“兩規”協調下城鎮建設用地差別化管理

唐娟+江汶靜+邵俊明

摘要：分析了城鎮建設用地差別化配置影響因素，提出“兩規”協調下的城鎮建設用地差別化配置方法。結果表明，①從區域的經濟社會水平、集約利用水平、資源環境約束指標和區域未來的發展水平建立評價指標體系；②采用熵權法和Delphi法綜合確定權重，克服了傳統方法的主觀性，提出了城鎮建設用地差別化配置方法；③為兼顧經濟和資源雙重約束，應對江津區不同的區域實施城鎮建設用地增量化管理、減量化管理和存量化管理。

關鍵詞：“兩規”協調；城鎮建設用地；差別化配置；江津區

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）22-4285-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.019

Abstract： The influential factors of allocation of urban construction land was analyzed， and the method of regional allocation of urban construction land below the coordination of “two regulation” was put forward. The results showed that：①A more comprehensive indicator system based on economic society lever，intensive utilization level， resources and environment contains and future development was established. ②The weight of each influential index using the method of entropy and Delphi overcoming the subjectivity of traditional method，and the method of regional allocation of urban and town construction land was put forward.③Considering both the economic and resource， the allocation of urban construction land of different district should carry out different management method，such as incremental management，reduction management and inventory management.

Key words： coordination of “two regulation”； urban and town construction land； differential allocation； Jiangjin district

目前，中國建設用地供給主要是通過新增建設用地指標進行調控，而快速的工業化和城鎮化致使各地對建設用地的需求日趨旺盛，全國各地的建設用地快速增長，占用大量良田，嚴重破壞中國土地利用結構，長此以往，極易造成未來無新增建設用地可分配的窘境[1]。目前新增建設用地指標管理存在普適性過強、差異性不足[2]問題。根據當前的差別化用地政策主體功能區的發展戰略，未來中國建設用地應轉“守”為“攻”，實行總量控制的區域差別化配置模式[3]，2014年國土資源部提出建設用地“總量控制和減量化管理”戰略。所謂差別化的土地管理是指在現有土地管理制度框架下，重點考慮各地土地資源稟賦、發展階段、產業結構等差異化因素，通過政策、經濟、技術等手段，為提高土地資源配置效率，滿足市場主體差異化需求，推動土地節約集約利用，實現土地資源參與宏觀經濟調控等多目標而實施的精細化管理[4]。因此，科學合理地進行建設用地指標分配是研究差別化配置的關鍵問題。目前，相關學者多單從區域社會經濟發展[5]、建設用地集約利用程度[6-8]、邊際效益[9-11]、綜合效益[12]、基尼系數[13]、比較優勢[14-16]、要素貢獻率[6，17]、空間開發潛力[18，19]、區域需求度[20，21]的角度，運用AHP法[22]、GEM法[5]、主成分分析法[5，12，21]、DEA法[23]、多因素綜合分析法[24]、最小相對熵法[25]、信息熵求和最大化法[26]、分區異步元胞自動機模型[27]及CLUE-S模型[28]等研究建設用地配置。已有研究為建設用地的差別化管理明確了思路和方向，但也存在不足。建設用地指標分配研究為各省（市）國土部門提供建設用地指標分配依據，其考慮的指標應綜合全面，同時兼顧“效率與公平”，避免地區差距的進一步拉大。根據《土地利用年度計劃差別化管理研究》課題組研究成果[29]，年度土地利用計劃指標應弱化經濟因素，同時加入產業結構、人口增長速度、環境容量、經濟發展時序和土地開發整理復墾潛力等作為參考因素，既提高土地資源配置效率，又滿足市場主體差異化需求。

目前，土地利用總體規劃中對城鎮建設用地的目標分配多選取城鎮工礦用地歷史變化情況，規劃期間城鎮人口增加量，歷年累計固定資產投資，歷年二、三產業增加值，城鎮工礦用地利用效益等因素，運用多因素加權予以分解，而城鄉土地利用總體規劃多基于常住人口予以配置；土地利用總體規劃是基于土地資源集約利用，采用“以供定需”的思路，而城鄉總體規劃是基于較大地滿足當地的經濟社會發展水平的“以需定供”的思路，因此造成二者在城鎮建設用地規模中的矛盾。建設用地指標分配應在滿足各區域現狀的基礎上，綜合考慮區域未來社會經濟發展水平，“獎優懲劣”。同時由于原規劃對指標權重的配置僅采用Delphi法，具有較強的主觀性。鑒于此，本研究采用熵權系數法和Delphi法建立評價指標體系，采用多因素綜合分析法，從區域評價優先度的角度進行建設用地的區域差別化配置，以提高建設用地指標區域分配決策的合理性、科學性。endprint

