緬甸的國會發展：2011-2016年聯邦國會綜覽

雷諾德·伊戈里圖斯

緬甸的國會發展：2011-2016年聯邦國會綜覽

雷諾德·伊戈里圖斯

前 言

緬甸立法史經歷多次退步與恢復。始于蒲甘王朝的大臣政務會一直沿用到殖民時代，到緬甸后軍政府時代中止又恢復。1988年軍方奪取政權之后逾20多年里，緬甸再度經歷重返議會民主制的歷程。緬甸獨立后的首個兩院制立法機構在經歷2010年11月爭議紛呈的大選后，于2011年1月31日召集。此次大選見證了軍方走向政治權力的幕后，但依然控制某些關鍵機構，包括在新議會的25%保留席位。盡管聯邦議會已經開始形式立法、代表和監督職能，但其仍然處于發展的極初期階段，需要改革和進一步支持，從而獲得效率效果和公眾信任。

本報告回顧了2011年以來的聯邦議會組織結構、功效和立法表現，并對比2010年（聯邦鞏固與發展黨，簡稱“鞏發黨”）和2015年（全國民主聯盟，簡稱“民盟”）兩次選舉。目前，立法機構指導決策的能力較弱，其對于核查機制的理解也有待增強。為了推動緬甸擺脫行政主導和頂層指導的殘余影響，深化民主進程，聯邦議會必須發揮核心作用，其機構必須獲得增強以開展上述工作。盡管聯邦議會面臨多種挑戰、多數成員經驗不足，但聯邦議會積極的立法議程，以及公開討論過去禁忌議題的舉措，還是令許多國內和國際觀察家驚訝。聯邦議會同時引入更多元化的成員結構，包括女性、代表多種行業的商人，以及前政治犯、非緬民族和公民社會領導人。這是一個國會提供支持，推動其機構和實踐改革，實現真正職業化和獨立立法組織的機會。我們期待本研究將推動公眾對于緬甸國會發展和民主轉型的持續思考。

本研究由專注于比較立法政治、民主化和緬甸政治觀察的政治學者雷諾德·伊戈里圖斯主筆。本報告表達的意見純屬作者個人觀點，并非亞洲基金立場。

緬甸聯邦議會在2010年全國選舉以后開始成為當局的重要政治機構。在鞏發黨和民盟的先后領導下，議會成為一個開始修改、廢除和制定法律的兩院制集會。它開始采取稚嫩但重要的舉措，審核后軍政府時代的行政分支和官僚機構。它還以軍政府時代無法想象的方式，成為公民表達不滿、討論新觀點的公共空間。由此，在各種試圖復興議會主義的后威權社會中，成為一個獨特的案例。

不過，這種矚目的變化并不等于緬甸新立法權制度化的歷程將會穩步發展并取得超前的成功。鑒于國會只是在2011年恢復，還有多個領域需要改革和重構，從而不僅在立法過程層面，也從脆弱的國會機構本身改善效率、工作成效、代表性和自治性。

報告評估了2011年以來聯邦議會的結構組織、工作和立法表現。內容首先介紹緬甸后軍政府時代立法流程的憲法、組織和法律框架。同時提供2010年和2015年當選的兩屆立法機構的社會學側影對比性考察。而后，本文觀察鞏發黨和當選初期的民盟立法機構，分析各種國會實踐和機制。引用在內比都采訪所獲內容，本研究聚焦于一個民主立法機制的核心功能，包括制定和重新制定法律、代表公民，以及監督政府的活動和開支。

報告認為，緬甸聯邦議會是一個新生的邊緣性立法組織，有意愿和能力影響，但無法主導政策和立法，且具有審核政府其他分支的活動和行為，但無法徹底監督。

（在國內和國際資助者的協助下，緬甸國會在其存在的6年里致力于對其立法職能與議員和人員的能力進行制度化和專業化。不過報告也指出了幾個關鍵弱點，包括資源，組織能力、知識，對監督和審核機制的認識不足，機構自治能力弱。報告提出多項強化聯邦立法機構的作用、功能、代表性和影響力的建議，以便強化該組織，從而深化緬甸民主化。

介 紹

國會在緬甸重新出現成為2011年“國家和平與發展委員會”（SPDC，或軍政府）解散以來，轉型正在發生的典范。一個新的兩院制立法機構，在后殖民時代的緬甸被統稱為“聯邦”議會的組織，于軍政府舉行的爭議性大選之后3個月，2011年1月31日被召集。在軍政府從未實現承諾的1990年選舉以后，該新立法機構意在確保軍政府向準文官政府和一個被軍方背景的鞏發黨主導的議會有序移交權力。

但是，在歷次常會以后，新議會逐漸出現了大膽的倡議和一種政治樂觀情緒。其成員，包括來自執政黨的議員，開始針對曾經被軍政府視為禁忌的議題發問。國會議員開始質疑政府提案。國會動議開始觸及土地征收和安全部隊的人權問題。2012年4月補選以后，昂山素季和民盟進入國會，進一步強化了新機構的合法性。在這里，前政治犯，現役和退役軍官、富商、非緬民族領導人、社會工作者、詩人和說唱藝術家開始共存，并在國會委員會圍桌討論立法議題、檢查年度預算文件、批評登盛后軍方政府提交的草案。

緬甸復興的立法分支政治地位提升以及國會在國內的活躍度增加，獲得國內外的贊譽。緬甸封閉數十年，軍政府及其公民社會和少數民族武裝反對者組成的兩極化政治領域走向開放。在這一進程中，位于內比都的新國會成為運作后軍政府國家的核心。更突出的是，軍方控制的選舉5年以后的2010年，第二屆后軍政府選舉，也是1960年以來緬甸最自由的一次選舉于2015年11月成功舉行。多數曾經參與2010年競選的政黨敗選。只有13%的在任國會議員留任。鞏發黨遭遇慘敗，相對于2010年的388席，僅保留41名國會議員。民盟在兩院獲得矚目的多數席位，共390名議員。

在過去的20年里，亞洲地區的多個議會已經表明立法和代議制集會有助于推動民主。此外，反復的選舉盡管可能存在瑕疵，但有助于后威權社會進步。本報告要提出的問題是，受到廣受爭議的2008年憲法規范的緬甸新立法機構能否在國家擺脫多種制度的進程中發揮關鍵作用，包括威權主義、行政主導、軍方無責任介入等緬甸過去數十年政治的標志性因素。

（一）國會與民主化

立法機構屬于民主制度的必備機制。在后威權主義社會，自由選舉的議會富有討論法律和監督政府其他分支的民主化關鍵職能。從直接軍事統治到文官寡頭，再到更自由民主的政體依賴這類代議組織的鞏固。強化一個新興的后威權主義國會需要議會及其成員的逐步“職業化”和“制度化”。

制度化被界定為“組織獲得履行其職責的確切方式的進程，一種使組織獨立于所在環境、成員結構和當前議題的途徑?！眹鴷h員的去留取決于選舉政治和政治風向。但機構、程序和機制必須保留。同樣，職業化被理解為通過選舉或者任命的國會成員以及國會的常設職員學習、維護、接受機構的程序、機制和規則。該過程通常通過多次立法逐步實現。

因此，國會通常經過3個不同的發展階段。在存在的最初幾年，即便無沖突，國會也會呈現軟弱、笨拙、能力有限等弱點。如果只是作為政府決定的橡皮圖章，甚至會呈現集體失語的現象。因此，國會的成功、立法獨立性和表現的改善取決于國會超越個別領導人、成員的魅力和個人成就，實現內部功能制度化，同時強化其影響其他競爭性機構，特別是行政分支的能力。

立法研究已經對 3種國會形態做出界定。最初由政治學者邁克爾·梅齊（Michael Mezey）于20世紀70年代提出的分類法廣泛建基于國會的立法表現、人民代表性和監督能力，還有國會與政府的關系和國會形成的歷史、政治和選舉背景。在秤的一端是“決策型”大會，可以決定性地影響立法的采納方式，并監督政府的政策和行為。這種類型普遍存在于北美、日本和西歐的成熟民主社會。另一端是處在非民主當局控制下的“橡皮圖章型”國會，對立法及其他政府分支毫無或基本沒有影響力。處于二者之間的是“政策影響型”國會，其能夠影響立法，但缺乏決定性影響力。根據梅齊的觀點，通過采用積極、反應、弱勢、邊緣化或者最小化的立場，立法機構能夠在表現、效力和獨立性這個階梯間上下徘徊。

本報告認為，緬甸新國會屬于雛形立法機構范疇，有能力影響但無法指揮政策和立法；具有篩選能力但無法徹底監督其他政府分支的活動和行為。鑒于近來的緬甸政治歷史，這在某種意義上是個好消息。世界上可能沒有其他在經過數十年有效立法活動空白以后，如此迅速重建國會機構的案例。然而，為了實現立法進程，以及國會機構本身的長期有效性、效果、代表性和自治能力，還有眾多領域需要改革和重構。

（二）研究的目標

對于緬甸再度出現的國會，報告通過觀察坐落于內比都的聯邦立法機構（Pyidaungsu Hluttaw），試圖探究其復雜性。2008年通過的憲法建立了一個兩院制全國議會和14個省級和邦級立法組織。本報告沒有觸及的次國家議會立法和監督權力比全國立法機構更有限。本研究尋求分析聯邦國會結構、組織和內部運作：考察其在2010年、2012年和2015年選舉以后的代表性，分析其成立初期在議會3個核心功能方面（比如立法、代表和監督）的表現，以便描述其在經歷6年的后軍政府時代以后，目前的能力和最明顯的弱點。報告關注，并在任何可能的情況下對比后軍政府時代的兩個聯邦立法機構，2010年當選的鞏發黨領導的國會和2015年1月第二次后軍政府時代選舉當選的民盟國會。

結論將提出一系列旨在處理緬甸國會局限和弱點的建議，希望協助緬甸領導層設計改善工作和政策影響力的途徑與工具，擴大其代表性和覆蓋面，確保其相對于緬甸其他政治權力來源的獨立性及合法性，特別是政府和軍方，從而鞏固2011年以來的試探性改革。

（三）方法論

報告建基于4年來對內比都歷屆國會工作的定期觀察與分析。包括2013-2016年的鞏發黨國會和2016年的全國民主聯盟國會。2016年11月組織的一次田野調查專門旨在升級現有數據并搜集新的政策檔案、國會簡報、委員會筆記并采訪內比都的國會辦公室高級管理層、民盟控制下的兩院的常設和專設委員會、法律事務與特殊議題評估委員會以及背景及黨派不同的多位后座議員。

采訪使用緬語或英語，形式包括與參訪個人的面對面討論，或者討論組互動，比如有時包括國會委員會全體人員。此外，還與常駐仰光和內比都的多位國際資助方或者組織的咨詢員及代表會晤，搜集他們對各種國會能力增強計劃的評估。這些計劃始于2012年取消對緬甸的制裁。

最后，報告還依靠多個近期涉及緬甸后鞏發黨時期選舉政治、國會事務和立法機制再度出現的考察。其中，對聯邦國會初始功能的研究工作意義尤其突出，涉及選舉和委任制議員的素描和觀點，以及2011年以來討論與通過的法律。

（四）本文結構

本文的介紹部分提供了緬甸在經歷數十年的軍事直接和間接統治后，于2011年恢復國會共和制的背景。第二部分探究緬甸如何根據2008年憲法設計和構造聯邦立法機構，如何組織國會行政，2010和2015年當選的兩屆鞏發黨國會如何安排特種委員會和特設會議（commission）。第三部分運用2012和2015年選舉搜集的數據考察選舉和委任的國會議員的形象和社會背景?？疾炝⒎C構和社會結構變化以及立法結果可以顯示經濟結構是否已經根本有別于舊有體制。研究同時指出一次次選舉以后，新立法分支的試探性職業化與制度化。

隨后的3個部分考察國會機構的核心政治與立法功能，以及國會成員在現代民主制中的表現。第四部分始于分析2011年以來，聯邦層級的國會議員如何試圖履行其代表職能，他們與選區以及他們意圖代表的民眾建立了何種關系。第五部分詳細描述新立法進程，并試探性分析 2011年以來聯邦立法機構初始立法功能執行呈現的效率、效果。2011-2016年，鞏發黨控制的國會共通過232部法律，民盟在2016年2月到2017年3月舉行的4次全體會議中共通過124部法律。至2016年11月，緬甸共有418部現行法律，許多設計不佳或者壓迫性色彩明顯。最后，第六部分聚焦聯邦立法機構的功能，探索其委員會及各種成員如何理解國會權力，并試圖監督后軍政府時代政府的其他行政分支。報告的結論對國內及國際利益相關方提出強化緬甸國會功能與影響力的政策建議。

一、回歸議會民主

軍方既得利益集團在1988年政變奪取緬甸政權23年以后，退出直接軍事統治，推動國家走向準文官制政府。2003年，國家和平與發展委員會（又稱軍政府）提出一份走向“繁榮與有序民主”的7步路線圖。計劃意在通過一部新憲法，也是緬甸1948年獨立以來的第三部憲法，恢復緬甸的民主。

轉型過程在 2008年批準新憲法以后加速。全國及地方層級的選舉也最終于 2010年11月舉行，這被視為一次精英推動、自上而下、軍方控制的過程。一個由文職和軍方委任部長組成的混合制政府，受新聯邦國會選舉的聯邦總統領導，于2011年3月31日組建。這一時間正好是國家和平與發展委員會正式解散的前一天。2003年路線圖的第七步，也是最后一步，打開了后軍政府時代新的議會制政府的大門。①國家和平與發展委員會路線圖的第一步是在 2004年召集一個憲法起草會議，或者全國大會（National Convention），2007年9月大會在最后一次例會上通過一份新憲法草案，也是路線圖的第三步。草案在一次爭議性的全民公決以后經批準生效，即步驟4。而后，緬甸在2010年7月舉行聯邦級別和邦/省級別的選舉，即步驟5；新國會體系在3個月后出現，即步驟6。

表1 殖民和后殖民時代緬甸的國會

（一）2008年憲法的規定

2008年憲法第四章涉及后軍政府時代立法部門的結構與功能。國家層面的立法權屬于兩院制聯邦立法機構。①2008年憲法同時創建14個邦與省議會：7個邦每個都有一個議會（Pyinae Hluttaw），7個省每個也擁有一個議會（Tine Dae Tha Gyi Hluttw），其立法權概括在2008年憲法的附表2中。但本報告僅涉及總部位于內比都的聯邦議會。其中下院，即代表院（the House of Representatives，Pyithu Hluttaw）共有440席；上院，即民族院（the House of Nationalities，Amyotha Hluttaw）224席。2008年憲法并無上下院組織的說法。但從2011年恢復國會以來，這兩個詞匯都被用于英語文獻和國會辯論，包括兩院議員和歷任發言人。

憲法意圖規定兩院權力平等，成為憲法上完整獨立的兩個會議組織，彼此沒有否決權。2008年憲法的兩個特別章節詳細規定了兩院的功能和職責，多數內容相同。任何時候，只要代表院和民族院對一份草案無法達成一致，兩院成員將參加聯合大會，又稱Pyidaungsu Hluttaw，以解決問題并投票。代表院更具主導性，因為其議員數量更大（440人對224人），使其能夠在任何兩院聯合會議中投出決定票。聯合大會和民族院的全體會議召開時間也和代表院同時，后者通常首先召集（憲法第78、123條和第154條a項）。②根據憲法第154條b項，民族院在7天內召開；根據第78條，聯合大會在15天內召開。如果繼續在聯邦層面進行辯論，聯邦總統或者上下院發言人可以召集全體大會特別例會，但不會代表院或者民族院單獨開會。這在2013年5月緬甸中部的密鐵拉社區暴亂之后發生過一次。

