農村宅基地現狀分析及管理對策研究

文/羅玉冉，山東省東營市墾利區墾利街道國土資源所

農村宅基地現狀分析及管理對策研究

文/羅玉冉，山東省東營市墾利區墾利街道國土資源所

東營市是山東省地級市，成立于1983年10月，是黃河三角洲的中心城市。工業用地集聚，建設用地需求量大，人地矛盾突出，加之城市化進程加快，土地資源“瓶頸”制約凸顯。作為基層土地管理工作者，研究何挖掘有限的土地資源，保障可持續發展需求是重要的工作內容。按照政府提出建設社會主義新農村的戰略部署，以及推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的需要，應加快宅基地整理，積極盤活農村建設用地。

東營；社會主義新農村；農村宅基地；整理專項方案

農村宅基地整理是土地整理的重要組成部分。宅基地點多、面廣、量大，一直是土地管理中的難點，管好、用好農村宅基地具有重要的理論和現實意義。該研究以東營市鎮為例，分析宅基地現狀，指出了宅基地存在問題及其原因，最后基于土地規劃中居民點整理專項方案，提出宅基地整理模式：城鄉統籌示范村集中安置模式；整體搬遷型土地整理模式；村莊內部整理模式。

1 研究區概況

東營市是山東省地級市，成立于1983年10月，是黃河三角洲的中心城市，我國重要的石油基地。位于山東省東北部、黃河入?？诘娜侵薜貛?，東經118o5'，北緯38o15'。東營區位優勢明顯，東臨渤海，與日本、韓國隔海相望，北靠京津唐經濟區，南連山東半島藍色經濟區，向西輻射廣大內陸地區，是環渤海經濟區的重要節點、山東半島城市群的重要組成部分，處于連接中原經濟區與東北經濟區、京津唐經濟區與膠東半島經濟區的樞紐位置。東營市土地總面積1188.49萬畝，人均占有土地6.43畝，是山東省人均占有土地的2.6倍。其中，農用地面積564.18萬畝，占東營市土地總面積的47.47%；建設用地面積172.57萬畝，占東營市土地總面積的14.52%；未利用地面積為451.75萬畝，占東營市土地面積的38.01%。1855～1985年，黃河平均每年淤地造陸3～4萬畝；1985年后，因黃河來水量減少，造陸速度趨緩。

2 宅基地存在的問題及其原因

2.1 宅基地利用存在的主要問題

2.1.2 宅基地面積超標，一戶多宅現象嚴重。由于農村宅基地是無償使用，致使多占便宜少吃虧的思想滋長，形成盲目網地，超標用地。從最近的村莊地籍調查數據來看，很多戶宅基地面積超出了這個最高限。而且，一戶多宅現象較為嚴重。

2.1.3 用地結構不合理，“空心村”現象普遍，閑置浪費嚴重。隨著工業化進程的加快，許多農村人口去外地辦廠經營不銹鋼項目，雖然在城市買了房屋，但是戶口在農村，不愿意放棄宅基地，從而造成村內房屋無人居住。很多人建新不拆舊，建新房后舊宅閑置，或堆放雜物、圈養牲畜，造成土地的大量閑置。另外因繼承房產而導致的宅基地閑置、城鄉戶籍遷移導致的宅基地閑置、農民外出打工導致宅基地“季節性”閑置、子女遷離本村后老人獨立占用宅基地導致宅基地不能充分利用等。

2.2 山東東營宅基地存在問題根源分析

2.2.1 缺乏合理規劃，宅基地散、亂、差。因缺乏合理規劃，諸多宅基地布局散亂、隨意，巷道狹小、彎曲，一般交通工具以及農業作業工具難以進入，農村基礎設施條件以及衛生狀況令人堪憂，無排水、排污基礎設施，路邊垃圾成堆、秸稈隨處擺放。

2.2.2 農村經濟條件的制約。宅基地整理、基礎設施以及公共設施的配套都需要資金作為保障。主要以種植業為主，收入水平本身不高，缺乏資金，難以改變宅基地散、亂、差的現狀。

2.2.3 農民受傳統思想束縛。多數農民“宅基地私有”的思想根深蒂固，加之居住觀念以及風俗習慣的影響，每戶用地面積較大，且多來源于耕地，利用率低，土地利用浪費嚴重。

2.2.4 規劃滯后。由于規劃滯后，或落實規劃措施不完善等，使得在規劃布局上和基礎設施配套設施都存在著很多問題，如村莊布局凌亂、結構分散等。

2.2.5 法律意識淡薄，制度政策不健全。土地管理法明確規定，農民享有宅基地使用權，而很多農民錯誤地將宅基地使用權當成所有權，將宅基地當成私有財產，使得私自建房現象時有發生。另外，宅基地使用制度不健全，對宅基地的合理流轉缺乏政策指導，也無相關的法律條文來限制農村宅基地的閑置等。

3 宅基地整理模式

依據《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(國發〔2010〕47號)以及省有關農村建設用地整治等文件精神，結合新一輪規劃期內社會經濟發展及土地利用狀況，編制農村居民點整理專項方案，明確規劃期內農村建設用地拆舊整理的規模、位置和時序。

3.1 城鄉統籌示范村集中安置模式

作為全市統籌城鄉發展示范村典型，嚴格按照《村莊總體規劃》，結合產業特色和地貌特征，科學謀劃產業布局和村莊建設規劃，充分挖掘自然環境要素，因地制宜合理安排工業集中區、生態居住區、休閑娛樂服務區、生態休閑觀光農業區。將農村居民點整理納入村鎮總體規劃，農民的居住方式由庭院式向多層或高層住宅樓發展，提高村莊建設用地的利用率。統建聯建農戶與村簽訂協議，搬遷新居前退還的舊宅基地歸村集體使用。

3.2 整體搬遷型土地整理模式

重大工程項目需要搬遷集中安置，整體遷移至區位條件較好的中心村，將舊宅基地退出用于國家以及省重點扶持項目。另外，對因交通不便，就地改造難度大的東部村，異地遷移至條件稍微好的鄰近村，并對舊宅基地進行復墾還耕。通過合理布局新農村居民點，進行村莊整治，改善村民的居住條件，提高農民的生活水平。

3.3 村莊內部整理模式

村莊內部整理是通過以村莊地籍調查為契機，對村莊內部，特別是“空心村”內占用大量耕地的分散居住的宅基地，或少批多占、一戶多宅的宅基地進行全面整理，將村莊內擴占多占的宅基地、空閑地、舊住宅以及土地使用證以外的土地全部由村集體收歸村，并由村委會統一規劃、優先復墾，不斷縮“空心村”規模。為了推進這項工作的開展，首先要加強宅基地的管理，對新建房戶要嚴格執行“一戶一宅”，對一戶多宅的用地或者超標亂占的土地逐步實行拆遷、復墾;對于戶口由農村轉變為城鎮戶口在城市。有住房的收回農村宅基地。

[1]胡新民.農村宅基地整理縱橫談——來自金華的實踐和思考[J].中國土地，2002(10):43－46.

[2]王秀姬.農村居民點土地整理與模式研究[D].青島：中國海洋大學，2011.