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

江津區位于重慶市西南部，長江流域中上游和三峽庫區尾端，地處東經105°49′-106°38′、北緯28°28′-29°28′，是重慶西南的門戶，長江經濟帶和成渝城市群的重要節點，全市未來工業化、城鎮化的主戰場，重慶大都市區的重要組成部分，城市發展新區的戰略支點。江津區內功能分區明顯，其北部為工業、城鎮發展集聚區，中部為農業發展區，南部為林農生態旅游區。全區土地利用總體規劃確定城鎮工礦用地規模控制在9 000 hm2以內，城鄉總體規劃確定城鎮建設用地控制在13 500 hm2以內，城鄉總體規劃設置的規模遠大于土地利用規劃，各鎮街城鎮建設用地也各有差異。科學測算江津各區域建設用地需求優先度，并據此開展“兩規”協調下城鎮建設用地指標配置，對促進江津區可持續發展具有重要意義。

1.2 數據來源

采用的數據主要包括研究區域的土地利用數據和經濟社會數據，相關數據分別來源于2015年江津區土地利用變更調查結果和2016年江津區統計年鑒。

1.3 技術思路

城鎮建設用地規模結構受經濟、社會、資源和政策等多種因素的影響，通過總結分析，建立了區域城鎮建設用地規模差異化配置指標體系，并根據相關理論構建了區域城鎮建設用地差異化配置模型。利用該差異化配置模型對江津區城鎮建設用地規模進行綜合分析和判斷，最終確定江津區各鎮街的城鎮建設用地配置指標。

2 研究方法與數據處理

2.1 城鎮建設用地差異化配置優先度確定

2.1.1 評價指標體系的建立 根據前期對城鎮建設用地變化影響因素的分析，遵循指標選取的綜合性、全面性、代表性和可獲取性原則，從現狀、需求和政策三大角度構建指標體系，其中現狀指標用于評價其現狀建設用地利用的合理性，需求指標用于預測其未來發展所需建設用地，本研究采用主成分分析法得到對建設用地貢獻率較大的三項指標。由于政策制度因素不易量化，主要從現狀和需求兩方面共15項指標構建指標體系（表1）。受江津區各鎮街指標數據的可獲取性限制，選取其中X1、X2、X3、X4、X6、X9、X10、X11、Y1、Y2、Y3共11項指標構建江津區各鎮街城鎮建設用地評價指標體系。

2.1.2 數據標準化 為消除量綱差異，使結果更加科學合理可靠，需對指標數據進行標準化處理，采用Max-Min標準化方法對各指標數據進行處理，其原理是將X的原始值x通過Max-Min標準化法映射到區間[0，1]之間，從而得到其標準化后的值x′。

2.1.3 權重的確定 權重是評價因子對評價對象的影響程度或貢獻率，權重的客觀與否直接關系到評價結果的好壞。計算權重的方法有很多種，包括Delphi法、AHP法、主成分分析法、回歸系數法、熵權系數法和均方差法等。現行土地利用總體規劃中權重的計算采用的是Delphi法，具有較強的主觀性，忽視了數據本身所反映的信息；在綜合考慮了權重的主客觀性后，建議在權重的計算中采用主客觀相結合的權重計算方法。采用熵權系數法和Delphi法相結合的方法計算權重，將二者權重的乘積占乘積和的比重作為最終各指標的權重，計算結果見表2。

