公眾參與城市邊緣區(qū)環(huán)境治理機(jī)制研究

艾怡然+王耕

摘要：指出了城市化的快速推進(jìn)導(dǎo)致城市邊緣區(qū)的環(huán)境問題嚴(yán)重。生態(tài)環(huán)境的公共性決定了城市邊緣區(qū)環(huán)境治理需要公眾的參與。由于邊緣區(qū)公眾成分復(fù)雜，個(gè)體差異大，我國城市邊緣區(qū)環(huán)境治理中的公眾參與度低，公眾熱情不足。在調(diào)查分析了我國公眾參與城市環(huán)境治理實(shí)踐與研究的基礎(chǔ)上，提出了公眾參與環(huán)境治理的影響機(jī)制與管理機(jī)制，并闡述了提高公眾環(huán)境治理參與度的應(yīng)對策略，以期豐富公眾參與城市邊緣區(qū)環(huán)境治理機(jī)制理論研究，為我國城市邊緣區(qū)公眾參與環(huán)境治理決策提供參考。

關(guān)鍵詞：公眾參與；城市邊緣區(qū)；環(huán)境治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16749944（2017）22007305

1 引言

伴隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市邊緣區(qū)因城市輻射化與鄉(xiāng)村集聚化效應(yīng)而成為土地利用結(jié)構(gòu)變化最快，城郊景觀相互影響與交互演替最為顯著的城市外緣地帶。邊緣區(qū)不具備優(yōu)越基建基礎(chǔ)，環(huán)境承載能力相對低下，工農(nóng)業(yè)及交通運(yùn)輸污染源分散，生態(tài)環(huán)境問題格外突出，主要表現(xiàn)在用地方式缺乏合理規(guī)劃，以工業(yè)用地為代表的其他土地利用形式不斷侵占農(nóng)業(yè)用地，土地退化現(xiàn)象嚴(yán)重，原有的濕地、水系消失；大型工廠的群體外遷趨勢與對“三廢”排放的管控不到位之間的矛盾，致使大氣PM2.5濃度超標(biāo)，危害邊緣區(qū)住民健康；邊緣區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，危及生物多樣性等。城市邊緣區(qū)因邊界模糊，往往成為政府治理的盲區(qū)，其內(nèi)部發(fā)展的不均衡性與不同要素空間分布的密度差異性，導(dǎo)致城市邊緣區(qū)囊括多種并發(fā)的污染源，其環(huán)境惡化狀況與城市中心區(qū)相比更甚。圍繞邊緣區(qū)環(huán)境問題進(jìn)行的思考與治理方案已是刻不容緩。

在“十三五”規(guī)劃中明確指出，需進(jìn)一步著力加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。規(guī)劃中對著力改善生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境治理力度和改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)出國家對這一問題的關(guān)切。環(huán)境是人類賴以生存的必要條件，是為社會(huì)大眾所共享的公共資源有關(guān)。環(huán)境問題及其治理與公眾的切身利益息息相關(guān)，環(huán)境治理是全人類的共同事業(yè)，必然離不開社會(huì)大眾的非制度性參與，在發(fā)達(dá)國家及我國部分大城市已經(jīng)出現(xiàn)對公眾參與城市邊緣區(qū)環(huán)境治理的探討與實(shí)踐。筆者通過研究公眾參與環(huán)境治理機(jī)制、城市邊緣結(jié)合地帶的區(qū)域的環(huán)境治理現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行研究，從而探討公眾參與城市邊緣區(qū)環(huán)境治理的機(jī)制，為城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問題的治理提供參考。

2 國內(nèi)外研究綜述

2.1 國外公眾參與環(huán)境治理的發(fā)展

自西方工業(yè)革命開始，人與環(huán)境之間的矛盾日益尖銳。20世紀(jì)60年代，環(huán)境問題的加重引發(fā)了大規(guī)模的環(huán)境運(yùn)動(dòng)，至此，歐美地區(qū)民眾環(huán)境意識(shí)開始覺醒。在這一時(shí)期，環(huán)境運(yùn)動(dòng)仍處于萌芽期，公眾呈現(xiàn)末端參與的狀態(tài)，抗議行動(dòng)的爆發(fā)多因政府對企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的環(huán)境問題的監(jiān)管不力。民眾對環(huán)境問題的長期不滿，以及政府“先開發(fā)、后治理”的環(huán)境政策的施行，加劇了自發(fā)游行抗議行為的盛行。