法案可以提交兩院中的任何一個。但也存在許多例外案例：年度預算法案、涉稅法案、全國計劃、憲法修正案根據憲法第100條和第434條必須提交聯合大會。其次，聯合大會還有權處理國際協議與條約。憲法附表1列舉了聯邦國會的全部立法權力，根據憲法第95條a項，如果代表院和民族院通過同一份立法草案，該草案將成為聯邦法律，無需再舉行聯合大會。聯邦總統此后有14天時間決定是否反對法律并駁回復核。但是，和美國的制度不同，聯邦總統無權否定立法。如果14天的窗口期屆滿時，總統無所作為，法案根據憲法第105條自動生效。同樣，軍方集團，也就是在兩院的25%議席，只能否決憲法修正建議，但無權否決其他普通立法辯論，后者只需普通多數即可通過。

代表院和民族院各由一名發言人和副發言人主持。根據憲法第75、111和143條，他們將在新當選立法機構的首次例會的首日選出。上院發言人在下院5年任期的前半期兼管下院，此后的30個月根據憲法第76條，由下院發言人取代。發言人屬于重要角色。他們決定召集國會和議事次序，并負責把握討論的內容和與節奏。他們還能夠創設和接觸國會專設委員會（committee）和特派會議（commission）并選擇成員。他們可以召集立法人員，并要求后者承擔特殊任務。他們還可以成為與行政分支的主要對話渠道，并邀請聯邦總統在兩院全體會議上講話。2008年憲法第77條對他們的權力做出了寬泛的規定。更為詳細的規則和程序在2010年制定并修改和更新兩次。

最后，2008年憲法具體規定，3/4的聯邦國會席位由全國大選產生，包括代表院的330名國會議員和民族院的168名議員（總共498席）。其中，民族院的330個選區建基于全國的330個市鎮，其中包括屬于內比都的5個市鎮。在民族院層面，各邦/省席位數量平等，各有12席，總共168席。聯邦國會的剩下1/4席位根據憲法屬于軍方委任議員。憲法第109條b項規定代表院有110席屬于軍方議員，第141條b項規定民族院有56席屬于軍方?？偹玖钪苯游诬姺搅⒎ㄈ藛T，決定不受任何監督，其還可以在議員任期內隨時調換人選。而兩院的文職議員擁有固定的5年任期。

（二）后軍政府時代的緬甸選舉

在緬甸的上一次選舉，也是軍政府從未兌現承諾的選舉20年以后，國家和平委與發展員會于2010年11月7日舉行大選。和1990年選舉不同，昂山素季及全國民主聯盟選擇抵制這次選舉。本次選舉流程充滿瑕疵，結果飽受國內外非議。然而。立法選舉意在確保國家和平與發展委員會向準文官政府的有序過渡。國家和平與發展委員會支持的聯邦鞏固與發展黨，一個退休軍官、前官僚、被指定的非緬民族領導人以及強大的地方商人組成的政黨獲得大多數選票，贏得國會78%的議席。憑借其388名國會議員，鞏發黨控制國會58.9%的議席，因此能夠在基本不被挑戰的情況下通過各項立法。軍方的議會席位，憑借166名國會議員，也就是議會的25%，處于國會的第二位。

新的聯邦立法機構于2011年1月31日召集。5天以后，國會選舉前國家和平與發展委員會總理，退休將領登盛出任聯邦總統。其5年任期及其新任文官政府，于2011年3月31日啟動。多名來自鞏發黨的當選議員在新成立的聯邦級別組織，如“聯邦選舉委員會”中擔任部長職務或負責人。

2008年憲法特別規定這些人選必須辭去國會議員職務。因此，緬甸于2012年4月1日舉行一系列補選以便取代上述缺額，并填補其他空白席位。這次新的選舉進程迥異于2010年11月的選舉，因為全國民主聯盟決定競選，并獲得聯邦選舉委員會批準。投票過程以及選前的競選活動被視為1960年以來最自由的一次。期間，昂山素季在全國獲得凱旋式的歡迎。民盟也在隨后的選舉中獲得壓倒性勝利，贏得參選45席中的43席，其中包括聯邦國會的41席。這個傳統反對黨而后在國會聯合大會中占6.5%議席。①幾位鞏發黨議員在2011-2015年國會任期內去世，稍微降低了鞏發黨在兩院制國會的議席比例。民盟也成為鞏發黨之后的下院第二大黨，輕微領先撣邦和若開邦政黨以及經歷數次黨內變節事件的全國民主力量黨（the National Democratic Force, NDF）。昂山素季本人也首次當選。②其自1990年開始被軟禁在家中，因此既無法成為選民也不能成為候選人。她在仰光以南，伊洛瓦底江三角洲的一個選區當選，隨后參加2012年7月舉行的聯邦議會第四次例會。

后軍政府時代的第二次選舉于2015年11月8日舉行，正好在爭議性的2010年選舉之后5年。這也是緬甸數十年來最自由的選舉。與2010年和2012年不同，數千名緬甸和國際觀察員、外交官和記者被允許在全國逾4萬個投票站觀察投票過程。和1990年一樣，全國民主聯盟再次大獲全勝，贏得58%選票。昂山素季與其他254名民盟議員一起進入代表院。同時，民盟在民族院收獲135席。新執政黨因此取得聯邦國會59.3%的席位，重現鞏發黨在前任國會的主導地位。

表2 2010年選舉以后的聯邦國會席位組成

多數參與2010年選舉的政黨都在2015年遭遇慘敗。其中包括處于民盟與鞏發黨之間的“第三力量”，包括從民盟的分離出來的全國民主力量。2015年參選的92個政黨中，只有13個在新聯邦國會中確保席位。鞏發黨遭遇慘敗，勉強在兩院中保住41個席位，占6.2%（見表3）。許多撣族、孟族、欽族和克倫族的現任議員也失去席位。只有若開民族黨，一個“若開民族發展黨”和“若開民主聯盟”的聯合體在2015年選舉中獲得的席位超過2010年（22席），確保其在聯邦國會中的席位比例達到3.3%。民盟歷來的盟友，同樣抵制2010年大選的撣邦民族民主聯盟獲得15席，占2.3%。多個新建黨派首次獲得國會席位，包括左米族（Zomi）和傈僳族（Lisu）群體的代表。

表3 2015年選舉后的聯邦國會組成

定期選舉即便存在瑕疵與不公，仍有助于政治變革進程和精英輪換。盡管結果難以預測，但實證研究突出了世界性的相反潮流。在后威權社會重復舉行選舉有助于帶來民主化。（但是，選舉只是政治精英和老派威權主義統治者輪替的一種方法。）同時，一次又一次的投票過程還有助于改善政黨政治的機制，推動更積極的公民制度，為選前、選中和選后的公民社會改革心態提供發展機遇。這種情況在緬甸極為明顯，不僅在2015年選舉當時，在2010年的競選活動和投票期間，都出現了“第三力量”運動的崛起。這些運動既拒絕與軍方支持的鞏發黨合作，也與民盟保持距離。他們的崛起，有賴大規模的公民社會活動。

2010年選舉帶來后軍政府時代的第一屆聯邦國會和一批“過渡性”立法者。其中許多人以與“國家和平與發展委員會”的頑固人物及官僚機構關系密切自得。2015年后軍政府時代第二次選舉卻帶來了幾乎全新的立法部門布局，僅13%的現任議員在選舉后留任新議會。不同于民盟，多數未曾抵制2010年選舉的反對派政治家都失去了議會席位。一方面，這種高比例的議會席位易手率是一種受人歡迎的正面趨勢，有助于鞏固緬甸的轉型進程。另一方面，高易手率不利于一個脆弱的新生議會制度的穩定與有效性。面對即將到來的新一屆國會，緬甸需要投入、職業化的國會議員，能夠定期回歸國會，實現后威權時代立法分支的制度化。

二、組建立法機構

2009年，在國會首次召集前一年半，緬甸中央銀行推出新版5000緬元貨幣。粉紅色貨幣的背面印有宏偉的國會建筑。這是首次官方發布國家和平與發展委員會在內比都建造的新建筑。在舉行2010年選舉，召集后軍政府時代首屆立法機構以前，國家和平與發展委員會中的智庫與戰略家們，特別是后來成為首屆鞏發黨國會發言人的吳欽昂敏（U Khin Aung Myint）曾經深入探討緬甸的獨立后立法機構史，以及世界上其他國會制政體的歷史，以便協助設計內比都的新建筑、構建國會的程序和內部運作規則及行政管理。

（一）內部結構

與位于仰光的前身不同，內比都的新立法建筑群體量龐大。位于扎亞爾蒂利鎮（Zeyatthiri）占地800英畝土地的建筑群由31座巨型宮殿式建筑結構組成。在建筑群的南端，還有20座缺乏詩意地標號為I-1、I-2、I-3的獨棟建筑，作為主持兩院的發言人和國會委員會、專門會議（commission）的辦公場所。比如，昂山素季在2012-2016年擔任主席的、代表院“法治、和平與透明化委員會”被分配在I-12建筑內。民族院的“保證、擔保和企業審查委員會”使用I-20建筑。吳瑞曼主持的“法律事務和特殊案件評估委員會”進駐I-11號建筑等等。

表4 議場布局：兩黨制對多黨制

甚至早在2011年國會正式啟動工作以前，對國會布局的批評就已經甚囂塵上。評論員不僅批評建筑群的開支，而且嘲笑其碩大的體型。許多人還同時質疑如此碩大的建筑能否被充分利用。記者獲準參加國會2011年1月31日舉行的首次例會，他們同樣被場所的空曠所震驚。安全檢查程序漫長到令人印象深刻，盡管此后幾年逐步放松。隸屬軍方的內政部下轄的緬甸警察部隊通過一支安全部隊負責建筑群的治安。國會辦公室曾要求像其他許多國家一樣，建立由國會全權掌握、監管和提供資金的獨立特種單位，但毫無結果。內政部繼續掌握國會建筑群的安全工作。

最后，國會圖書館和電腦室、服務日常游客的小商店以及餐廳已經融入主建筑。為了充分運用龐大的建筑群，改善它們的環境，推動立法工作，國會可以考慮創建國會議員的個人工作空間，方便其開展研究、私人交流、獲得免費互聯網、建立私人藏書、報告和檔案并接待專家、記者一類的客人，進行采訪或者咨詢，包括在國會休會期間開展前述工作。目前，屬于專門委員會成員的國會議員只能在國會樓群西南側的20座獨立建筑的公共辦公室里辦公。

盡管宏偉，但其建筑設計和布局必須允許公眾接近甚至監督。20世紀60年代以來，普通民眾很少被允許進入緬甸國家權力的核心圈。然而現在，小學生可以在老師的帶領下進場拍照。外部觀察員獲準進入每個議事廳的上層，做下觀察例會舉行情況。公民社會組織領導人和專家獲邀參加專設委員會聽證會、政策簡報會或者討論會。國會議員可以向所屬選區展示自己的立法工作成果以及他們如何在國會保衛選區的利益。一位議員強調，這是“人民的國會，”因此人民應當有權到訪。此外，盡管啟動2015年選舉的進程中，針對媒體的立法強化，并維持至今，但國會建筑內已經開設方便媒體采訪和電視播放的空間。

（二）國會管理與人力資源

世界各國的國會都配備了專業化成員。這些人員通常屬于（但非始終）公務員序列，意在確保政治中立性。國會工作人員負責行政和立達組織的各種辦公室工作，并負責前述機制的運行與活動。他們必須具備關于立法程序、國會事務的豐富知識，并了解各種規則、守則、儀式和國會的禮儀。他們通常必須負責大量工作，特別是在協助發言人的日常工作或者被分配給國會的專設委員會時。國會可以在選舉、政治游戲以及國會議員的其他異想天開之外，獨立雇傭本組織人員的事實，強烈表明國會的自治性，甚至是相對于政府的自治性。

1、國會辦公室

2010年選舉導致緬甸國會制度復蘇以來，緬甸創建了一個獨立的國會辦公室，領導是一位總監，這也是緬甸行政部門中文官的最高職務。聯邦政府各部經常調派官員充實新國會官僚部門的各個職務。退休公務員，包括退伍軍人也被要求擔任國會的教官、咨詢人員或者高級管理人員。隨著國會的活動顯著增加，鞏發黨國會在幾次例會以后，于 2012年作出決定，建立3個屬于國會、各自獨立的行政單位，并擴大其人員編制。

3個獨立辦公室各由一名總監領導，自2013年以來分別監管代表院、民族院和全體大會的運作。各辦公室擁有獨立預算。3個辦公室獨立工作，彼此聯系不多。全體大會辦公室并未成為國會的行政協調機構，3個辦公室的人員編制歷年來顯著增加。至2016年末，兩院辦公室共擁有1240名雇員（見表5），但仍然未達到計劃，根據2015年國會辦公室領導層制定的目標是3100名雇員。

表5 國會幕僚數量（2016年12月）

兩院全體大會由總監吳覺梭（U Kyaw Soe）和兩名副總監（DDG）領導。至2016年末，全體大會配備280名幕僚，不足目標編制的一半。本級會議的雇員數量顯著少于另外兩個議場。全體大會辦公室的功能也相應較少，且不同于民族院和代表院，全體大會辦公室沒有需要服務的議員。①因為在召集時，其包括來自上下院的成員。全體大會辦公室下分為 3個部門：（1）綜合部（the Plenary Department）服務于全體大會的國會及其他立法活動；（2）國際關系、研究和圖書館部（國會建筑群中最大的圖書館就位于全體大會所在建筑內）；（3）行政部：負責人力資源、財政和其他行政人物。

代表院辦公室由總監（現任總監是吳丁溫昂，U Tin Win Aung）和4名副總監負責全部工作。至2016年末，他們負責監督一支約560人組成的幕僚團隊（預計人數為1542人。）該辦公室下轄4部門：

（1）發言人辦公室：負責代表院發言人和副發言人的日常工作及活動；協調本發言人與國會委員會、其他民選及委任制議員的工作；該辦公室還負責發言人與其他國家組織，如聯邦總統和政府、總檢察長辦公室、邦/省議會的聯系工作。其下轄副發言人的下屬辦公室，至2016年末為止，雇員人數60人。

（2）綜合部（負責例會和立法）：該部門負責國會的日常會議以及代表院的常設和專設委員會工作，并總體協調議場內議員的日?；顒?。該部門的雇員在 2016年末達到 200人。其專設下屬辦公室專門處理國會的例會工作，包括：準備議程、安排議會儀式、議員在半圓形議場中的座位、記錄立法議程、提前兩周搜集并向有關部門移交議員提交的建議以及加星號標記的和未加星號標記的問題。第二個下屬辦公室負責國會委員會的工作，并監督分配給各國會委員會的幕僚。鞏發黨領導的代表院目前共有25個委員；2016年民盟領導的國會有19個。每個國會委員會都將由多名工作人員協助工作。在鞏發黨國會任期逾半的2013年，通常每個委員會能得到6-7名工作人員。但從2015年開始，由于工作量增加，常設委員會獲得更多行政人員輔助，通常為10人或更多?；钴S度較低的專設委員會則配備一名主任或者助理主任管理每個委員會的工作人員。發言人辦公室的總監和副總監決定向何處調撥工作人員。民選或委任議員無法影響決策進程。議員和調配給議員的工作人員之間的關系因人而異，通常取決于個性、身份而非專業性。部分議員視國會工作人員為個人聘用的職員或者協助他們打印報告、發送電子郵件或者泡茶的臨時工。其他人則視國會工作人員為儀式、立法規則、立法程序以及國會指導等信息的來源。

（3）國際關系和研究部：由兩個下屬辦公室組成。一個辦公室提供支持議員工作的信息，包括準備簡報和政策摘要、搜集議員研究需求的資料；同時還管理國會的對外關系，其中包括提供翻譯服務和迎接外國訪客。另一個下屬辦公室負責通信和媒體關系，出版《國會季刊》以及國會記錄、運營國會圖書館。其成員在2016年為128人。

（4）行政部：2016年配備約170名雇員，分為兩個下屬辦公室，分別負責行政和財政事務。一個下屬辦公室負責雇員事務、信息和通信技術，還與前面提到的公共關系部、議會自己的網站、推特賬戶以及臉書網頁保持松散的合作關系；同時負責日常后勤、采購以及國會車隊管理。第二個下屬辦公室負責雇員的工資、議員補貼和其他預算事務。