3 結果與分析

3.1 江津區各鎮街優先程度分析

研究區城鎮建設用地配置優先度見表3。由表3可知，全區城鎮建設用地配置優先程度存在明顯差異，北部工業、城鎮發展集聚區整體具有較高的優先程度，尤其以雙福街道、珞璜鎮和德感街道較高，中部現代農業區次之，南部林農生態旅游區較低。基于城鎮建設用地的優先程度對實施差別化管理具有理論與實證支撐，一方面充分發揮部分鎮街的領頭羊作用，另一方面協調其他鎮街穩步前進。其中北部工業、城鎮發展集聚區尤其是德感街道、幾江街道、珞璜街道是城鎮建設用地配置的主戰場，發揮著全區未來城鎮發展的主力軍作用；中部現代農業區的李市鎮、石門鎮、先鋒鎮、龍華鎮、杜市鎮和油溪鎮可作為中部地區未來發展的重點鄉鎮；南部林農生態旅游區可扶持特色產業、發展特色旅游經濟，尤其石蟆鎮、蔡家鎮和柏林鎮可作為全區旅游休閑地發展集聚區。

3.2 城鎮建設用地配置結果

根據上述方法得到江津區各鄉鎮城鎮建設用地配置結果（表4），并從各鄉鎮的指標配置結果與“兩規”的協調來看（圖1），通過本研究方法得到江津區土地利用總體規劃的配置結果與城鄉總體規劃配置結果基本一致，但也存在差異。如江津區城區、雙福街道、白沙鎮是江津區北部工業發展集聚區，建設用地對經濟增長的貢獻率較低，其單位建設用地GDP分別為0.04和0.05萬元/m2，尤其是雙福街道人均建設用地高、集約度低，人均耕地占有量較少、可拓展空間少，未來應通過產業結構的優化調整，支撐經濟發展用地更多依靠存量建設用地的挖潛，實施城鎮建設用地減量化管理，通過存量建設用地挖潛使建設用地總量得到有效控制；而中部農業發展區的石門鎮和杜市鎮、南部旅游區的石蟆鎮和蔡家鎮，雖然經濟發展水平不高，但單位建設用地的GDP較高、建設用地對經濟增長的貢獻率較大，人均耕地占有量較高、可拓展空間足，能夠支撐經濟增長對建設用地的需求，因此建議提高對該鄉鎮的城鎮建設用地配置指標，實施城鎮建設用地增量化管理。對其他各鎮街的城鎮建設用地指標調整幅度不大。

4 小結與討論

1）從現狀和需求兩個方面篩選建立建設用地差異化配置指標體系，該指標體系既考慮了區域的經濟社會水平、建設用地集約利用水平和當地資源環境約束指標，也考慮了區域未來的發展水平，評價指標體系更為全面。不再局限于原土地利用總體規劃僅從人口、固定資產投資和二、三產業增加值配置城鎮建設用地，或城鄉總體規劃僅從人口和經濟配置城鎮建設用地，該研究為城鎮建設用地的差異化配置提供了更為科學的方法。

2）土地利用總體規劃的核心是實行土地用途管制制度，注重區域用地協調；城鄉總體規劃定位為加強城鄉規劃管理、改善人居環境，促進社會經濟全面協調可持續發展。因此，二者在對同一區域的用地配置中存在差異，造成用地沖突。本研究從“兩規”協調的角度出發，對區域城鎮建設用地進行配置，有利于化解二者的沖突，實現“兩規”協調。endprint

3）不同經濟發展階段對城鎮建設用地的需求度不同，應按照經濟發展階段修正城鎮建設用地指標的配置，對不同的區域實施城鎮建設用地增量化管理、減量化管理和存量化管理。

4）建設用地的差異化配置的影響因素甚多，其中政策因素是重要方面，起宏觀調控作用。但政策因素的不可控性較大，未做過多研究，本研究結果僅對江津區建設用地差異化配置提供參考。

參考文獻：

[1] 李 鑫，歐名豪.建設用地供給創新：總量控制+差別化調控[J].中國土地，2011（8）：47.

[2] 楊剛強，張建清，江 洪.差別化土地政策促進區域協調發展的機制與對策研究[J].中國軟科學，2012（10）：185-192.

[3] 曹端海，孫艾青.轉“守”為“攻”：建立建設用地總量動態平衡機制的構想[J].中國土地，2009（8）：25-28.

[4] 林 超，張占錄.差別化土地管理政策框架的構建[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2015，15（3）：16-20.

[5] 殷少美，金曉斌，周寅康，等.基于主成分分析法和AHP-GEM模型的區域新增建設用地指標合理配置——以江蘇省為例[J].自然資源學報，2007，22（3）：372-379.