20世紀(jì)70年代，西歐國家掀起了一場以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、反對經(jīng)濟(jì)不健康增長，擴(kuò)大民主為宗旨的“綠色運(yùn)動(dòng)”，并迅速擴(kuò)及全球。聯(lián)合國發(fā)布《人類環(huán)境宣言》中提到：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利?！弊源耍h(huán)境權(quán)成為許多國家公民的基本權(quán)利。

20世紀(jì)80年代末，西歐地區(qū)的公民參與環(huán)境運(yùn)動(dòng)的方式更加多樣化，民眾由極端對抗表達(dá)環(huán)境訴求轉(zhuǎn)向通過合理渠道參與治理環(huán)境問題。公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)向著體系化方向發(fā)展，民眾普遍選擇參與非政府組織（NGO）中，以民間保護(hù)團(tuán)體的立場參加政府聽證會(huì)，并參與到政府環(huán)境決策和生態(tài)討論中。生態(tài)現(xiàn)代化理論興起，預(yù)防性原則成為政府制定環(huán)境政策的重要參考。政府和民眾間的對立關(guān)系也有所緩解，為達(dá)到更好的執(zhí)政效果，政府重視匯集民意，建立專門的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)以便于解決環(huán)境問題，并出現(xiàn)致力于環(huán)境保護(hù)、維持生態(tài)平衡的“綠色政黨”。

20世紀(jì)90年代至今，人們面臨著嚴(yán)峻的全球性環(huán)境問題，公眾對參與環(huán)境治理的意愿更高。伴隨著歐美國家協(xié)商民主思潮的不斷推進(jìn)，政府職能逐漸向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，力圖通過增加支持公眾參與決策的預(yù)算資金額度來調(diào)和公眾與企業(yè)間的矛盾。以加拿大政府為例，在2011～2015年間，政府每年為PFP（Pay-For-Performance）項(xiàng)目提供110萬美元的資金支持。至此，公眾參與環(huán)境治理的思路在全球范圍內(nèi)普及開來，其內(nèi)部體系與組織逐漸發(fā)展為多重管制、多層治理、多行為體系參與的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。

在國外學(xué)界，學(xué)者對公眾參與環(huán)境治理進(jìn)行了理論的規(guī)范，總結(jié)了公眾的參與方式，其中包括政策引導(dǎo)、觀念指引、法規(guī)規(guī)范等方面。圍繞公眾參與環(huán)境治理的探討一直存在著兩個(gè)流派，其中以雪莉·阿爾斯汀為代表的一派學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過增強(qiáng)公眾參與環(huán)境決策力度，來賦予社會(huì)弱勢群體更多的環(huán)境決策權(quán)益；而與此同時(shí)，也有部分學(xué)者認(rèn)為公眾的參與會(huì)減弱政府環(huán)境治理的效果，強(qiáng)調(diào)政府對環(huán)境治理的絕對地位。

2.2 我國公眾參與環(huán)境治理的理論和嘗試

伴隨著歐美先進(jìn)環(huán)保理念的滲透與國民環(huán)境保護(hù)主人翁意識(shí)的覺醒，20世紀(jì)90年代以來，為貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，保護(hù)綠色環(huán)境，我國政府有關(guān)部門對公民參與環(huán)境治理給予了一系列政策支持。通過在中國知網(wǎng)上對“環(huán)境治理”進(jìn)行關(guān)鍵詞模糊檢索，近十年來環(huán)境治理的文獻(xiàn)數(shù)量呈直線上升趨勢。2007年以來“環(huán)境公眾參與機(jī)制”文獻(xiàn)激增，每年都保有400篇以上的發(fā)布量。2008年以來“城市邊緣區(qū)環(huán)境問題”文獻(xiàn)又突增。不難看出，近十年來，城市邊緣區(qū)環(huán)境問題與環(huán)境參與治理研究較集中，同時(shí)我國政府規(guī)劃中公眾參與的程度不斷加深，為公眾參與機(jī)制的討論提供了土壤。但是公眾參與城市邊緣區(qū)環(huán)境治理機(jī)制研究的文獻(xiàn)尚少，且相關(guān)內(nèi)容集中于城市規(guī)劃。由此可見，在城市邊緣區(qū)環(huán)境問題如此嚴(yán)重的背景下，公眾參與整治環(huán)境的舉措與研究十分迫切且必要。