民族院辦公室，2016年共有約400名雇員，也由一名部門總監領導。它遵循代表院辦公室的組織結構，下轄4個類似部門：（1）發言人（和副發言人）辦公室；（2）負責定期例會和國會委員會的綜合部（在鞏發黨領導的民族院共有18個委員會；2016年民盟領導的國會共有16個委員會）；（3）國際關系、研究和公共關系部，負責運作聯邦院的網站和臉書賬號；（4）行政部。盡管預算規模小，但上院辦公室始終致力于擴大屬員規模，預計在2021年民盟國會任滿時達到1000人。2015-2016財政年度，民族院辦公室雇傭40名中級職員和20名高級職員。

表6 國會屬員招募流程

2、人力資源挑戰

國會辦公室已經面臨，且將持續面臨多項挑戰，它們仍然人手不足，盡管其主任已經宣布大估摸擴編計劃。他們近期宣布，國會行政部門的人手僅達計劃的40%。更令人擔憂的是，國會辦公室必須應對高離職率。最優秀的高級雇員很少留任。新招募的雇員往往在選擇增加以后離職。一位部門主任曾經感嘆，2013年以來，國內和國際組織提供的優質訓練反而加劇了這一趨勢。國會雇員的工作技能越多，尤其是英語、電腦、辦公室管理和研究技巧方面的能力提高，他們在緬甸快速發展的就業市場上的競爭力就越大。剛完成訓練的國會，乃至其他公共部門的新雇員迅速離職，前往大使館、國際非政府組織或者仰光私營企業尋求高薪的案例比比皆是。

新雇員簽署的合同要求他們至少留職3年，但除了禁止加入公務員隊伍外，沒有其他的懲戒措施，因此許多人肆無忌憚。在愿意留在公務部門的人員中，許多人將迅速獲得晉升進入其他政府部門，公務員往往急于獲得這些部門的職務。在行政分支工作，包括服務于武裝部隊，始終被后殖民時代的緬甸社會視為榮譽。由于國會是一個全新的機構，沒有人知道在這里工作是否有助于公務員職業生涯的發展。

國會雇員和緬甸其他部門公務員薪酬相同，但鑒于國會預算規模小，國會辦公室無法給予雇員媲美其他部門的雇員福利。他們無法提高工資吸收新雇員或者挽留老員工。國會辦公室只有少量特定利益能夠強化福利包，其中一項是為員工提供特殊住房福利。盡管所有的公務員都享有住房補貼，但只有國會雇員能夠獲得國會建筑群附近的住所，從而減少通勤時間。國會辦公室還提供公交車，國會休會期間繼續服務。雇員在國會例會期間，每天還享有免費午餐。

為了留住雇員，國會辦公室必須在強化雇員職業技能的同時，避免將其推向仰光的其他高薪工作。緬甸社會對于立法程序和實踐的制度化記憶遺忘已久，有必要重建一個聚焦、專注于國會程序和立法機制的國家行政部門。

（三）常設及臨時國會委員會

國會委員會處于國會工作的中心。作為次級立法組織，委員會由數量有限的議員組成，他們通過閉門會議討論特定議題并制定政策。常設委員會屬于永久機構，其職能旨在預先界定國家的憲法或者議會的程序規則。其他的非法定委員會可以根據主持官員的傾向臨時組建。委員會被視為履行立法組織監督職能最方便的場所。無論哪個黨控制國會，實現委員會工作的制度化，將強化國會的自治性，并推動治理改善。

緬甸2008年憲法第115條a項和第147條a項授權，每個院在首次召集時建立4個常設委員會。常設委員會的權力、義務和功能由《代表院程序規則》和《民族院程序規則》做進一步詳細規定。兩部規則在2010年首次獲得通過，成為法律。而后在2012年和2015年兩度經過鞏發黨國會修改。①代表院和民族院的法律除兩處細微區別外，基本相同。這些常設委員會是：（1）法案委員會（the Bill Comittee）：負責考慮立法建議；（2）公共會計委員會（the Public Accounts Committee）：負責審查國會撥給政府的資金是否適當使用；（3）政府擔保、保證和負擔審查委員會（the Government’s Guarantees, Pledges, and Undertaking Vetting Committee）：負責審查行政部門提供的各種保證，并報告這類保證得到履行的程度；（4）議會權利委員會（the Hluttaw Rights Committee）：負責審查議會的功能、角色，以及議會成員的權利和義務。

所有特設或特別委員會的創建、解散、重組和更名由兩名國會發言人根據其授權期內意圖聚焦的政治事務決定。因此，委員會的數量在每次例會，甚至每屆國會期間都會波動。2011年1月鞏發黨國會首次召集例會時，只有8個常設委員會，民族院和代表院各4個。在2011年8月開始的國會第二次例會時，代表院增設19個特設委員會，民族院創設8個。2016年1月鞏發黨國會結束時，聯邦國會共有43個委員會和4個兩院聯合委員會。

2016年，民盟領導的新國會在代表院和民族院分別建立19個和16個委員會。聯合法案委員會、聯合公共會計委員會、國會間聯盟聯合委員會（Joint Committee on Inter-Parliament Union）、東盟各國國會大會聯合委員會以及國會發展協調委員會都在清單內。民盟領導下的國會委員會從25個減少至19個。這是一個受人歡迎的舉措，由此減少了國會議員同時兼任幾個委員會，時間完全被委員會工作擠占的情況。不過，多位民選議員仍然同時參與幾個委員會或者聯合委員會。昂山素季2012年7月-2016年1月擔任主席，并由吳溫敏擔任秘書的“法治、和平與安寧委員會”在民盟領導的國會中未再重建。取消的還有“婦女與兒童事務委員會”。①理由令人難以理解。公布的理由是這有助于避免冗余，因為民族院已經有一個聚焦婦女、兒童事務的委員會。但這個理由難以成立，因為兩院還有許多委員會重復，而且沒有建立聯系委員會。2016年民盟領導的委員會最初只建立一個新的議會委員會，即“電力與能源發展委員會”。

民盟領導下的民族院委員會數量也小幅減少，從18個下降到16個。②民盟領導的民族院內，1/3的民選議員屬于一個或多個委員會成員。只有一名議員，前民族院發言人吳欽昂敏不參加任何委員會。由于民族院的議員人數少于代表院，一名議員加入多個委員會的情況在民族院更多。在民族院議場，發言人選擇不延續鞏發黨民族院時代建立的幾個經濟和財政相關委員會。他同時在鞏發黨國會時代建立的“教育、健康和文化事務委員會”基礎上，分出兩個委員會。即便如此，民族院依然有許多專設委員會與代表院的同類委員會政策目標重合。采訪顯示，許多國會議員抱怨工作重復，尤其是在兩院同類委員會沒有建立聯席機制，且對話不足的情況下。就好的一面看，在兩個議場建立同類委員會，有助于分攤必須兼顧委員會會議、立法和選區工作的議員的負擔。

國會的程序規則規定，每個委員會最多配備15名成員，包括主席和秘書各一名。國會發言人有權決定委員會的主席、秘書和成員。主席對設定委員會的功能享有充分權威，他們決定開會的頻率，“法案與公共會計委員會”為1周3次（必要時增加），其他曝光率較低的委員會為1次。在鞏發黨國會的第一次例會期間，這類委員會會議數量少，時間短。盡管4個常設委員會偶爾在例會結束后繼續開會，但隨著國會工作在2012年暴增，委員會開會時間延長且更加定期化，甚至在國會休會期間開會。這一趨勢在民盟2016年領導國會以來得到繼續。委員會延續閉門討論制度，不對公眾開放，但定期邀請外部專家、公民社會代表或者公務員旁聽。國會委員會同時記錄、分類和儲存委員會會議的紀要（同樣不公開）。

民盟入主國會以來，退休軍官參與委員會的數量下降。鞏發黨國會時代，60%的委員會由退休軍官主持。國會，特別是代表院的重要委員會被如此眾多的退休軍官掌握，也反映了軍方和前國家和平與發展委員會重要人物在2011年解散軍政府之后，繼續掌握權力和影響力的實況。相比之下，除了出任“法律事務與特別案件評估委員會”的吳瑞曼，2016年以后，沒有軍方退休人員試圖在民盟領導的國會中獲得重要職務。在鞏發黨領導的國會中，委員會秘書的選擇通常取決于新當選的委員會主席。不過，民盟國會似乎沒有延續這一習慣，兩位國會發言人直接部署人選。

委員會成員任期一年，旦可以延續。他們可以要求改變被指派的委員會，但對前后兩屆國會的采訪顯示，這類要求很少獲得批準。在鞏發黨國會初期，國會議員僅被派往兩院的8個常設委員會。這種情況隨著國會每次例會的召開，以及軍方開始重新評估其國會功能的過程，逐步改變。在民盟領導的國會履新之初，兩院的委員會都有一名軍方代表，通常是一名校級以上高級軍官。從2017年1月的第四次國會例會開始，軍方領導層向每個委員會派駐2名代表擔任“觀察員”。國會發言人同意軍方要求，同時決定加派兩名民選議員擔任“觀察員”，作為平衡。民盟還使委員會成員規則標準化。這也是一個受人歡迎的舉措。每個委員會同時配備至少一名女性議員。由于2015年以來，女性議員數量已增加兩倍，這一工作并不困難。

表7 法律事務和特殊議題評估委員會

（四）支持國會的管理和技巧建設

國際資助機構和既有的自由民主國家例行為世界各地的新生民主政權提供職業發展計劃。從2012年暫停國際制裁以來，緬甸已經得到多個國會援助計劃邀請。緬甸于2012年加入“國會間聯盟”（the Inter Parliament Union, 簡稱IPU）。多數援助計劃聚焦訓練新國會議員的工作，相關討論會凸顯國會機制與流程研究，比如“如何起草一份法案”，“如何準備國會問題”，“如何準備一次委員會聽證”，等等。此外，還有基礎英語、電腦管理、交流技巧訓練。議員和國會工作人員都從日益廣泛的以增強國會的配套倡議中獲益。2012-2016年，這些倡議由約16個國家和國際組織資助。國際資助方已經開始實施更大規模的整合，以免浪費資源，甚至在國際資助方之間形成競爭。

國會辦公室對于實現聯邦國會的有效運作興趣濃厚，尤其是在緬甸國會引起世界性關注以后?！皣鴷g聯盟”從2012年末開始與緬甸聯邦立法機構的合作。國際組織協助建立聯邦國會的圖書館、服務和信息部門。在幾個月的討論和對國會辦公室及聯邦級別的國會議員進行初始評估以后，在“聯合國發展項目”（the United Nations Development Prgram）支持下，國際組織制定了一份更為協調的計劃。鞏發黨領導的國會建立了一個“國會發展聯合協調委員會”（Joint Coordinating Committee on Parliamentary Development），制定了一份3年戰略計劃（2015-2018），并界定了4個戰略目標，包括：改善例會和委員會的工作效率、培養國會議員和工作人員的能力、強化溝通與寫作?！奥摵蠂l展項目與國會間聯盟國會支援項目”為國會辦公室提供電腦和通信技術設備以及研究和圖書館管理訓練，并協助制定國會成員的手冊。項目還為議員和工作人員前往堪培拉、倫敦和香港的海外游學提供資助，并組織訪問內比都的國際國會代表團。2016年2月，后軍政府時代第二屆國會成立后，項目又為當選議員提供一項5天介紹項目。

國際組織已經提出一批國會對國會間的合作計劃，用于強化緬甸立法機構及其成員的能力。這受到國會辦公室的歡迎。但高級行政人員也承認，必須持續且不能在一兩次培訓項目以后就終止。這種類型的雙邊合作經常受到援助國內政影響，一個新的執政黨、新的發言人，就可能導致國際交流的承諾動搖。從2011年12月吳瑞曼作為代表院發言人訪問新德里以來，印度下院通過所轄的“國會研究與訓練局”（Bureau of Parliamentary Studies and Training, 簡稱BPST）定期向到訪緬甸國會議員提供3-5天的項目。超過50名國會工作人員同時得益于印度的國會支持，在2012-2015年訪問新德里。

英國下院通過其發言人，創建了從未與其他國家國會合作的獨特項目。一名來自下院圖書館的支援（從2016年起為3人）被派往內比都，支持國會辦公室。依靠這一支持，聯邦國會得以擴大其研究、政策簡報、會議記錄搜集以及圖書館服務。代表院的研究部還開始出版一份報導當前事務的期刊?！巴姑羲固孛裰骰稹保═he Westminster Foundation for Democracy, 簡稱WFD）有望為緬甸的省和邦議會建立類似的支援項目。自2013年，美國也建立了美國國際開發署資助的“內比都國會資源中心”（Parliamentary Resources Center），最初位于納瓦底飯店（Nanwaddy），而后轉移到皇家園林酒店（Park Royal Hotel）。來自澳大利亞、加拿大、德國、意大利、丹麥、斯艾爾威壓和歐盟等其他國家、組織的議會機構，也都向緬甸國會辦公室提供雙邊援助計劃。有趣的是，中國也歡迎多批緬甸國會議員進行學習考察。

盡管得到極為正面的回應，但緬甸國會依然面對各種暫時性的障礙。外國援助通常反映的是發展邏輯而非指向國會的具體發展需要。主要的國際發展機構和外國政府在設計對緬甸立法機構的援助計劃時，強調改善治理、擴大民主與發展，而非純粹的立法工作強化。盡管今天的緬甸非常需要英語旅行學習、交流技巧課程、電腦和網絡技術訓練，以及辦公室管理或者當前政治事務課程，但這類援助如果通過得到外部資金援助的國內機構，也許能夠取得更好的效果，因為后者對本國社會了解更深。

正如前文提及的，許多國會辦公室工作的新手已經在這類基本技巧方面獲得大量來自國際組織的訓練（有時還會得到海外游學的更好條件）。這被證明是一個完美的跳板，使他們能夠在緬甸公務系統以外具有強大的職業競爭力，能夠在仰光找到待遇豐厚的工作。國會辦公室由于擔心雇員流失，因此對于接受國際協助態度日益猶豫。國會辦公室的高級官員曾經指出，外部支持必須強化國會工作相關特點，在可持續基礎上提供，并且提供其他輔助措施，比如一個合格證或者職業證書，用于衡量相關立法工作訓練的價值。

此外，還應當專門為高級管理工作制定項目，用于協助晉升國會辦公室高級職務的國會工作人員。這將有助于發展新一代的高級行政人員，并且平衡國會行政部門中軍方退役人員的影響。緬甸歷來有安排前軍方高級官員入職公務系統高級行政職務的傳統。國會辦公室的多數部門總監或者副部門總監都來自退役軍官。問題是，知識豐富的武裝部隊或者其他政府部門官員不一定就是立法流程和立法機制的專家。

三、國會剪影

政治精英的社會背景是社會權力歸屬的關鍵指標。因此，緬甸既往、目前和即將履新的立法人員可能表明，緬甸權力結構是否可能進一步出現根本變化。這些情況還可能顯示，這些變化，或者缺乏變化的情況，是否影響立法部門精英集團的職業化，以及緬甸重建的立法分支的鞏固與制度化。在亞洲和后蘇聯時代東歐的各種后威權主義社會中，立法機構歷來軟弱。原因在于，政黨和政客來自前威權政府，高比率的立法人員更換率，以及沒能在國會事務領域形成能力卓著的專業化新精英集團。