[6] 張俊峰，張安錄.基于要素貢獻率的建設用地差別化管理——以武漢城市圈為例[J].經濟地理，2015，35（10）：171-178.

[7] 孔 偉，郭 杰，歐名豪.不同經濟發展水平下的建設用地集約利用及區域差別化管控[J].中國人口·資源與環境，2014，24（4）：100-106.

[8] 王廣洪，黃賢金，姚 麗.國家級園區用地相對集約度及其時空分異研究[J].中國土地科學，2007，21（4）：18-25.

[9] 歐勝彬，農豐收，陳利根.建設用地差別化管理：理論解釋與實證研究——以廣西北部灣經濟區為例[J].中國土地科學，2014， 28（1）：26-32.

[10] 羅永明，朱明倉.優化建設用地增量配置保障區域社會經濟協調發展[J].四川師范大學學報（社會科學版），2007，34（1）：51-55.

[11] 李 鑫，歐名豪.中國省際建設用地單要素效率評價與區域差異研究[J].南京農業大學學報（社會科學版），2012，12（1）：80-84.

[12] 陸張維，吳次芳，岳文澤.土地利用總體規劃建設用地指標區域動態分配問題研究[J].中國土地科學，2010，24（8）：59-65.

[13] 翟騰騰，郭 杰，歐名豪，等.基于基尼系數的江蘇省建設用地總量分配研究[J].中國人口·資源與環境，2015，25（4）：84-91.

[14] 肖長江，歐名豪，李 鑫.基于生態-經濟比較優勢視角的建設用地空間優化配置研究——以揚州市為例[J].生態學報，2015， 35（3）：696-708.

[15] 段學軍，秦賢宏，陳江龍.基于生態-經濟導向的泰州市建設用地優化配置[J].自然資源學報，2009，24（7）：1181-1191.

[16] 姜開宏，陳江龍，陳 雯.比較優勢理論與區域土地資源配置——以江蘇省為例[J].中國農村經濟，2004（12）：16-21.

[17] 郭 杰，包 倩，歐名豪.基于資源稟賦和經濟發展區域分異的中國新增建設用地指標分配研究[J].中國土地科學，2016，30（6）：71-80.

[18] 丁建中，金志豐，陳 逸.基于空間開發潛力評價的泰州市建設用地空間配置研究[J].中國土地科學，2009，23（5）：30-36.

[19] 陳 誠，陳 雯，呂衛國.基于空間開發適宜性分區的城鎮建設用地配置——以海安縣為例[J].地理科學進展，2009，28（5）：775-781.

[20] 柯新利，韓冰華，劉 愛.武漢城市圈建設用地需求優先度及其區域差異[J].華中師范大學學報（自然科學版），2013，47（2）：271-275.

[21] 陳 鳳，張安明，鄒小紅.基于主成分分析法的建設用地需求優先度研究——以重慶市渝東南和渝東北兩翼為例[J].西南大學學報（自然科學版），2010，32（8）：158-162.

[22] 劉 磊.土地利用總體規劃中新增建設用地指標時空分配研究——以肅寧縣為例[D].河北保定：河北農業大學，2012.

[23] 夏燕榕.基于建設用地擴張經濟效率的土地利用計劃差別化管理研究[D].南京：南京農業大學，2009.

[24] 張 權.湖南省城鄉建設用地總量控制及其差別化引導[D].長沙：湖南師范大學，2013.

[25] 洪建國，楊鋼橋，苗 欣，等.增量城鎮用地區域配置研究：以湖北省為例[J].中國土地科學，2008，22（12）：39-45，67.

[26] 劉 瓊，歐名豪，盛業旭，等.建設用地總量的區域差別化配置研究——以江蘇省為例[J].中國人口·資源與環境，2013，23（12）：119-124.

[27] 柯新利，孟 芬，馬才學.基于糧食安全與經濟發展區域差異的土地資源優化配置——以武漢城市圈為例[J].資源科學，2014， 36（8）：1572-1578.

[28] 鄭新奇，趙 璐，胡業翠，等.土地利用總體規劃指標時空分配[J].農業工程學報，2010，26（4）：297-305.

[29] 土地利用年度計劃差別化管理研究課題組.政府與市場結合公平與效率兼顧——對建立土地利用差別化管理機制的分析與建議[N].中國國土資源報，2010-12-21.endprint