在近20年的集中努力下，由國家環(huán)保部主導(dǎo)的公眾參與環(huán)境治理相關(guān)辦法，在城市地區(qū)已經(jīng)取得了一定的成果，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大城市邊緣區(qū)仍然是“重災(zāi)區(qū)”。公眾參與環(huán)境治理總體水平偏低，公眾參與環(huán)境治理起步較晚，相應(yīng)的政策規(guī)章和法律條文的推行相對滯后，公眾環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，難以積極參與環(huán)境治理，導(dǎo)致政府對民眾發(fā)動(dòng)困難，阻礙公眾參與環(huán)境治理的進(jìn)程。公眾對政府主導(dǎo)的環(huán)境治理依賴程度過強(qiáng)，缺乏參政的主動(dòng)性，這一點(diǎn)與歐美國家由示威運(yùn)動(dòng)發(fā)展而來的環(huán)境活動(dòng)歷史背道而馳。20世紀(jì)末，我國研究者們總結(jié)出了兩條環(huán)境治理的組織途徑：即政府宏觀調(diào)控與公眾參與。此二者并非相互割裂彼此獨(dú)立的。政府通過有意識(shí)地普及宣傳環(huán)境理念，逐漸引導(dǎo)社會(huì)大眾了解環(huán)境法規(guī)，提升環(huán)境權(quán)責(zé)意識(shí)，從而擺脫政府和市場對環(huán)境干預(yù)的失敗局面，最終為政府主導(dǎo)的環(huán)境治理做出貢獻(xiàn)?？傮w而言，我國學(xué)者對公眾參與環(huán)境治理的研究主要集中于三個(gè)方面：一是圍繞城市環(huán)境問題探討公眾參與現(xiàn)狀及其實(shí)現(xiàn)路徑。為完善環(huán)境保護(hù)體系，保障公眾參與環(huán)境治理權(quán)益，進(jìn)行立法討論；二是圍繞政府對公眾參與環(huán)境治理進(jìn)行外部制度支持，在知情權(quán)與決策權(quán)及司法救濟(jì)等方面作出具體規(guī)定；三是圍繞提升環(huán)保非政府組織的實(shí)力所進(jìn)行的內(nèi)部建設(shè)，以期非營利組織在公眾參與中得到更好作用。

3 公眾參與環(huán)境治理存在的問題

（1）公眾參與環(huán)境治理的主動(dòng)意愿不高，參與動(dòng)力不足，參與層次較低，公眾的環(huán)境治理參與顯示出末端參與的被動(dòng)局面。尤其是在城市邊緣區(qū)，社會(huì)公眾組成成分復(fù)雜，公眾的生活習(xí)慣、受教育程度、環(huán)境保護(hù)意識(shí)差別較大，暫居人口與常住人口對邊緣區(qū)的環(huán)境感情與社會(huì)心理也有所差異。公眾素質(zhì)的參差不齊使環(huán)境問題出現(xiàn)了社會(huì)兩難論的特點(diǎn)，即無數(shù)公眾的個(gè)人肆意活動(dòng)對整個(gè)人居環(huán)境造成了破壞而不自知。暫住人口流動(dòng)性大，對暫居地的環(huán)境惡化持事不關(guān)己的漠視態(tài)度，不僅在日常生活中不具備保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，還忽視保護(hù)環(huán)境的公共活動(dòng)，間接放棄了自身的公眾參與權(quán)力。在這一前提下，人們的傳統(tǒng)觀念與彼此間的不信任使非盈利公益服務(wù)組織難以形成穩(wěn)定的規(guī)模，人的環(huán)保意識(shí)層面與資金等物質(zhì)支持都不到位，使得環(huán)保非政府組織在城市邊緣區(qū)的發(fā)展相當(dāng)有限。在邊緣區(qū)的環(huán)境問題中，公眾能夠感知到周遭環(huán)境的惡化，卻大多數(shù)選擇以口頭上的抱怨來表達(dá)對環(huán)境問題的不滿，不會(huì)進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)幒脱a(bǔ)償抗?fàn)帲@恰體現(xiàn)了公眾環(huán)境意識(shí)的薄弱和公眾對自身依法享有的環(huán)境治理參與權(quán)的不了解。