2010年，緬甸典型的立法人員呈現緬甸后殖民時代領導人的傳統形象：一位 50-60歲左右的緬族男性、佛教徒，具備公務員、教育系統或者武裝力量的公職經驗。關于鞏發黨和民盟國會民選議員的數據隨時可以取得，盡管并不全面、準確。本部分聚焦多數對比較立法研究工作關注的5個人口和社會經濟變量，即：性別、年齡、種族與宗教信仰、教育水平、職業背景。①關于鞏發黨國會，筆者依靠自己此前更為詳細的已出版作品。內容建基于2013年開始的、定期采訪當選和委任代表的工作。研究參考兩份文件，其內容涉及編撰當選議員或者有意參選者的小傳。第一份文件在2012年補選以后出版，涉及鞏發黨國會至2012年第三次例會為止的658名立法人員，覆蓋民選和軍方委任議員。盡管最初的文本為緬甸文，但仰光的印刷社MCM后來將文字翻譯成英文。至于2015年11月當選的民盟國會，聯邦選舉委員會于2015年9月官方公布6000名左右候選人的名單可供分析。沒有一份名單不存在打字錯誤、失誤、忽略或者其他不一致的情況（比如偽博士學歷）。但這也是目前可見的最佳資料來源。②作者根據聯邦選舉委員會2015年10月提供的數據計算。表8分別展示166名軍方委任議員的概況。

（一）年齡

2008年憲法第120條a項規定，參加代表院選舉的年齡門檻為25歲；第152條a項規定參選聯邦院的最低年齡為30歲。2012年補選，41名民盟議員進入國會以后，兩院當選代表的平均年齡為57.5歲。其中代表院約為57歲，民族院約為58歲。在2016年2月，民盟國會首次例會時，民盟國會民選議員的平均年齡是54.5歲。這與鄰近其他民主國家，如印度和印尼的情況相同。

2010年聯邦國會的最年長成員是來自克耶邦的鞏發黨代表。最年輕的代表是一名來自撣邦的撣邦民族民主黨（SNDP）議員，剛過25歲?？偠灾谑讓煤筌姺綍r代的代表院中，大部分民選議員出生于20世紀40年代中期至20世紀60年代末期。在民族院，出生于20世紀50年代初期至20世紀70年代初期的代表占主流，但年齡分布更為平均。2016年，后軍政府時代第二屆國會首次召集時，最老的議員，來自毛淡棉的奈當紐（Naing Thaung Nyunt）已經82歲。兩位最年輕的國會議員來自代表院，分別是1989年出生的妮妮梅敏（Ni Ni May Myint，若開邦），屬于民盟，還有鞏發黨的盧泰宏（Lu Tei Hong，撣邦），兩人都在26歲左右進入立法領域。民盟控制的兩院呈現高度相似的年齡金字塔結構。兩院都比鞏發黨時代具備更為平衡的年齡分布。而鞏發黨時代的立法機構，多數議員年齡在50-60歲之間。

（二）性別

女性代表比例相對較低，但在本屆國會中數量增加近兩倍。在2010年大選中，只有18名女性當選，在492位民選議員中僅占微不足道的3.6%，或者兩院民選及委任議員總數的3.7%。其中10人屬于鞏發黨，其他8人屬于非緬民族政黨及民盟。但是，在2012年的補選中，女性在民盟贏得的41席中占12席，全部都在代表院，也導致女性在民選議員板塊中的比例提升至6%。2011-2016年的鞏發黨民族院只有4名女性（2.4%），3人來自鞏發黨，1人（Daw Khin Waing Gyi）來自全國民主力量。40多個后軍政府時代國會的委員會中，只有3個委員會由女性主持，包括“法治、和平與安寧委員會”（屬于代表院，2012年開始由昂山素季主持）、“經濟與貿易委員會”（屬于民族院，由Naw Ni Ni Aye任主席）、“非政府組織和國際非政府組織事務委員會”（the NGOs and INGOS Affairs Committee，屬于民族院，由Daw Khin Waing Gyi任主席）。來自克欽邦統一與民主黨的克欽族議員Daw Doi（Dwe）Bu被任命為“國會全國種族事務委員會”（the Pyithu Hluttaw’s National Races Affairs）的主席。有點諷刺的是，鞏發黨國會的“女性事務委員會”主席是兩名退休男軍官。

2015年的大選推動了女性國會代表的發展。兩院女性議員數量增加近兩倍，達到66人，占民選議員板塊的13.5%。2016年2月1日，23名女性（在168名民選議員中）加入民族院，43名（在323名民選議員中）加入代表院。根據聯邦選舉委員會的數據，6000多名剛參加2015年11月選舉的候選人中，只有13%屬于女性。

盡管民盟領導的國會展露進步跡象，女性在國會委員會領導層中依然代表率不足。在兩院的全部委員會中，僅有兩名女性擔任主席。在民族院，Daw Sheila Nan Taung（克欽2號選區）被任命為“民族事務委員會”（the Ethnic Affairs Committee）主席，Naw Mya Sae（克欽11選區）出任“教育推動委員會”（the Education Promotion Committee）主席。在代表院，“政府保證、擔保與負擔審查委員會”由梅溫敏（May Win Myint）擔任主席，這是一位來自仰光瑪仰公選區（Mayangone）的民盟資深活動家。此外“銀行與金融發展委員會”由來自勃萊（Pale）選區的欽山埃（Daw Khin San Hlaing）任主席。兩院中負責婦女事務的委員會和鞏發黨領導的前任國會一樣，由男性任主席。在委員會秘書方面，在民族院，若開第 11選區的圖梅（Htu May）被任命為“國際關系委員會”秘書，而仰光第10選區的拉拉梭（Naw Hla Hla Soe）被任命為“婦女兒童事務委員會”的秘書。代表院的19個委員會沒有女性秘書。

對女性在國會發展進程中意義的研究指出，世界各國國會都存在女性代表率不足的問題，緬甸并非例外。在2015年大選以后，議會間聯盟認為，緬甸的國會女性代表率，在192個國家中位居155位。然而，對于緬甸當前和未來的立法組織而言，還有眾多改善余地。賦予委員會內的女性議員更多職責和領導權是第一步。創建一個只有女性成員的兩院聯合小組或者核心組，是另一步。此前，兩院已經創建多個跨黨派“友好”核心組，比如“緬甸-法國友好小組”。一個專門聚焦婦女政治事務的工作組將為男性主導的國會委員會辯論提供明智的國會討論方法，并推動人權發展。①這種類型的國會間非正式工作組也被稱為“核心會議”（Caucuses），在其他背景下也被稱為“專門委員會”（commissions）。最后，為國會議員和工作人員設計一種聚焦婦女的國會訓練課程，將增加可用資源的總量。

（三）民族宗教剪影

1、緬族

盡管緬甸是亞洲最多民族的社會之一，但其后殖民時代政治國家組織主要被緬族和佛教背景人員所控制。但后軍方時代的兩屆立法機構已經改變了這種情況，逐漸接近反映社會實況的狀態。緬甸2014年普查的全部結果還未公布，但外界長期以來已經認為，緬族依舊占緬甸人口的2/3，如果包括半血緣緬族，數量更多，其中90%為佛教徒。

在后軍方時期的第一屆國會中，64%的民選代表（或315名議員）屬于緬族或半緬族血統。代表院該比例略高，占68%；民族院為56.3%。與前述比例呼應，2016年2月成立的民盟國會，民選議員中也有64.3%宣布屬于緬族或者半緬族，相當于491名議員中的314人；代表院和民族院分別為69%和55.4%。

在鞏發黨國會，民選撣族議員構成緬族之外的第二大民族集團，占 7.9%。隨后依次為若開人（4.9%）、欽族（4.1%）、克倫族（3.9%）和孟族（2.8%）。在 2016年組成的民盟國會中，撣族再度成為民選議員的第二大集團，比例小幅下降至 6.5%。隨后依次是：若開族占5.7%，欽族和左米族合共4.7%，克倫族占4.7%。但是，2015年當選的聯邦國會有相當大比例的代表宣布屬于混血身份，比如巴奧-緬族混血、撣族-克耶族混血或者克欽-撣族混血。

2、宗教

佛教徒議員主導后軍政府時代的兩院，盡管在民盟時代信仰基督教的議員數量少量增加，但穆斯林代表率依舊空白。在鞏發黨國會時代，佛教徒代表的主導地位明顯。在2012年補選時召集的代表院中，325名民選議員中有295人是佛教徒，占90.7%；民族院的167名民選代表中，有141人屬于佛教徒，占84.4%。兩院中有42名民選議員，即10.5%屬于基督徒，其中代表院27人，民族院25人。他們分別來自克欽族、阿儂族（Rawang）、欽族、克倫族和克耶族。最后只有3名國會議員，即總議員數的0.6%承認信奉伊斯蘭教。其中2人屬于鞏發黨，來自若開邦北部的孟都（Maungdaw，又名貌奪，若開邦）和布帝洞（Buthidaung，又名布迪當）選區。全部3人均在其官方介紹中自稱“緬族穆斯林”或者“緬甸穆斯林”（有別于其他伊斯蘭教徒宣稱的羅興亞人）。

2015年11月的選舉并未推動宗教多元化。在走向投票的過程中，緬甸中央政府剝奪了主要居住在若開邦的、數百萬羅興亞穆斯林的選舉權。聯邦選舉委員會同時拒絕多位穆斯林參選者的候選人資格申請。其中包括來自2010年當選的鞏發黨穆斯林國會議員，比如健談的吳瑞貌（U Shwe Maung），他也因此無法連任其在代表院，屬于布帝洞選區的席位。民盟并未推出任何穆斯林候選人，最終，沒有一位穆斯林在緬甸1960年以來似乎是最自由的選舉中參選。

民盟國會中的當選議員有88.3%為佛教徒，即290名民盟代表中的281人?；酵胶蜻x人在2015年選舉中的比例略高于2010年，總共約有900名基督徒候選人。他們在民族院和代表院分別取得23席和33席，其中大部分人來自克欽和欽邦，兩個邦各自推出16名基督徒候選人?；酵阶h員因此形成民盟兩院板塊的11%，比例略高于全國基督徒人口比例。（根據2014年統計，基督徒約占總人口的6.3%。）

擁有一個“彩虹國會”（以彩虹的色譜暗喻國會議員背景的多樣化），并未帶來更加和諧的議會政治。研究亞洲和西半球其他分裂社會的學者已經指出，在政府高層以及政府各個分支機構，尤其是立法機構中推動民族與宗教多元化，并不會注定帶來政治穩定和公正的治理效果。實際上，身份沖突和民族-宗教分裂可能在緬甸國會中加劇。不過，更多更好的代表性，也許是社會融合的初始關鍵步驟。

（四）教育

緬甸后軍政府時代立法機構的新任兩院代表的學歷水平高于緬甸公民平均水平，這種情況也代表了一種立法精英階層的出現兼固化。不過，國會議員宣稱擁有的學歷和學位證書，主要來自緬甸本地的機構。在2012年補選后組成的鞏發黨國會中，76%的民選議員，即249人，持有大學學歷（文理科學士或以上學歷）。民族院中的127人，即76%，持有文理學士學位。2012年聯邦國會中，共有 8名議員持有緬甸或境外頒發的博士學位，占1.6%。少量國會議員持有境外大學學歷，大部分來自美國、日本、泰國、以色列、澳大利亞或俄羅斯。

第二屆后軍政府國會，即民盟國會的大學學歷成員比例略高。其中，代表院的民選議員為81.1%，即262人；民族院為82.1，即138人。（如果僅觀察2015年當選的女性代表，比例更高。）在兩屆國會之間，沒有研究生學歷的國會議員數量從87%降至50%。兩院中有10名議員在其個人簡歷中宣稱持有博士學歷，占2%。其中1人最終被確認持有一家巴基斯坦野雞大學的假博士學歷。相對于上一屆國會，在民盟國會中，擁有法學學歷的國會議員（法學本科或者法學碩士）的比例顯著提高。許多律師早年就已經加入民盟。同時，民盟國會中持有醫學學位的民選國會議員數量高于上一屆國會。

持有大學學歷并不等于國會議員就是更好的立法者，能夠撰寫法案、精明地檢查預算文件。發展中國家的立法機構經常充斥缺乏精英教育履歷的魅力型領導人。在緬甸，較高的學歷在過去幾十年里相對罕見。多位民族武裝及共產黨武裝領導人在2010年，甚至2015年選舉之前，多年來忙于和軍方作戰。許多人因此被排斥在緬甸國內的高等教育之外。此外，還有許多政治人物和官員的學歷屬于地質、植物學、動物學和化學學歷，與立法工作所需訓練缺乏直接關聯。

（五）職業背景

考察議員的社會職業背景首先能夠反映國會精英的社會板塊來源，而后反映立法部門的專業化程度以及議員愿意投入立法工作而非自己的其他外部活動的時間。鞏發黨國會492名當選國會議員宣稱的職業概況的最有趣的特點在于，與成見相反，他們中只有少數人涉及軍方背景。軍方退役人員僅構成2011-2016年當選鞏發黨議員的一小部分：其中代表院21人，民族院21人，僅占文職國會議員的12.4%。

如果計入兩個議場總共166名軍方委任議員，就有227名代表具有軍方背景，相當于鞏發黨國會約1/3。前安全官員在2015年選舉后數量進一步減少。其中約有150名退役軍官候選人在選舉中被民盟和民族政黨政治人物擊敗。只有23名退役軍方和警察進入后軍政府時代的聯邦國會：代表院16人，民族院7人。由此僅占新國會的不足5%。

2010-2015年進入聯邦國會的大部分文職代表牽涉商業和貿易背景。在鞏發黨國會中，141人或28.6%當選國會議員擁有商店，或屬于商人、貿易商、業主或者商業公司的經理人。在民盟立法機構中，店主、貿易商和碾米廠主再度成為主導集團。其比例達到161名國會議員，相當于民選國會板塊的1/3，即32.8%。2011-2012年民盟代表首次加入國會時，這類商業人員多數并未做好犧牲本人業務，全職投入立法工作的準備。

隨后是來自教育界的專業人員。在鞏發黨國會中，83名當選議員（16.0%）是老師、校長、大學講師或者私營輔導。在民盟國會中，其數量下降到71人（14.5%）。在教育從業者之后，是公務員、公共行政人員和稱為職業“政客”的人物，他們的職業生涯始于政治官僚機制，比如：強大的大型黨派，比如從前的緬甸社會主義綱領黨、聯邦鞏固與發展協會（the Union Solidarity and Development Association, 簡稱USDA），1988年以來，也包括全國民主聯盟。鞏發黨國會時期共有81名議員屬于這一范疇，占16.5%。在民盟國會，該數字下降至40人，占8.1%，主要原因是鞏發黨和緬甸社會主義綱領黨的繼承組織“全國團結黨”的選舉表現不佳。昂山素季也屬于“職業政客”范疇，2012年和2015年，她在國會的個人自傳中均自稱職業“政治家”。

兩院中最大的來源變動出現在法律領域。在現代民主體制中，律師大量參與選舉制議會，特別是北美和印度。但在緬甸，鞏發黨國會中只有27名當選議員來自法律行業，占5.5%。民盟領導的國會有44人，占9%。民主國會體系越鞏固，律師和法律專家躋身立法機構的數量越多。這可能會發生在緬甸，但僅從反對黨的勝利得出這些結論，但民盟的確具有吸引律師（以及媒體人）的傳統。

醫療行業出身的議員，包括藥劑師和獸醫占鞏發黨國會的8.3%，即41名國會議員；民盟國會為58人，11.8%。來自農業和農場行業的立法人員從鞏發黨時代的8.1%，即40人，增加到2016年的57人，11.6%。民用工程師和工業家在兩屆議會中都屬于邊緣力量，鞏發黨議會中只有4人，民盟議會中6人。9名記者和作家加入民盟國會，占1.8%，而鞏發黨國會中只有2人。最后，盡管有2015年選戰的媒體聚焦，但只有以下部分民盟議員自認為屬于藝術家或者詩人；7人宣稱從事與藝術和文化有關的職業，相比，前鞏發黨國會中則有5人從事這類職業。

