，實施去政府越位與補政府缺位并舉，切實做到政府公共服務清單持續做加法。

第一，不斷完善企業生產經營的外部環境條件，補齊基礎設施短板，為降低企業生產經營成本奠定基礎。隨著投資結構的調整，房地產投資增速將會有比較明顯的回落，但基礎設施投資仍可保持較高速增長。財稅政策通過擴大投資，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，吸引民營經濟參與城市公用事業和基礎設施建設，可實現提高社會資本利用率、促進民營經濟發展和緩解財政壓力的多重效果。

第二，提升為企業納稅服務的力度和效率。提高納稅服務質量可有效降低企業納稅成本。通過對東北地區一些大中型企業的調研，我們發現稅務機關的納稅服務還處于淺層次、表面化階段。要切實提高納稅服務滿意度，征稅機關必須轉變工作思維，實現納稅管理向納稅服務轉變。要加強稅務機關之間協作，為企業提供深層次、智能化、個性化的服務，提高納稅服務實效性。另外，為適應企業國際化發展需求，需加強對企業走出去涉稅問題，如國際重復征稅、不公平待遇、稅收爭議等方面的納稅服務輔導和培訓，增強其抵御海外稅收風險的意識和能力。

第三，大力支持服務型政府改革項目的實施。一是政府部門制定和落實政策要真正樹立起市場觀念和服務企業意識；二是提高國家政策落實的及時、準確和有效性，尤其在結合東北實際創新性貫徹執行方面下功夫；三是增強執政部門的“契約”精神和守信踐諾意識，提高政策或規則執行的規范性和實效性；四是健全和實施施政服務績效考核機制。

第四，財政支持構建和完善以企業為核心的綜合性公共服務平臺。做到為企業發展提供全方位、全過程、多維度的服務。利用東北地區高等教育優勢，建立專業性創新創業培訓機構；增加政府投入，加大企業家培養培訓力度，提升企業家素質；構建企業家之間經驗示范、信息交流、資源合作共享平臺；發展面向中小企業科技創新的平臺化綜合服務等等。

[1]特別報道：制造業稅費負擔調查[J].財經，2017-01-23.

[2]程子芮.國企混合所有制改革與企業活力提升策略分析[J].現代經濟信息,2016,(22).

[3]畢玉才.國企要自覺擔起創新使命[N].光明日報，2017-03-09