（2）極大的人口基數(shù)與城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致公眾對環(huán)境權(quán)的理解差異明顯，公眾參與環(huán)境治理機(jī)制的推行阻力重重，難以開展；我國公眾參與環(huán)境治理的實(shí)踐大多圍繞在城市地區(qū)，近幾年隨著社會(huì)主義新農(nóng)村理念的不斷深化，雖然公眾參與實(shí)踐滲透到城市結(jié)合部與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策過程中，然而圍繞城市邊緣區(qū)這一環(huán)境矛盾突出，人口組成紛繁復(fù)雜的區(qū)域進(jìn)行的公眾參與機(jī)制這一問題討論卻并不多見。

（3）環(huán)境信息公開機(jī)制和相關(guān)法規(guī)不健全，公眾參與所提出的意見有效性低，挫傷了公眾參與公共事件的積極性。我國公眾參與的制度建設(shè)不完善，前些年政府對公民參與權(quán)錯(cuò)誤解讀為“奪權(quán)”，不能很好放權(quán)于民，使我國公眾參與長時(shí)期受制于相關(guān)政策，難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（4）國內(nèi)非環(huán)保組織在環(huán)境治理過程中的地位尷尬，面臨著“與政府組織難接軌、與企業(yè)缺互動(dòng)、公民基礎(chǔ)薄弱”的自身困境，限制著NGO（Non-Governmental Organizations）應(yīng)有環(huán)境效能的發(fā)揮。我國環(huán)保非政府組織的規(guī)模與其實(shí)際作用之間存在著不平衡。環(huán)保NGO的實(shí)踐成效與實(shí)際投入不符，環(huán)保實(shí)踐結(jié)果仍有很大進(jìn)步空間。當(dāng)下主流公眾參與環(huán)境治理的研究，大都重理論，輕實(shí)踐。國內(nèi)環(huán)境問題紛繁復(fù)雜，以往研究者們提出的理論建議系統(tǒng)性略強(qiáng)，實(shí)踐性不強(qiáng)。在面向具體地區(qū)的操作中會(huì)出現(xiàn)許多問題。針對實(shí)際情況具體問題、具體分析的能力還有待提高。

4 公眾參與環(huán)境治理機(jī)制與應(yīng)對策略

公眾參與機(jī)制是將機(jī)制放諸于公眾參與要求下的產(chǎn)物，我國的公眾參與機(jī)制，簡而言之，即一套既具備廣泛代表性，又不乏合作性的獨(dú)立系統(tǒng)，以盡早、盡多地將公民意見反應(yīng)到國家權(quán)力機(jī)關(guān)中去從而提高決策準(zhǔn)度為目的，強(qiáng)調(diào)最廣泛公民，即專業(yè)高知與普通公民的共同參與。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與，不應(yīng)是政府部門法規(guī)制定完成后再投向公眾呼吁其參與，而應(yīng)實(shí)現(xiàn)合作商議，將參與政策制定的公眾主體組織起來，按程序圍繞未成形的環(huán)境保護(hù)法案進(jìn)行討論，從個(gè)人和行業(yè)的角度，以公平平等、相互合作的態(tài)度，對政策內(nèi)部條款的制定、推行與效果評估發(fā)表表達(dá)觀點(diǎn)、向上反饋，其討論得出的最終觀點(diǎn)將體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)條款的改動(dòng)上?？梢哉f，合作商議可以促進(jìn)公眾實(shí)時(shí)參與政府相關(guān)政策決策，合作商議的公眾代表尊重了公民的多樣性特征，能夠較好代表廣大公民意見，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

城市邊緣區(qū)環(huán)境問題突出，需要政府與公民的雙管齊下。社會(huì)是人民的社會(huì)，只有社會(huì)大眾面對環(huán)境問題主動(dòng)參與治理，才能真正改善環(huán)境問題，為可持續(xù)發(fā)展提供可能。國內(nèi)公眾參與環(huán)境治理水平總體滯后，地區(qū)間發(fā)展不均衡。城市邊緣區(qū)兼具城鄉(xiāng)特點(diǎn)，其復(fù)雜性更甚，公眾治理的發(fā)展更不充分，想尋求改善非一日之功。對邊緣區(qū)公眾參與環(huán)境治理機(jī)制的有效運(yùn)行路徑的思考，對邊緣區(qū)環(huán)境問題的治理有著決定性的作用。公眾參與環(huán)境治理機(jī)制，可以從影響機(jī)制、管理機(jī)制兩方面開展研究，如圖1。