表8 近距離觀察軍方委任議員

院軍方議員的86%、民族院軍方議員的91%屬于緬族。約6名議員屬于半緬族，12名軍官屬于若開人、撣族和克倫族各1人。最高軍銜最初為準將，從2016年開始為少將，高級軍銜是有用的，盡管實踐中上校一類的中級軍官作用明顯。2011年，5名陸軍上校成為兩院中的最高級別軍官。2012年補選及民盟進入國會以后，軍方開始強化其國會團隊，任命4名準將和14名上校進入兩院議場。2016年，升格為3位少將、11位準將和10位上校。2012年的所有軍方委任議員毫無例外都是大學畢業生，擁有至少文理科本科或者醫藥專業的同等學歷。31人（30%）擁有碩士或者同等學歷。鑒于他們在被委任時的專業特點，國會里有一群特色明顯的“管理類軍官”和軍事官僚。其中還有就職于某個總參謀部辦公室的區域指揮官副職、總參謀部和總后勤部各局的首腦、副首腦以及總參謀部軍官。許多軍方議員來自緬甸軍的各種訓練和教育機構，代表院中有28人（25.5%）、民族院中有9人（16%）。還有4名準將屬于軍港重要訓練學校的首腦，26名其他軍方委任議員屬于教官，或者軍事學院講師。對前任副國防部長而言，軍方委任議員的這種特點不足為奇。其表示：獲選進入聯邦國會的軍方議員獲得良好教育，且精通國務和政策事務。外界猜測軍方將繼續委任訓練完備、經驗豐富的武裝部隊高官或者從國防學院畢業的年輕軍官進入新一屆國會。

四、代表與選區服務

民選代議機構是建立對人民負責政府的多種方法之一。國會旨在傳遞民眾的認可，即便人民并未選舉國會成員，比如英國的上議院。因此，國會必須解決民眾表達的各種顧慮和提出的問題。大量涉及國會的研究指出，民眾要求國會代表作為選區的“代理人”，有時甚至是“仆人”。國會成員履行代表職責的程度、規律和效率，與被代表人的互動，以及完成選民期待其履行的職責，構成立法工作及立法機構合法性的指標。

本部分內容將聚焦選區期待當選代表從事的3種主要活動。首先，當選代表必須與選區建立直接定期聯系。他們必須傾聽選民的不滿和訴求，并向選民報告自己的工作。其次，選區期待議員在政府高級層面表達選區的聲音，確保執政者了解選區的想法與顧慮。最后，代表負責確保為選區爭取新的資源，阻止既有資源流失，更宏觀的任務還包括為支持者提供各種服務，尤其是在議員期待連任的情況下。

本部分采取定性而非定量的路徑，根據2013年以來對民選議員的采訪進行匯總抽樣分析，盡管并未窮盡所有情況。但研究指出，2011年第一屆后軍政府議會以來，國會議員與其選區之間的關系正在出現一種漸變。

（一）接觸選區

無論何黨成為執政黨，國會必須就其活動告知公民。人們因此期待議會機構開展廣泛的公眾接觸，后者為此普遍建立旨在接觸公眾的公關部門。緬甸聯邦國會在推動民眾了解其活動方面還有許多有待改進的領域。此外，對于民選代表個人，人們還期待他們能夠接觸自己的支持者與選區，如果議員對連任還有期待的話。無論是本人直接接觸選區還是通過信件、電話以及更新潮的社交媒體，國會議員必須投入時間接觸公眾。他們必須定期從其選舉基地獲取信息，并將這些信息轉換成立法或者政治活動。他們還需定期向選區匯報自己在國會為選區所做的工作。一位來自仰光的民盟議員曾自豪地表示“我每周末都回選區”。

與早前的鞏發黨立法機構不同，多數受訪者現在給人的印象是，他們清楚民選代表必須與選區建立紐帶，按他們的說法就是“我的人民”。即便是被稱為高高在上的鞏發黨要員，在他們掌握的此前一屆立法機構中，也都形成了一套說法，強調隨時準備為自己的人民投入時間和資金。作為第二屆后軍政府時代國會，民盟為新議員制定了嚴格的規則和密集的日程表，對選區靠近內比都的議員要求尤其嚴格。較為年長的議員開始抱怨根據民盟在國會休會期間的要求，必須進行沒完沒了的村莊訪問工作，參與選區的會議和黨內活動，盡管下一次選舉是4年以后的事。

在議員的來源選區建立地方辦公室是一種與選區互動的有效方式。2010年以來，緬甸兩個主要政黨——民盟與鞏發黨的成員習慣性地運用其黨內的分部辦公室實現前述目標。這是當代緬甸僅有的兩股具備組織深度、在全國所有政治層級支持其候選人和當選代表的政治力量。尤其是民盟，該黨指令全國和區域議員盡量利用分黨部，而非建立獨立的地方辦公室。①民盟運用不授薪志愿者，通常是忠誠的地方黨員，負責這些辦公室的日常維護。根據鞏發黨在此后國會（2011-2016）中幾位議員展示的政治影響力和財政獨立性，2010年以來的鞏發黨紀律似乎相對松懈。許多鞏發黨議員在來源區有足夠的勢力，能夠運用自己的私宅作為辦公室。無論是分黨部還是私人辦公室，這都是議員傾聽選區訴求、接電話、收信或者聽取批評的地方，他們必須把這些批評和和不滿意見轉換為政治或者立法活動。

但是，在兩屆后軍政府時代的立法機構中，對多數普通后座議員、偏遠選區代表或者小型政黨而言，建立辦公室都是奢侈的。維持一個地方辦公室兼顧內比都的聯邦國會工作，不僅需要可靠的地方工作人員代理辦公室的日常行政工作，還需要資金。來自偏遠選區的議員在國會開會期間，可能無法仿效仰光、曼德勒或者馬圭議員的常規，每周末返回選區并逗留數日。盡管內比都地理上處于緬甸中心區域，但緬甸境內的運輸能力有限，成本高昂。2016年，一張內比都-仰光的往返車票約150,000緬元，約合115美元，價值相當于一名議員月薪的15%。②2011-2015年，聯邦國會議員月薪300,000緬元，而后在2015-2016財政年度，達到100萬緬元。國會開會期間，每位議員還將獲發20,000緬元（2015年以前是10,000緬元），支付食宿和交通費用。同時，國會還有預算用于支付每屆國會例會會期開始到結束時，往返內比都和選區的差旅費。選區位于緬甸中部區域的議員優勢明顯，尤其是在立法議程密集，常會時間延長的情況下。在沖突區域，旅行限制、地雷和戰斗一類的安全問題，也加劇開辦和維護地方辦公室的困難。

代表院管理的開發基金為國會議員提供了頻繁聯絡選區的重要機制。這是2014年鞏發黨國會制定的計劃，此后迭經修改，實踐證明，該計劃相當受國會議員歡迎。在代表院辦公室的監督下，《選區發展基金法》（the Constituency Development Fund Law，詳細內容參見表9）授權在全國330個選區開展一年期的小規模發展項目。根據該法，國會將在每個市鎮建立執行委員會討論和起草建議，并監督這些公共建設項目。委員會由選區的4名國會議員之一擔任主席，該議員通常來自聯邦國會。

這種新計劃為每個選區討論基礎設施需求創造了新機會，也推動議員與全國各選區內多數村莊和市鎮行政部門的頻繁互動。這一制度也有利于同選區，但是分屬國會民族院和代表院的多位議員之間的對話。如果這些議員分屬不同黨派，這種對話原本較為困難。2014年建立以來，選區發展基金機制逐年強化，選區內部的討論也日漸條理化。議員們現在通常與工程師、建筑師、私營企業主以及市鎮和村莊的領導人協商。但是可以肯定，國會議員與所屬選區的互動工作，在某些偏遠選區依舊有限。當地的國會議員在國會會期內經常不在，而當地的官僚機構依舊懶散。

最后，只有少數國會議員使用最新高科技聯絡選區?，F代自由民主社會中的立法人員不僅擁有個人網站，還有臉書和推特賬號，以及成群的實習生協助答復所有信息。在緬甸，公眾人物、政黨和地方政治人物日益求助于即時通訊工具，其中最重要的就是臉書。對于期待與國會議員或者政治人物聯絡，精通網絡的緬甸記者或者積極從事政治活動的城里人，臉書賬號已經成為慣用的電子郵箱。鞏發黨國會時代，代表院的發言人吳瑞曼就是一位著名且熱心的臉書用戶。退休陸軍上校、鞏發黨國會議員拉瑞（Hla Swe）也以其網上的惡毒評論著稱。然而，盡管緬甸的智能電話發展蓬勃，但許多選區的網絡滲入程度低下。在農村區域，普通緬甸民眾難以獲得新技術。社交媒體通常屬于國會議員和外部觀察者，特別是他們國內和國際媒體之間的溝通渠道。總之，選區選民傾向通過電話、信件和訪問國會議員的本地分黨部，實現與本區代表的接觸。一位民族院的民選民盟代表半開玩笑半惆悵地表示：“他們一有問題，想給我電話就給我電話?！?/p>

（二）代表選區

近年來，還出現了公民表達觀點、爭取利益和監督政府活動的替代路線，其中特別強調通過民主程序、公民和公民社會倡議或者地方公眾咨詢。不過，代表大會依然提供公民與選民發聲的最常見機制。2011-2016年的代表院發言人瑞曼曾經提倡對于國會機制的這種認識。在瑞曼任期的初期，他廣泛地前往農村，向民眾傳遞代表院是“你們的國會”這樣的信息。在2012年補選之后的講話中，他對新議會進一步闡述了這一信條：

民選國會代表將通過宣布人民的聲音就是國會的聲音，人民的意愿就是國會的意愿以及人民的需要就是國會的任務，滿足人民的意愿和需要。

一位當選后軍政府時代首屆國會議員的欽族律師，曾經比喻國會是“人民的空間”，他曾表示，國會內的講話有如在法庭陳述，選區選民就是被代理人，國會是議員保護前者的權利，對抗侵犯性的強大機構。在緬甸社會各層面中，最期待政府高層傾聽訴求的是非緬族群體。2010年和2015年的競選活動被視為少數民族的機會，他們借此能夠推動其爭取民族權力與自由，同時譴責社會、文化和政治層面處于主導地位的緬族對少數民族的歧視。

克欽、阿儂族、傈僳族、孟族、撣族、欽族、若開族國會議員在2010年和2015年選戰，以及此后的國會工作中，都強調非緬民族參與公眾討論的重要性。來自非緬民族政黨的政治人物參與2010年以來緬甸立法機構活動的主要動機，似乎在于確保被遺忘的非緬民族聲音出現在國家的新權力大廳里。緬甸的新國會機構已經構建了一個公共辯論的空間，也是一個眾多非緬民族早在2010年就已經決定參與的空間，盡管當時圍繞被軍方完全控制的選舉程序，充滿分歧。不過，2010年并非政治覺醒的年份。緬甸的非緬民族早已通過多種途徑實現其身份斗爭政治化，包括武裝顛覆，以及自獨立以來，建立多個合法的民族政黨。

上述情況也反映了紐約大學政治學教授坎錢·珊德拉（Kanchan Chandra）在印度看到的現象。他指出，少數民族和受壓迫民族有一種偏好本族，為本族講話和尋求本族協助，而非關注全國或政治國家需求的天然傾向。作為鞏發黨國會中的欽族代表，“我希望突出本民族人民的聲音，政府從未關注欽族人的需要?！蓖瑯?，若開邦國會議員從不諱言其渴望利用國會空間作為推動其民族-宗教特殊性的平臺，同時還借機譴責鞏發黨國會中的羅興亞少數民族代表。在若開人眼里，羅興亞人長期被視為緬甸民族國家的外人。

在全國性會議上表達本族人民的訴求是一方面，被公眾看到自己在履行代表職能的效果會更好。前后兩屆國會中的議員廣泛運用國會中的儀式性提問（相關問題他們必須提前兩周提交），以及涉及來源選區的動議。一位來自欽邦、入選鞏發黨國會的退休海軍軍官喜歡參加國會，因為這樣一來，只要參加例會，他就能夠在全國電視和報紙上露臉。他的選民因此可以注意到他多么“勤快”地維護前者的利益，并在遙遠的國家首都。①他尤其積極強調欽邦運輸基礎設施的慘狀。在2015年的季風季節里，欽邦運輸系統遭遇洪水和滑坡影響。在國會代表所屬選區也意味著在公開出鏡時穿著民族服飾。國會的規則與儀式要求除軍方委任議員外，所有代表在全體例會時必須穿著本民族、本選區民族或者本黨所屬民族（如果所屬黨派是非緬民族政黨，或者具有某種歷史意義的服裝，如民盟的黃棉布對襟外衣。）傳統服飾。比如，在鞏發黨國會代表撣邦某選區的緬族議員耶吞（U Ye Tun）始終穿著撣族而非緬族服裝。盡管有些頭飾令人不舒服，但所有的受訪人都強調民族服裝的重要性，不過比起呈現聯邦國會的全面代表性，服飾更有助于突出代表在議場的可見“表現?！?/p>

（三）服務選區

選民期待一位新當選的官員服務選區，在爭取新資源的同時，避免既得利益流失。選民可能期待過高。同時，選民也更關注國會議員對選區的服務，而不是在全國性立法工作領域的效果。公民和選民可能具備更宏觀的意識形態和政治考慮，比如恢復緬甸的民族制度，但更重要的是他們對學校、醫院、道路以及帶來工作的工廠、醫療和教育等領域的具體需求。正如俗語所說，政治屬于本地。

多數受訪者認為，選區選民的要求以當地的個別性問題為主。人民譴責市鎮官僚的行為；村民們抱怨自己的路邊小村莊從未獲得公共電力服務，季風摧毀的橋梁從未獲得維修，還有土地被國有公司或者地方駐軍侵占，等等。

國會議員，尤其是聯邦層級的議員日益被村莊首腦和普通公民視為“服務推動者”。首屆鞏發黨國會代表院議員耶吞顯然很享受發揮這種作用的過程。他被視為地方上的“實干家”，一個有能力采取行動的人物，因此在 2010年被推到權力高層。耶吞笑稱：“人民希望我替他們找工作?！?/p>

表9 選區發展基金

根據表9描述的選區發展基金，廣受民選議員歡迎。①幾年來，緬甸還有其他國家資助項目，包括1960年建立、2014年廢除的“區域經濟發展基金”（the Regional Economic Development Fund）、“扶貧基金”（the Poverty Reduction Fund）以及“農村發展基金”。毫無疑問，發展基金的聯合管理體制意味著激烈的博弈與妥協，尤其是在 4名管理代表分屬不同政黨的情況下。2015年民盟取得壓倒性選戰勝利以來，該因素的效果減弱。2013年創建選區發展基金以來，大批接受采訪的緬族議員對基金評價正面，并表示急于利用這些“豬肉罐”（對于這種政治分配手法的蔑稱）機會。許多人為自己利用選區發展資金開展的選區工作辯護，表示屬于本選區的市民或者村民現在可以看到議員帶來的實惠。

鞏發黨國會時代的克欽族代表堆布（Daw Doi (Dwe) Bu）為其對所屬選區的貢獻感到自豪。表示，多虧選區發展基金，她才能為克欽邦北部的邊遠選區因姜揚（Injangyang，屬于密支那縣）帶來太陽能板。她還為當地建設了3所小學。但堆布的工作并未產生政治回報，其最終于2015年落選。堆布并非個例。2015年選戰中，只有不到13%的上屆國會議員連任。這種情況也表明，選區發展基金導致賄選的觀點不太成立。“豬肉”當然經常被視為一種政治而非經濟發展工具。選區發展基金項目自始也遭到部分議員和跨國公民社會組織的批評。然而，很難在新立法執行后不久，憑借唯一一次相對自由的普選，在“豬肉”分配、分配性政治、腐敗、回旋和最終連任之間建立聯系。

就實際情況看，民盟在2016年控制聯邦國會以后，選擇延續選區發展基金法。人們認為這項政策直接授權民選議員為所屬選區帶來有形利益，盡管具有選擇性。一位若開議員甚至感嘆“每個選區每年100萬緬元不夠”。延續這項民選代表青睞，而國際組織基于制度的天然政治風險不太支持的制度，關鍵在于在選擇流程和項目完成審核時，找到正確的問責形式。