4.1 公眾參與環(huán)境治理影響機(jī)制與應(yīng)對策略

公眾參與環(huán)境治理影響機(jī)制可以分為內(nèi)部影響和外部影響兩部分。內(nèi)部影響機(jī)制，即在治理環(huán)境問題時(shí)，公眾對自主參與環(huán)境治理所持的態(tài)度與對相關(guān)知識(shí)的接受程度，重在個(gè)人觀念的影響；外部影響機(jī)制則偏重于社會(huì)環(huán)境氛圍對人的影響以及人類發(fā)展階段的客觀要求對公眾參與環(huán)境治理的影響。通過對這二者的深入探討，尋求能更好助力公眾參與環(huán)境治理的新影響機(jī)制。從影響機(jī)制層面出發(fā)，從以下幾個(gè)方面提出了應(yīng)對策略，助力公眾更好參與環(huán)境治理。

4.1.1 在早期社會(huì)化過程中重視環(huán)境教育

公眾治理環(huán)境能力的低下，很大程度上是由于該區(qū)域社會(huì)大眾環(huán)境意識(shí)的欠缺所致。這也部分反應(yīng)出了當(dāng)前社會(huì)主要?jiǎng)趧?dòng)力所處的早期社會(huì)化階段環(huán)境教育的不足。社會(huì)化是指通過社會(huì)知識(shí)的學(xué)習(xí)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的獲得，形成一定社會(huì)所認(rèn)可的心理—行為模式，成為合格社會(huì)成員的過程。成年人的環(huán)境行為很大程度上歸因于其在幼兒時(shí)期所接受到的教育以及在此基礎(chǔ)上形成的信念和基本價(jià)值觀。不同時(shí)代間外在環(huán)境因素的差異導(dǎo)致了不同時(shí)代生人在環(huán)境價(jià)值觀上的差異。19世紀(jì)以來，倡導(dǎo)以人為中心的價(jià)值觀，以消費(fèi)為導(dǎo)向的生活方式。這就是導(dǎo)致城市化進(jìn)程中邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受重創(chuàng)的原因。人類的行為直接對環(huán)境造成影響，不良的環(huán)境行為使環(huán)境惡化、生態(tài)破壞；良好的環(huán)境行為可以助力環(huán)境保護(hù)。通過環(huán)境教育和行為引導(dǎo)，可以有效地增強(qiáng)人們的環(huán)境意識(shí)，促使公眾參與到環(huán)境治理中來。伴隨著邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，外來人口遷入后逐漸定居，隨著時(shí)間的推移，邊緣區(qū)住民的下一代逐漸出生成長并接受教育，為早期社會(huì)化過程中施行環(huán)境教育提供可能。從幼兒園、小學(xué)和初級中學(xué)的課程內(nèi)容入手，添加環(huán)境課程及親近自然的科學(xué)活動(dòng)課，使兒童在形成價(jià)值觀的過程中充分接受生態(tài)環(huán)境知識(shí)的教育，讓正在生長過程中的兒童建立一種對自然的新態(tài)度，即尊重自然、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，使環(huán)境保護(hù)意識(shí)成為兒童價(jià)值觀的組成部分。在保證未成年人具備了一定的環(huán)保意識(shí)與環(huán)保重視度后，通過反向社會(huì)化途徑對他們的家長及社會(huì)大眾進(jìn)行環(huán)境知識(shí)的傳達(dá)，從而提高整個(gè)社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)。

4.1.2 加強(qiáng)公眾宣傳力度

俄國哲學(xué)家別林斯基曾說，大自然創(chuàng)造了人，但發(fā)展和形成人的是社會(huì)。人在社會(huì)中生存，不可避免地受到社會(huì)的影響。從人的社會(huì)性角度出發(fā)，在人群密集的公共場所，或通過媒體為媒介進(jìn)行環(huán)境保護(hù)與公眾環(huán)境權(quán)的宣傳，使城市邊緣區(qū)居民吸收環(huán)境的基礎(chǔ)知識(shí)，通過受眾的理解消化，促使環(huán)境權(quán)思想與其本身所具備的城市生活經(jīng)驗(yàn)、地域傳統(tǒng)知識(shí)相結(jié)合，在潛移默化中改變環(huán)境態(tài)度，提升保護(hù)環(huán)境能力。在公眾日常生活中，通過在公共活動(dòng)區(qū)域張貼確實(shí)可行的提示，如“節(jié)約資源”、“保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)”等標(biāo)語口號(hào)，提升公眾權(quán)責(zé)意識(shí)，敦促公眾的自我反思。伴隨著新媒體時(shí)代的到來，宣傳路徑日益增加，環(huán)境宣傳呈現(xiàn)出百花齊放、百家爭鳴的態(tài)勢（圖2）。

4.3 培養(yǎng)公眾家園意識(shí)

城市邊緣區(qū)公眾對環(huán)境治理自我權(quán)益認(rèn)同感的偏低，很大程度上是由公眾家園意識(shí)的缺失，即對邊緣地區(qū)感情淡漠造成的參與感乏力造成的。對城市邊緣區(qū)的最主要的兩類人口類型而言，數(shù)量龐大的暫住人口群體并未對其所暫居地區(qū)產(chǎn)生與其故鄉(xiāng)媲美的鄉(xiāng)土感情；而原住農(nóng)業(yè)人口面對著城鎮(zhèn)化帶來的土地的流失和鄉(xiāng)風(fēng)民俗移易，同樣弱化了土地情感。二者共同導(dǎo)致了邊緣區(qū)公眾家園意識(shí)的喪失。為妥善應(yīng)對這一問題，對流動(dòng)人口群體的人性關(guān)懷必不可少。政府對重構(gòu)家園意識(shí)需轉(zhuǎn)變觀念，將土地城市化向著人的城市化方向發(fā)展。提供政策傾斜，系統(tǒng)保留文化生態(tài)，通過發(fā)掘外來人口與本地農(nóng)業(yè)人口、其他地區(qū)與本地區(qū)相互間文化歸屬的相同點(diǎn)，增強(qiáng)不同人口間的相互認(rèn)同感；在城市建設(shè)領(lǐng)域，更好分配政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公眾各項(xiàng)權(quán)益的平等，提升公眾主人翁意識(shí)和地區(qū)歸屬感，明確自身的社會(huì)主體性質(zhì)，積極參與到環(huán)境治理事業(yè)中來。民眾家園意識(shí)的不斷培養(yǎng)與公眾宣傳成果相結(jié)合，更好地推動(dòng)環(huán)境治理權(quán)益的大眾化普及，提升公眾環(huán)境治理參與度。

4.2 公眾參與環(huán)境治理管理機(jī)制與應(yīng)對策略

公眾參與環(huán)境治理管理機(jī)制，即從政府的管理層面切入，從法律和制度層面入手，政府及相關(guān)部門不斷立法和優(yōu)化公眾參與制度，不斷提高政府環(huán)境治理水平，設(shè)計(jì)合理機(jī)制，尋求解決當(dāng)下“走程序”的刻板方法，力圖將將公民意見真正納入決策系統(tǒng)，并輔之以配套法律規(guī)章條文，保障公民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)毫無保留的還政于民。環(huán)境是社會(huì)的共有物，公眾參與環(huán)境治理，是依托民主力量促進(jìn)環(huán)境問題改善、構(gòu)建和諧生態(tài)的一次集中嘗試，近年來我國環(huán)境大案頻發(fā)，現(xiàn)存制度在應(yīng)對公眾參與環(huán)境治理問題上的乏力逐漸暴露出來。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在我國很長的一段歷史時(shí)期內(nèi)居于統(tǒng)治地位，公眾逐漸適應(yīng)了政府在環(huán)境諸事宜上的主導(dǎo)地位。然而，由于部分官員片面追求政績，出現(xiàn)了諸多以環(huán)境破壞為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)作為。政府對環(huán)境問題的漠視，致使管理體制漏洞和相關(guān)環(huán)保法律的缺失。另一方面，公眾對自身具備的各項(xiàng)環(huán)境權(quán)益缺乏了解，在參與公共事務(wù)上缺乏耐心。20世紀(jì)末以來，伴隨著歐美地區(qū)環(huán)境權(quán)的影響與政府執(zhí)政觀念的改善，透過影響機(jī)制的積極作用，公眾的環(huán)境意識(shí)有所提高，參與環(huán)境事務(wù)的積極性上升，但與發(fā)達(dá)國家相較差距仍然明顯。政府需要透過創(chuàng)新執(zhí)政思路，對現(xiàn)有制度進(jìn)行改革，將環(huán)境資源進(jìn)行合理協(xié)調(diào)與再配置。公眾依合理機(jī)制有序參與環(huán)境治理后，環(huán)保機(jī)制的健全才能為環(huán)境法治的發(fā)展提供土壤，不斷完善相關(guān)法規(guī)制度，進(jìn)一步保障公眾的環(huán)境參與權(quán)益。當(dāng)下城市邊緣地區(qū)城市管理存在著頗多問題，圍繞這些管理機(jī)制上仍然存在著的問題的應(yīng)對，進(jìn)行了以下方面的思考。