五、立法

國會負責立法，其負責制定和修改法律，研判舊的立法以求改變或者廢除，并籌備新法。立法也是國會代表的確定職能之一。行政和立法分支之間的憲法權力平衡，選舉系統以及國會議員的行為和專業將足以決定一個國會制定或不制定法律。此外，代表制會議對于制定立法建議的控制程度，其考慮和監督活動，都表明立法機構相對于其他政府分支，實現的獨立程度。

2008年憲法建立了一個對緬甸而言全新的混合總統制，賦予行政權分支和聯邦總統在立法工作中的領導角色。憲法期待源自行政權分支的“公共”或“政府”法案將構成聯邦立法機構討論的多數草案來源。憲法第95-102條（規范立法機構總體）、第136-140條（規范代表院）和第156-160條（規范民族院）對聯邦立法機構的立法流程進行了寬泛的規劃。每個議場大體相似的程序細化了流程，有關內容詳見本文第一部分的第一小節：2008年憲法的規定。

（一）鞏發黨國會的立法動態（2011-2016）

2011-2016年，鞏發黨控制的聯邦立法機構的這5年立法實踐，可觀察出以下3點：（1）行政分支決定并控制立法議程，留給國會啟動決策倡議的空間不大；（2）立法機構傾向過度立法和過度聚焦其立法職能，影響過會的其他功能與職責；（3）立法起草流程不足，盡管多數國會議員的專業化進展迅速。當然，平心而論，鑒于緬甸20世紀50年代以來的國會和組織專業知識缺位，這已經是可以期待的最好模式。

首先，2011年和2016年的聯邦國會很少啟動決策流程。在鞏發黨國會制定的232部法律中，多數最初是由行政部門，或不屬于立法分支的聯邦級別實體，如聯邦選舉委員會或總檢察長辦公室籌備的。兩院或兩院大會討論的法律草案，僅有少數來自議員個人動議。2008年憲法為議員個人或者反對黨議員提供了提交“個人議案”的充分空間。但個人議案制度很少獲得實踐，也很難通過整個立法流程，成為制定法。許多準備不佳的個人議案終結于動議階段，或者成為其他草案或者法律的修正部分，或者只是每日例會的一個問題。許多議案直接被否決，其他則從未獲得國會議長批準進入每日議程表。

盡管鞏發黨國會看起來很忙甚至是極度活躍，但實際上在制定法律領域相當“被動”。相對于起草原創立法，鞏發黨時代的國會議員利用動議、質疑和修訂作為他們青睞的立法工具。討論、批評及偶爾駁回政府部門提出的草案被他們視為一種更簡單的流程。此舉允許不了解在論草案的議員依然能夠挑出自己關注的議題，或者嘗試在草案中加入其所屬選區喜歡的觀點，而無需全年考慮復雜的立法草案。而且議員不了解草案的情況司空見慣。

但是，從鞏發黨國會的早期例會開始，也有少數議員以獨立起草草案為榮，包括來自民盟和全國民主力量的代表。早在2011年8月，當時的鞏發黨副主席泰吳就曾向代表院提交一份聚焦農地使用問題的草案。2012年7月，鞏發黨領導的代表院法案委員會主席坤邁（Khun Myatt）提交一份草案，旨在推動保護緬甸非緬族群體的新立法。

但是，聯邦政府主導立法進程正在制度化的趨勢并非失?，F象。在多數民主體制的立法機構中，有一種非正式的“90%規則”。根據這項規則，政府控制立法議程的至少90%；同時，進入國會討論內容的至少90%此后被采納為法律。除非2008年憲法修訂，緬甸國會不會有太多自主啟動立法的空間。總之，后軍政府時代的緬甸采用了一種混合總統制，其政治階層并未獲得足夠支持，以便轉向活躍的、20世紀50年代的威斯敏斯特風格國會。

其次，多數國內與國際觀察者似乎都認為，鞏發黨國會過于關注制定和修改法律，影響其他國會職能發揮。2011年1月-2016年1月，3院共通過232份立法，年均46部。但是這種較高額數據背后，根據表10披露，約45%的新法，或105部法律實際上純屬法律修訂，甚至屬于第2-3次重復修訂早前的立法。此外，2016年1月之前通過的17部法律（7.3%）屬于單純廢除既有法律的法案，并未增加任何新文本。以上活動都不要求冗長、徹底、詳細的國會討論。廢除現有法律的法案不過就是一頁紙。同時，多部新法律建基于現有法案，只有措辭和題目不同。但這些法律被視為新法，并未被標注為“修訂法”。比如，就2015年的《佛教徒女性婚姻法》（the Buddhist Woman Marriage Law）而言，該法修改、更新并擴大了1954年的《佛教徒女性特別婚姻與繼承法》（the Buddhist Women’s Special Marriage and Succession Act of 1954）?？傮w而言，這意味著鞏發黨國會批準的232部法律中，只有不足 1/2屬于首屆后軍政府時代各種機構籌備的全新法律。其中，有 16部法律（6.9%）屬于授權性的預算相關法律（年度“資金法案”或者預算法），有全國性計劃法案和年度補充預算法補充。

表10 2011-2016年鞏發黨國會歷次會議通過的法律數量

第9次例會，2014年1-3月現行法律修訂版本廢除現行法的法律第10次例會，2014年5-11月現行法律修訂版本廢除現行法的法律第11次例會，2014年9-11月現行法律修訂版本廢除現行法的法律第12次例會，2015年1-8月現行法律修訂版本廢除現行法的法律第13次例會，2015年11-2016年1月現行法律修訂版本廢除現行法的法律總數現行法律修訂版本廢除現行法的法律22 9 1 1 5 9 1 2 0 12 2 56 25 2 43 23 1 232 105 17

鞏發黨國會的過度立法，尤其是2015年1月-2016年1月的最后兩次常規例會期間的立法活動，無益于國會職能，特別是內比都拖沓的全體會議妨礙了國會議員的其他代表職責行使，以及監督其他權力分支的工作。這種模式，導致各院的法案委員會負擔過大，這是憲法授權的最關鍵委員會，也導致委員會的成員和幕僚團隊壓力過大。宏觀的立法起草流程同樣存在模糊。在初期的幾次例會中，法律草案很少向公眾公開，以便開展初始評論與討論。相反，內閣迅速向國會提交法案，法案委員會成員甚至不知道法案此前如何籌備。就好的一面而言，強烈聚焦緬甸400部存在問題的現行法，嘗試處理、修改或者廢除其中草擬不善、過時的或者鎮壓性法律，表明后軍政府時代首屆國會的一種健康傾向。情況表明，一種考慮拆解舊式維權結構的意愿，同時也有益于改善法律體系。第一屆后軍政府國會成功把自身塑造成一個“立法改革”的通道，并引發緬甸政府治理結構和社會經濟領域的某些改變。

此外，法律討論以及鞏發黨國會所通過法律的質量相對低劣。國會議依然是一個脆弱的機構。制度的和組織的專業知識遺失已久。緬甸的新立法機構最初也暴露了缺乏技術和政治能力制定具有潛在長期影響的穩健立法的能力。在各種失誤中，錯誤和疏忽曾多次迫使國會重新制作副本。2011年重建以來，低效率就成為兩院立法體制工作的特征。但平心而論，鑒于緬甸的威權主義遺產和數十年的代議政治空白，前述局面不足為奇。國會和政府的表現取決于所通過法律的質量而非數量。通過大量法律，特別是草擬不善的法律，無助于提高立法功效。

2010年，多數民選國會議員匆忙加入立法工作。其中許多人因此在當選以后，理所當然地對立法工作意興闌珊。其他在2010年參選的人（或就民盟的情況看，是2012年或者2015年）也承認他們加入國會的主要目標是作為所屬選區的公共發言人，而非參與新法律起草和辯論工作。此外，克欽邦團結與民主黨主席（Hkyet Thing Nan）曾抱怨，如果沒有一個活躍的黨務機制提供法律專家和專業支持，小型政黨的議員和獨立后座議員很難獨立撰寫合適的法案文本。因此，鞏發黨時代多數聯邦級別議員屬于沉默、忠誠的后座議員，而非積極的“立法者”意義上的國會議員。

（二）國會行動主義

立法低效和步驟錯誤并不等于首屆后軍政府時代立法機構沒能推動緬甸改善治理。多位觀察員指出，應當重新評估新國會的政治意義。新立法分支在21世紀10年代引導后軍政府“改革”的嘗試中，表現出值得稱道的積極性，盡管主要成員都來自前軍政府。

2011-2016年提出的多數立法觸及廣泛的社會經濟事務，范圍覆蓋照顧兒童、外國直接投資、農業貿易，也包括收入稅、仲裁和腐敗。多部法案嘗試廢除威權時代的酷法。比如，國家法律與秩序恢復委員會1996年6月制定的法律《保護和平與全面移交國家職責以及成功履行全國大會功能抵制動蕩與反對法》（the Law Protection the Peaceful and Systematic Transfer of State Responsibility and the Successful Performance of the Functions of the National Convention against Disturbances and Opositions）。該法旨在懲罰任何批評全國大會和1992-2008年軍政府控制下的憲法制定流程的舉措。軍政府曾冷酷執法，對政治異見執行20年以上監禁并沒收財產。2013年1月，鞏發黨國會在聯邦總檢察長向民族院提交議案以后，廢除該法。

類似情況還有 1909年的《笞法》。該法在英屬印度全境內執行體罰制度，2014年 7月被廢除。2013年1月，登盛總統廢除國家法律與秩序恢復委員會禁止任何形式公開示威活動的1988年第2號命令，國會隨后于2011年12月倡議制定新立法，允許民眾和平集會。制定于1988年政變之后的2號命令禁止任何5人或以上集會。廢除該法的命令獲得歡迎，并且很快有多個公民社會組織以抗議方式進行測試。在引發案抗議的各種議題中，包括克欽邦的密松水壩項目和蒙育瓦附近的萊比塘銅礦。但在實踐中，法律仍然禁止未經警察事先批準的公開示威。經歷多個人權組織的爭取以后，法律在兩年后修改，這一過程也凸顯了威權主義守舊者與緬甸公民社會之間的權力過渡游戲。這一過程在2010年日趨激烈。聯邦議會于2013年開始討論涉及“種族與宗教”的4部法律時，許多公民社會組織將戰火引向內比都街頭，并積極游說國會議員抵制草案。

其他鞏發黨國會批準的法律草案均涉及緬甸社會和法律改革。最終制定涉及媒體的新法律需要兩年辯論時間。2013-2014年，2013年第31號法律（通訊法）、2014年第12號（媒體法）、2014年第13號（印刷與出版法）都在兩院之間多次往返審議后通過。采納上述新媒體法有助于緬甸在“無國界記者”的媒體自由分級中提升地位。2010年，緬甸在178個國家中排名174，2016年排名升至143。

然而，警察和政府官員監控媒體，騷擾記者、博客所有人以及政治人物的舉措并未停止。據報導，通過新法以來，多位記者被拘禁。實施逮捕所根據的法律中包含各種可以寬泛解釋的條款。其中，鞏發黨國會2004年1月通過的2004年第5號，即《電子交易法》（the Electronic Transactions Law）尤其突出，該法僅在2014年2月輕度修改。這部法律以及《電信法》中有多個條款涉及誹謗，并經常被用于囚禁報紙的所有人和管理人以及報紙的雇員，同時還被廣泛用于逮捕博客所有人、社交媒體使用者以及任何參與公共活動的人。2016年民盟執政以來，情況并無改變。

英治時期起草的 1907年《城市和農村政區行政法》（the Ward and Village Tract Administration Law）成為軍方意圖的最佳縮影。軍方通過這部法律，試圖了解后軍政府時代城市和農村政區的動態。2011年8月，內政部長科科中將退出新法律草案，試圖修補旅客登機制度。草案于2011年9月在兩院進入討論，最終于2012年2月通過。新法與殖民時代立法并無本質區別。規定繼續要求緬甸人向地方當局報備家里招待的客人。法律還保留對軍方控制的總行政部派往城區及農村政區官員的廣泛授權。

鞏發黨國會的主要成就集中在經濟事務立法方面，盡管所制定的新法主要被視為一種“有希望的開始”而非可行的完美法律框架。2011年至2012年初前3次例會通過的多份法律草案，意在改變國有化色彩濃厚的經濟結構。這些法案的文本中充斥各種弱點和錯誤，而且經常是在2012年4月取消國際制裁時匆忙提交國會審議。但總體而言，聚焦經濟事務的風格得到外界好評。2012年10月制定的《勞工組織法》成為焦躁進入討論程序的法案。2012年制定的《環保法》表明內比都的精英階層可能對國家迅速惡化的自然環境存在某種顧慮。更重要的是，法律推動緬甸遵守國際義務，成為多邊環境協議中的一方。

2015年12月，《外國直接投資法》（2012年第21號法）和《緬甸公民投資法》（2013年第18號法）進入修改程序。這兩部法律與《經濟特區法》（2014年第1號法律）、《金融機構法》（2016年第20號法律）均意在推動緬甸的經濟自由化。同樣，《聯邦中央銀行法》（2013年第16號法律）有助于聯邦中央銀行試驗性控制貨幣政策?！渡鐣Ｕ戏ā?2012年第15號法律)和《最低工資法》（2013年第7號法律）旨在為緬甸勞工提供更多保護。2013年7月通過的《反腐敗法》（2013年第23號法律）未能盡如人意，其防止賄賂的機制過于軟弱。不過，在鞏發黨國會末期，多數國際組織和金融機構都對前景表示樂觀，盡管立法活動仍然碎片化，缺乏確定性。首屆后軍政府時代的立法組織采取的初始措施，還是改善了人們對于2010年及此后緬甸宏觀經濟前景和法律體系的看法。

（三）全國民主聯盟立法的初始形式（2016）

鞏發黨領導的國會僅廢除了緬甸原本存在的某些鎮壓性法律。而更進步的新立法，以及對現有法律的修改舉措仍嫌軟弱，且沒能滿足國際民主化標準。因此，當新的立法機構，現在由軍方傳統對手全國民族聯盟控制的國會首次于2016年2月召集時，外界的期望隨之提高。

但是，民盟國會的初期例會在立法表現方面看似成果不大。新國會過度關注上屆國會制定的、效果不佳的立法，并沒完沒了地修訂，此舉導致外界的批評也引發民盟執政團隊調整人選。為了避免匆忙上馬起草質量不佳的法律，民盟自2016年以來，對黨內國會成員制定嚴格的紀律。如果沒有嚴格的黨紀和黨在國會的行動協同性，多數黨的國會成員，就可能像后軍政府時代首屆國會一樣，威脅政府的效率甚至生存。在權力過渡的宏觀背景下，黨還需要紀律迫使議員服從政府在選舉前做出的宏觀變革承諾。如果無法在議場內建立紀律，國會也就無法有效支持政府。

民盟的舉動因此似乎旨在強化其內部審核。局勢表明，2012年以來，所有民盟代表在咨詢黨的中央執行委員會以前，被禁止提交草案，甚至不得向國會辦公室提出動議。2016年以來，民盟強化黨內協同與忠誠的紀律工作更加強化。①報告這部分也暗示，民盟目前正在加強執政后的黨內結構調整，因此在未來一個階段內，可能不會對軍方發動新的政治挑戰——譯者注。其相關工作比鞏發黨更有成效。這種成效源于民盟的高度中央集權化結構。民盟的總體結構從2016年3月以來，實際上掌握在昂山素季一人手中。決策流程也因此放緩。此外，還有一種更正面的發展趨勢。由于這項舉措，民盟可以更多聚焦新法案的初始起草工作，有時間開展討論，有時可以在國會新例會召開前幾周，也就是法案進入國會討論前，在黨內官員、政府部長、公民社會組織和其他利益及集團之間進行討論。

如表11所示，民盟國會的首次例會（2016年2-6月）僅通過7部法律，第2次會議（2016年7-10月）8部，第3次（2016年11-12月）4次，第4次（2017年1-3月）5部。但是其中還包括修訂3部在5年內已經修訂4次的法律，分別是2016年第30-32號法律，內容涉及國內的省/邦和聯邦兩極投票?！?72】和鞏發黨時代一樣，2016年和2017年初討論的大部分法律（24部中的17部）并非原始草案，而是修改或者廢除現行法律的單頁措施。

表11 民盟國會前4次例會（2016-17年）通過的法律

2016年民盟國會首次例會的前幾天，國會致力于常規任命和修改對議會常設及專設委員會的授權修改。3月份，選舉聯邦總統的工作開始啟動，吳廷覺最終當選并組建民盟內閣。而新國會首次通過的法案則令人驚訝，即編號2016年第26號法的《國務資政法案》，創設2008年憲法中并未提到的國務資政職位，從而繞過憲法旨在阻撓昂山素季，或者任何存在外國配偶或子女的緬甸人擔任總統的第59條f項。

而后，為了迅速兌現選舉承諾，民盟和鞏發黨前任一樣，著手廢除多項過時或者具有鎮壓性的法律。6部現行法律在首次和第二次例會中被廢除，其中包括2部臭名昭著的法律。1975年的《國家保護法》成為民盟廢除的第一部法律，該法由柰溫政權在1974年2月示威之后制定，這次事件發生在前聯合國秘書長吳丹葬禮期間。柰溫及其20世紀90年代及21世紀的繼任者，系統運用上述立法打擊整治反對派以及“顛覆分子”，包括針對昂山素季本人。廢除該項法律的法規是民盟通過的第二部法，2016年5月的2016年第27號法。此外還有1950年的《緊急措施法》（the Emergency Provisions Act），該法由緬甸獨立后的第一屆臨時議會制定，旨在壓制公眾支持共產黨和民族顛覆組織。該法也于制定66年后的2016年10月被廢除。

新的民盟立法機構還啟動對另一部爭議性法律——《城市及農村政區行政法》的討論。鞏發黨國會僅對該法進行表面修改。根據國際人權組織“40項權利”（Forty Rights）的觀點，2014年通過國會討論以來，該法日益成為阻止社會活動分子和公共示威參與者在全國活動的工具。軍方控制的內政部抵制廢除該法的強硬態度迫使民盟妥協，轉而選擇修訂，從文本中廢除針對未就過夜客人向地方當局報告者的“半夜調查”。最終，民族院和代表院分別于2015年6月和9月同意廢除上述報告的義務。修正案于2016年12月成為法律。

2016年3月，民盟立法機構開始討論減輕《和平集會與和平游行法》規定的罰則。該法由鞏發黨國會于2011年12月通過，并曾于2014年修改。但是定案仍未能符合國際標準。2016年11月，一位農民由于在仰光市政廳前實施未經批準的個人示威被捕。

最后，民盟國會還啟動討論經濟議題，盡管態度謹慎。奧巴馬于2016年10月取消美國對緬甸經濟制裁的同時，民盟控制的兩院通過涉及外國投資的立法，內容旨在取代鞏發黨國會2012年制定的《外國投資法》和2013年制定的《緬甸公民投資法》。民盟國會同時還通過對《反腐敗法》的修正案，但是考慮到緬甸的社會背景，新版本對于“賄賂”和“貪污”的界定依然模糊。同時，基于其對社會議題的承諾，民盟還通過了處理年長者問題的社會立法。

民盟國會目前面臨兩大挑戰。首先，新國會的多數黨是否會延續鞏發黨啟動改革進程，繼續廢除緬甸獨立后制定的，旨在壓制言論和自由的鎮壓性法律？2016年，吳瑞曼領導的法律事務與特別議題評估委員會建議廢除或修改緬甸400部現有法律中的142部。此后，委員會又建議制定48部“優先法律”改善緬甸的法律標準。但即便如此，還有許多限制基本自由的問題有待國會處理。聚焦公民權問題的國際及跨國組織已經指出，其中包括和平集會和抗議法（盡管在2014年已經修訂）以及2013年的《遠程通訊法》，兩部法律在2015年都曾被廣泛用于壓制批評意見。此外，有關組織還指出4部2015年制定，極端佛教組織大力推動，旨在保護緬甸主流民族和宗教的法律需要修改。

其次，對于緬甸民主化長期而言更重要的是，新制定的“理性”法律是否能夠妥善執行？憑借雄辯的語言制定草擬完善、符合國際標準的法律是一回事，建立執行這類新法的守則與實踐是另一回事。緬甸的司法系統幾十年來偏離成為有效、獨立的司法分支的軌道；僵化的官僚機構，依然基本建基于庇護人與代理人的關系；還有自行其是的安全部門，這些機構都可能無法有效執行國會制定的自由主義新法律。

六、權力監督

緬甸面臨經歷漫長威權統治的新生民主體制的典型問題：即在監督和自由多年空白以后，如何制衡行使權力的個人與機構，并追究責任。在緬甸，和世界其他地方一樣，被統治者期待統治者接受責任追究，但是歸責需要審查、監督、調查機制。

國會監督構成國會除代表和立法之外的第三大民主功能。立法部門最常見的監督工具包括：（1）國會委員會；（2）專設委員會；（3）國會議員個人在回歸選區工作，或者國會全體會議儀式性“提問時間”提出的倡議。

“強”國會監督意味著立法分支擁有監督政府其他分支，特備是行政權分支的能力和意愿，并且有能力在必要時要求被監督部門進行變革?！叭酢眹鴷O督相反，意味著一個立法分支能夠實施常規行政制衡和篩選國家預算，但缺乏對行政權分支、公共部門以及防務領域行使有力政治控制的權威，或者意愿。最嚴重的情況，則是一種國會監督完全缺位的狀態，呈現純粹“橡皮圖章”立法機構特征的情況，比如1974-1988年緬甸社會綱領黨領導時期的國會。

緬甸2008年憲法第11條a項的規定導致立法機構具有潛在的監督職能：

主權的3個分支，也就是立法權、行政權和司法權盡可能分離，并在彼此間行使相互控制、遏制和平衡功能。

表12 制衡體制在緬甸

代表院的副發言人一度承認，在第一屆后軍政府國會中，平衡活動多于制衡。不過，他認為，由于國會的行動主義，聯邦立法機構通過平衡登盛總統新政府的權力與權威，保證了國會自身的權威。盡管兩個權力分支實際上都是2010年鞏發黨勝利的產物。鞏發黨內部的政治動態以及個人權力關系，比正式的制衡、監督機制更有助于建立2011-2016年后軍政府時代立法行政分支的權力平衡。

聯邦立法機構形式的國會監督權相對軟弱，經常源于議員的個人倡議。2011-2016年間，鞏發黨國會試圖審查和審計其他政府分支，甚至抗衡總統，而非徹底地審查和監督前二者。但是監督功能具有優點，存在形式簡單，國會委員會或者后座議員都能夠啟動。此外，在2012年以后，通過多種國際援助計劃，這項制度得到鞏固。來自現場的質詢、調查以及國會議員個人的動議，可以成為重要的審查工具，但這些個人的介入通常缺乏組織性，具有利己主義特點，且關注瑣碎問題或缺乏文件記錄的陳述。盡管這類動議并非不受歡迎，但它們無法轉換成對政府權威和公共部門的有效控制。

最后，國會審查活動，除了年度預算審查，多屬于事后追究。因此，現在評估 2016年2月召集的民盟國會的監督與審查工作為時尚早。不過，情況也表明，這種通過數據核對，而非徹底監控的弱審查形式還將持續。議會的工作壓力依然巨大，多數民選議員依然對議會工作感到陌生。此外，以后座議員為一方，強大的部長、政黨領導人、高級官員和軍人為另一方，雙方之間的實力對比高度不平衡。此外，盡管國會議員熱衷于監督其他權力分支，但多數人對于自我“權力平衡”并不熱心，因此國會尚未經歷有效的自身監督。

（一）核查程序

批準國家預算與核查公共開支構成全國性立法機構的關鍵功能。緬甸的聯邦國會主要負責聯邦預算流程，并評估公共資金的使用方式。國會在審計總署的協助下開展年度審計工作。審計總署的權力源自2008年憲法第242條。國會兩院共同組成的“公共會計和政府保證、擔保及負擔核查委員會”，根據授權領導國會的詳細審查程序。

表13 公共會計委員會

公共會計委員會承擔重要職責，審計聯邦政府每個財政年度下達的開支命令。公共會計委員會的其他主要職能之一，是審核聯邦政府每年準備的年度預算。委員會還復核外國政府和國際捐款人提供給聯邦政府的貸款。他們審計聯邦各部的報告，并聚焦來自緬甸中央銀行和審計總署的報告。自2011年以來的每年，委員會成員及指派給委員會的國會屬員，都會耗費數日時間，逐行審核這些報告。他們有權邀請專家及來自相關政府部門的官員前往國會參與討論，來自中央銀行、世界銀行及其他國際金融組織的專家也被邀請提供建議。

雖然他們必須向國會提交報告，但公共會計委員會無需出版前述報告或者向公眾透露他們的審核結果。報告提交每一屆國會的例會討論。一旦獲得國會兩院批準，報告就將被呈送國會全體大會進行最后表決。議員個人無權像起草法律草案一樣修改報告。但是，2008年憲法和國會程序規則并未要求立法機構或者政府遵循公共會計委員會的建議。實踐中，官僚機構經常拒絕遵從國會的批評意見。一位鞏發黨國會時代的民盟議員抱怨：“他們記錄，但此后無所作為”。因此，自2011年出現以來，公共會計委員會的角色最好被描述為財政審核而非財政監督。

此外，審核預算和審計財政報告是一項復雜的工作。2011年 3月被指派進入公共會計委員會的國會議員很少有人意識到這份工作的要求是什么。在擔任民族院公共會計委員會成員1年以后，一位來自鞏發黨的退休軍官專門要求國會發言人把他調配到國會的其他委員會。他強調審核預算文件的繁重程度令人難以想象。然而，2011年以來，立法部門開展審核工作的持續性顯著增加。代表院公共會計委員會2011-2016年的秘書長貌托（Maung Toe），一位前陸軍上校自豪地表示，國會討論的2011-2012年度預算即便不是幾十年來，也是多年來第一個公開且實質性評估的預算案。公共會計委員會可以批準或者否決年度預算法案中的項目，但他們不能批準或者增加新的項目。公共會計委員會建議并得到聯邦立法機構批準的預算裁減日益頻繁，尤其是在11月或12月各部委提出的補充預算請求階段。

2012年審計總署就政府腐敗問題向鞏發黨國會的兩院聯合公共會計委員會提交初步報告展示了立法機構審計工作的早期情況。這份報告指出多個聯邦部級層面的問題。礦業部由于在2009-2011年軍政府最后兩年任期內濫用數十億緬元被特別點名。2012年首次加入代表院的民盟資深成員道蘇蘇溫（Daw Su Su Lwin）指出，聯邦部長們還不習慣因為行為不當而面臨拷問，但情況表明他們能夠接受也是一個積極的發展。一位欽族國會議員兼公共會計委員會成員坦陳，面對來自籍籍無名的后座議員的指責，聯邦各部部長何等不快。

盡管國會委員會理論上有權要求查看涉調查事務的任何檔案，但行政權分支和具體各部鮮有服從。這種情況既有政府和各部無意接受審核的原因，也像部分采訪顯示的那樣，是因為官僚部門缺乏檢索和回溯所需文檔的能力。因此，許多聯邦國會議員抱怨全面透明化的期待無異于烏托邦。審計報告時常反映具體部門領導人愿意透露的內容。在后軍政府時代議會發展的這個階段，全面、中立的監督依舊渺茫，即便官僚機構對有關工作已日漸配合。

除了公共會計委員會，其他國會委員會根據法規也都需要審計與本委員會有關政府部門的預算和開支。比如，國際關系委員會需要審核外交部預算。部分委員會必須關注2-3個聯邦政府部級單位。議員們抱怨這是一個苦差事，來自財政與計劃委員會的議員情緒尤其嚴重。只有軍方直接控制的部級單位，如國防部、邊境部和內政部能夠規避財政審計。和其他國家一樣，緬甸國防部門對監督尤其抵觸。

不過，自2013年，緬甸國防部門的預算已經進入國會例會的討論范圍，這是一個令人鼓舞的進步。許多國會議員抓住這個意料之外的機遇，特別是在儀式性提問時間里，批評軍方年度預算報告細節不足的弊端。盡管還存在眾多灰色領域，但分配給緬甸防務部門的全國預算比例現在已經成為可以公開討論，并由國會記錄的事務，從而為未來的某個時刻，軍費能夠削減提供了機遇。軍方控制的邊境事務部、內政部甚至國防部，已經不止一次面對聯邦議會對其經費的壓縮。

然而，目前年度國家收入仍然缺乏透明度。緬甸防務部門管理和分配公共資金，特別是在國家偏遠地區管理和分配公共資金的情況并不為人所知。此外，2011年軍政府解散前幾周通過的一部法律，曾創建了一種“特殊基金”，用于支持緬甸防務部門維護國家主權的工作。該法第5條特別規定，其他個人和組織無權調查和審計這筆資金，其設計目的旨在向安全部門無限量提供公共資金。這項立法從制定以來，并未修改，甚至沒有在國會討論，即便在民盟執政時期也不例外。

最后，其他國會委員會還被指派了解公眾對于政府失誤的批評。鞏發黨國會在民族院創建了一個“公共批評與請愿委員會”，2016年民盟執政以后予以沿用。該委員會創建以后，立即面臨各種國會議員個人以及國會辦公室每天接收并移交的訴愿信。憲法授權的“政府擔保負擔審核委員會”也負責調查公共資金的誤用和濫用問題，包括開展數量有限的現場調查，盡管資金不足，日程安排緊迫。

（二）外部對國會支持的綜覽

根據本文第二部分第4小節的介紹，多個國際資助方、組織和外國政府對緬甸重建的國會提供內容廣泛的支持。代表院法案委員會2011-2016年的主席兼隨后的代表院副發言人坤邁曾經表示，如果要求緬甸符合國際標準，國際社會必須提供不計其數的支持。除了支持國會屬員結構的發展，還協助研究和圖書館建設，以及從2016年開始的新手國會議員入職項目。資助人最近已經開始高度關注國會的監督與審核機制建設，但因此也可能忽略國會的其他功能，比如立法草案起草、選區關系或者與其他委員會的工作。

然而，由于多數觀察員已經指出聯邦立法機構2011年以來履行監督職能工作中的關鍵弱點，因此上述高技術的新支援很受歡迎。緬甸聯邦國會的兩個“公共會計委員會”成為這一多樣化國際支持的主要接受方。2014年以來，至少3個不同的支持預算監督的計劃已經就位，并獲得世界銀行、國際民主與選舉援助研究所（the International Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA）支持。聯邦國會的其他委員會并未獲得同等水平的支持，就長期而言，這可能是一種難以持續的不平衡。

2014年，世界銀行提供300萬美元支援聯邦國會公共會計委員會的活動。該項目涉及公共支出以及財政問責，獲得緬甸方面的熱情回應。同樣，國際民主與選舉援助研究所還確保來自加拿大的資助，與渥太華的“國會中心”在鞏發黨執政期間，制定一項聚焦兩院公共會計委員會的能力建設項目。該計劃結合外國專家提供的實踐訓練，以及緬甸的專業顧問和專家為國會委員會提供的技術支持。①計劃表明緬甸的律師、會計、醫療等專業服務部門正在形成對國會決策的院外影響——譯者注。歐盟為緬甸帶來一個3年期項目，聚焦公共財政管理和預算監督，計劃于2017年啟動。②該計劃也將由國際民主與選舉援助研究所管理，2012年以來，該研究所已經獲得多個緬甸政府機構和公共人物的信任。

強調國會預算的流程和審核，這符合緬甸本階段的發展需要，但是其他機構，比如聯邦各部以及總檢察長辦公室最終也必須承擔有效的監督職能。目前，后軍政府時代緬甸的強勢機構還沒有為過去、現在或未來失職行為負責的意愿。鑒于各種可能性，聯邦國會將繼續其審核與監督工作，并逐步增加專業性，但不會有足夠的政治意愿和能力對行政權分支的各種機構實施強大、全面且系統的監督。

結論和前途

聯邦立法機構已經演變成為后軍政府時代的重要政治機構。2010年和2015年的兩次大選以及2012年和2017年的兩次補選目前已經完成，與1990年的情況相反，結果獲得軍方及現任政府承認。一個新的立法系統精英集團已經在一個長期缺乏選舉代表制度和職業立法者的國家出現。在幾年來的采訪中，他們顯示出對國會議員義務以及民選議員的立法、監督和代表3個基本功能日益清晰的認識。在鞏發黨和民盟的先后領導下，緬甸國會已經呈現軍政府時代難以想象的主動性，開始審核政府行政權分支的活動，否決政府官僚部門提交的法律草案，傳喚聯邦各部部長參加國會的質詢時間，有時甚至削減軍方控制部門的預算建議。國會兩院都吸引了大量的媒體關注，以及市民社會的密集游說活動。

但是，這種突出的發展并不等于新立法權力的機構化和職業化將會穩步發展，并超出后軍政府時代初期國會的發展水平。盡管部分指標顯示緬甸的新立法分支正在步入正軌，但復蘇的國會仍然處于發展早期，在經過多年的威權統治以后，兩院的初始工作中難免存在效率低下問題，甚至在重建多年以后，國會行政系統仍未完全建立不受行政官僚部門和武裝部隊干預的、職業化屬員團隊。

此外，第一屆后軍政府國會（2011-2016年）傾向過度立法和制定草擬欠妥的法案，導致此后面臨不止一次修訂。2016年2月首次召集以來，民盟國會已經決定代表與公共關系活動為本屆國會首要工作。但是，民盟國會無意在全體討論期間觸及某些敏感議題引發人們對于立法部門機構獨立性的顧慮，尤其是相對于國務資政辦公室和民盟黨內級別的獨立。還有明顯指標顯示，國會議員并未充分理解國會監督概念，他們傾向把監督理解成政治驅動的宏觀反政府運動。新國會活動的諸多層面以及總體決策進程依舊游離在學者和公眾視野之外。

盡管如此，本報告認為，在6年的存在時間和兩次選舉里中，議員和國會屬員還是為推動國會職業化的作出了杰出工作。在后軍政府時代恢復國會的努力中，緬甸是一個獨特的個案，兼可效法的模式。然而，人們還必須更多關注國會的內部發展，從而改善對于如何強化國會工作，鞏固國會獨立性的認識。以下是強化上述角色、功能及國會影響力的部分建議。

對聯邦議會的建議

1、改善兩院立法工作和職責的規劃。由于2008年憲法規定兩院權力對等，向任何一院提交法案呈現隨意甚至混亂的特點。民族議題、去中央集權化和聯邦主義議題歸屬民族院；其他具有公共意義的議題，如經濟、社會和安全事務歸屬代表院，這可以成為一種事權劃分選擇。

2、建立立法日程表。國會議員、政黨、專家和國際資助人都已經指出建立國會日程表的必要性。沒有一種可預見的議程指出何時以及如何組織立法事務，議員和政黨將無法充分計劃選區訪問、準備委員會討論內容、就草案接觸公民社會組織，以及開展其他相關工作。訪問內容顯示，目前的國會發言人、政黨領導人和國會議員都意識到了建立更加系統化的國會日程表的必要性，但在經過幾年討論以后，議題仍未得到解決。如果缺乏詳細可預見的議程表，機構以及高級政治決策官員將就立法業務和日程擁有巨大的決定權。民盟領導的聯邦國會似乎傾向每年3-4次舉行一次例會：其中包括1次預算例會（1月至4月潑水節休息）、1-2次夏季例會（6-9月）以及1次討論補充預算案的冬季例會（11-12月）。實現國會的機構化需要縮短全體討論時間并強化國會的工作委員會。總之，國會議員需要更詳細的日程表，詳細到每周或者每兩周的安排，以便安排他們到達和離開內比都的時間。

3、強化國會的公共關系。許多委員會主席和高級國會官員表示，公眾可以通過電視了解國會的議程，或者瀏覽兩院臉書賬號，了解國會的活動。這顯然不夠，必須采取更多舉措接觸公眾、解釋國會的工作、改善公眾對于國會以及一個遙遠權力中心的觀感。盡管取得部分進展，但國會的眾多內部工作對于公眾依然神秘。同時鞏發黨和民盟時代，媒體與政治及立法精英的關系困境也影響了公眾表達其看法。國會必須在院外建立與媒體、公民社會組織、學校、大學和國際組織的常規對話機制。改善公共關系部門的協調工作并推動公民與國會更密切的互動，從而推動國會活動透明化、責任化，提高公眾對國會的認識。

4、創建完全獨立的國會機構。一個立法研究和能力建設研究院將在國會園區內提供研究和國會能力強化機構。它將提供立法研究和公共接觸服務以及專業及技術性訓練，同時有利于國會依靠國際和本地專家資源，提供接收國際支持的單一主體。關于兩院研究部門的（目前兩院研究部門沒有交集），以及兩院研究部門與多個國際資助項目合并的討論，將有助于形成一個單一、獨立、無政黨性質的組織，推動從事公共政策、立法和法律事務的國會屬員、顧問、學者、前議員、國際專家合作。還可以由該機構設計與立法機構5年任期同步的培訓課程。

5、制定適用于委員會成員的規則。根據技能、知識和意愿，制定選舉國會委員會成員的規則，而非遵循國會發言人和黨派領袖的意愿。明確兩院同類委員會的授權，以免工作重復，尤其應當重視已經消耗委員會大量時間的處理公眾投訴工作（民族院的“公眾投訴委員會”可以成為優化投訴解決方案的典范）。由于國會兩院彼此獨立工作，應當建立更多委員會以便協調聚焦共同議題的國會議員。

6、增加女性國會議員的參與度。增加女性議員的國會委員會領導工作（主席或者秘書長）。盡管從首屆后軍政府國會至今，已經取得部分進展，但女性國會地位問題仍然存在巨大的改進空間。相比于男性領導的專設婦女事務國會委員會（2016年以來，國會并未建立這一委員會，令人奇怪），一個非正式的女性聯合核心討論會（而非委員會）將有助于目前民盟領導的兩院內60多名女性議員更有效地討論婦女相關議題。

7、創建公共資金資助個人，并為每名議員配備國會助理。國會議員案牘勞形，且必須向他們的領導人或者黨內機制尋求政治指導，而非自行開展研究，完善本人政治立場。他們循例運用國會委員會屬員在國會園區的個人秘書，這種做法限制了他們的職業化，也對國會高級屬員形成壓力。國會議員需要個人助理協助本人處理日常立法活動、與媒體的互動、公民社會游說組織、頻繁的討論會以及選區工作。對此必須制定嚴格且透明的方針，但是必須避免關系戶和代理人。

8、改善國會議員的居住條件。國會例會召開期間，眾多民選議員遠離家庭和選區，進駐內比都的招待所。其平房式建筑街區建成于2010年。緬甸已經開展改善這些住處的工作，2015年安裝空調，2016年安裝無線上網系統。此外，深入的改善還應當包括改善健康和社會服務。國會議員應當擁有足夠舒適的居住條件，以便聚焦國會工作，并接待家庭成員訪問內比都。

9、補貼來自偏遠選區的代表。來自偏遠、交通不便區域的國會議員無法像鄰近內比都選區的議員一樣服務于本選區。造訪選區的工作費用昂貴且困難。通過社交媒體接觸偏遠和沖突影響區域，也由于當地互聯網覆蓋不足，效果不佳。國會應當提供特別年度撥款，補貼國會議期期間的選區回訪活動，根據選區的遠近決定資金劃撥，比如報銷每位議員在國會每次全體例會開始到結束期間往來內比都的旅費。這項選擇通常比給議員加薪更合適，后一項措施經常以充實黨派的財政告終，而非用于選區回訪。

10、建立永久性國防與安全委員會。代表院與民族院的國防與安全委員會是2008年憲法中唯一提及但從未召集的委員會。涵蓋軍方委任議員和民選議員、定期會晤的國會委員會將提供啟動國會審查國防部門及核算安全部隊預算的起點。對于亟待建立的民間與軍方代表的安全事務對話機制，此舉也將成為實現有關機制制度化的主要通道。

11、確保迅速制定適當的輔助法律。一旦法律通過，立法機構應當毫無延遲地啟動法律執行所需附屬規則和輔助規章的制定。

12、推動國會成為真正的公共空間。國會應當增加對公眾的開放程度。應當縮短公眾申請旁聽、觀察國會工作流程，會晤議員的程序時間。早在鞏發黨時代，許多民選議員已經在國會會晤客人和專家，這一通道應當擴大，惠及議員來源選區選民和其他公眾。

對議會行政的建議

1、推動國會辦公室從3層行政轉向兩層行政。全體大會辦公室是一個無所屬議員需要服務的辦公室，也沒有獨立國會發言人需要支援，代表院和民族院的發言人及副發言人每30個月輪流擔任全體大會主席。由于代表院和民族院辦公室已經為議員提供服務，全體大會辦公室實屬冗余。

2、強化國會內聯系和對話。2013年以來，彼此獨立的全體大會、代表院和民族院行政辦公室幾乎徹底獨立運作。如果需要完成上述的機構鞏固建議，這3個機構需要更多溝通，從而改善立法機構的總體運作，并推動立法機構與緬甸公眾、國家機構及國際主體等外部力量的互動。

3、擴大國會屬員編制。從2013年建立國會辦公室以來，目前的進步受人歡迎，但進度緩慢。國會辦公室目前依靠其計劃人力資源的40%運作，因此應當加快實現其雇傭目標。必須尋找吸引應聘的途徑，更關鍵的舉措在于通過慷慨提供利益，以及宣傳國會辦公室工作的前途及榮譽，挽留雇員。

4、增加內部晉升機遇。內部能力建設需要改善高級管理層的表現，并協助國會助理幕僚晉升國會辦公室的更高級職務。長期而言，這類計劃對中級職員更有價值，它們將有助于形成新一代專業行政官員，平衡緬甸公務部門中的退役軍人。

5、提高行政系統中的性別平衡度。國會辦公室從啟動以來，招募了大量女性工作人員。但是，大部分總監、副總監和主任仍為男性。一個國會委員會的10人行政幕僚組包括主任和副主任各1人，以及1名助理主任，通常均為男性。此外還有7名左右低階女性屬員。高級職務晉升通道應當增加對女性的開放度。面向國會行政人員的國內或者國際訓練，特別是聚焦女性和少數民族的訓練項目，應當在其課程中強調性別多樣化問題。

6、在國會內部為國會議員提供個人工作空間。國會議員表示，參加全體例會或者進入委員會建筑時，他們有如在一個陌生環境中的客人。國會可以通過重新設計工作空間和辦公室，為每個議員提供從事研究、私人交流、使用互聯網、建立圖書和檔案收藏、亟待客人進行采訪和咨詢的空間，協助議員提升代表工作質量，包括在議會休會期間提供這類服務。此外，改善國會建筑群與議員在城內住處的交通，也有助于議員投入更多辦公時間。較為富裕的議員和幕僚可能擁有私家車，但多數議員依靠國會提供的不定期交通往返。因此，對于國會議員來說，在每天的會議和法定的下午委員會開會時間之外，留在國會建筑群工作的意愿不高。

7、創建一個獨立的國會安全辦公室。負責立法部門建筑群管理與安全的部門應當獨立于軍方控制的內政部。該部門應當由國會辦公室自行招募、監督和開支。

對聯邦政府的建議

1、增加公共咨詢。在過渡時期，決策層精英應當重視與社會其他層面，包括政治反對派接觸。國會和政府決策者應當與公民社會組織、立法專家、學者及政黨（包括國會以外的黨派）保持定期常態化接觸。這類工作可以采取就所有聯邦政府籌備的草案開展公眾咨詢的正式流程。

2、建立一項立法戰略。聯邦政府應當公開一項立法計劃以及一個在其5年任期內的逐步立法戰略，從而確保公眾了解政府的政策優先事項以及何時將進入國會議程。

3、在行政和立法權之間建立合作與對話的文化。在聯邦政府部委與國會委員會之間改善互動方式，構成建立有效監督機制的關鍵。來自聯邦部委的常設秘書應當成為核心聯絡官員，并隨時參加國會聽證。

對國際捐助人的建議

1、協調。為了避免投入成為冗余，聯合國開發計劃署領導的國際捐助人處于更好的協調位置。它們目前已經啟動更多整合項目，但這些捐贈者之間的競爭氣氛仍然存在。聯合國機構、國際組織、世界各國的政府和國會都愿意向緬甸提供訓練和協助項目，但它們有時忽略了與其他援助伙伴或者緬甸本地公民組織的前期討論。負責管理國際援助和發展的聯合國會委員會應當增加開會頻率。正如此前的建議，創建一個國會研究所將有助于協調需求，傳遞和鞏固國際支持，并界定發展方向。

2、提供長期援助。隨著即將來臨的選舉可能繼續出現立法機構的高頻更換，確保在兩代議員和國會屬員之間傳遞來之不易的立法與行政知識，仍然是后軍政府時代緬甸面臨的主要挑戰。因此，對緬甸國會的國際援助必須包括長期投入和適應當地情況的支持。

3、擴大對新國會議員的授課項目。2016年初，由聯合國開發計劃署提供的授課引導項目獲得新入職國會議員的熱情歡迎，這類項目應該繼續。現有課程可以擴大，從而提供更廣泛的訓練，特別是為14個邦和省議會的議員和行政人員提供訓練。

4、聚焦國會機制的訓練。一位國會咨詢專家曾就支援緬甸國會的國際組織評論稱，這類組織有時存在替代國會秘書處的危險。為了確保一個國會機構有效運行，議員和行政人員應當精通復雜的立法程序。因此，強化緬甸國會的國際支持應當走出就民主和善治進行的原則性教育，并觸及立法運作的技術層面，包括法律、立法事務和公共政策、制定立法的各種細節、審計預算、開展監督調查工作。通常被世界各國政府視為建立網絡工作和“軟實力”的海外訪問和研究項目，應當調整，并聚焦掌握立法技巧。

5、擴大對常設和專設國會委員會的支持。2014年以來，聯邦國會的兩個公共會計委員會已經獲得世界銀行、歐盟等組織以及加拿大等國的支持，但其他對于國會立法及監督工作具有重大作用的委員會，比如另外3個憲法法定委員會也應當獲得支持。

6、與本地專家合作。緬甸國會必須致力于自行決定未來與發展。鞏發黨國會建立并由民盟延續的國會發展聯合協調委員會，是一個積極的步驟。國會基金應當增加來自緬甸國內、積極龐大的公民社會提出的國會強化倡議。關鍵在于，將確保國際能力建設項目與（會緬甸語的）國內和地方性議題的專家相結合，并強化緬甸本國的非政府組織、政策研究機構和智庫。

7、將重要的操作手冊及其他涉及立法事務的資料翻譯成緬文。對緬甸稚嫩立法機構的新成員而言，集中在周六和周天的國會授課項目、會議和訓練討論會不能取代廣泛的閱讀。緬甸國會和政治領導人經常閱讀，但只有一小部分人能夠閱讀長篇英文專論或使用其他外語閱讀。強化緬甸國會的項目應當提供關于國會機制和程序的重要課本、參考書、論文、政策記錄、摘要的翻譯。當然，翻譯的質量極為重要，尤其翻譯緬甸語中不存在的專業術語。

8、與政黨協同開展訓練和工作。國際資助方已經建立了全球性的政黨與政黨系統志愿項目。在緬甸，該項目只能在2008年憲法規定范圍內開展。該憲法的第404條b項和第407條c項嚴格限制外國對政黨的支持。通過與得到國際支持的緬甸境內公民社會組織密切合作，政黨可以更好地熟悉立法工作、國會流程以及緬甸的制度框架。

（原載亞洲基金）

隨 緣 編譯