4.2.1 完善地方政府考核體系

城市邊緣區(qū)擴(kuò)張中存在的生態(tài)問題，是妨礙城市擴(kuò)充的巨大阻力，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。究其原因，實(shí)為地區(qū)當(dāng)政者環(huán)境意識(shí)低下、片面追求顯示“政績”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所致。在邊緣區(qū)發(fā)展前期，嚴(yán)重的環(huán)境問題屢屢發(fā)生，很大程度上歸因于政府收益與環(huán)境損害程度間的收支失衡。對公眾參與環(huán)境治理的管理機(jī)制進(jìn)行思考，改變政府及官員執(zhí)政觀念刻不容緩。地方政府作為推進(jìn)城市擴(kuò)張的主導(dǎo)，應(yīng)盡可能調(diào)和人地矛盾，以期解決邊緣區(qū)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。由于政府官員的年齡跨度大，其環(huán)境觀念參差不齊，進(jìn)行集中培訓(xùn)并不現(xiàn)實(shí)。通過規(guī)定生態(tài)保護(hù)、尊重公眾環(huán)境權(quán)與參與權(quán)等非經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為政府官員政績評測的重要參評標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)政者真正重視邊緣區(qū)環(huán)境保護(hù)、尊重邊緣區(qū)居民環(huán)境參與權(quán)，并積極創(chuàng)新邊緣區(qū)環(huán)境治理機(jī)制，使邊緣區(qū)民眾有序參與環(huán)境治理，治理邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境。

4.2.2 調(diào)整邊緣區(qū)城市規(guī)劃布局

在城市化發(fā)展最為劇烈的城市邊緣區(qū)，環(huán)境在短時(shí)間內(nèi)受到人為因素的強(qiáng)烈作用。與城市中心區(qū)相比，邊緣區(qū)不具備很好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件，環(huán)境承載能力低下，工農(nóng)業(yè)及交通運(yùn)輸污染源分散，治理率低，生態(tài)環(huán)境問題突出而集中，對人們的生活產(chǎn)生了阻礙。邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感脆弱，單個(gè)環(huán)境負(fù)面效應(yīng)有可能被無限放大，為改善城市邊緣區(qū)的環(huán)境問題，平衡人地矛盾，安撫公眾情緒，政府管理機(jī)構(gòu)需要提出因地制宜的邊緣區(qū)域規(guī)劃原則，以解決快速城市化吞并過程中所產(chǎn)生的市政規(guī)劃錯(cuò)亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失衡、生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀。當(dāng)前，由于高速城市化具有激進(jìn)性，城市邊緣區(qū)用地情況較為混亂。重新規(guī)劃邊緣區(qū)布局的第一步，就需按地理?xiàng)l件合理分配工業(yè)、農(nóng)業(yè)、住宅區(qū)域：將交通較為便捷的上風(fēng)緩坡平原區(qū)規(guī)劃為高密度住宅區(qū)與面向城區(qū)的服務(wù)業(yè)區(qū)域；將水熱條件較好的偏遠(yuǎn)平原區(qū)域劃為宜農(nóng)區(qū)，開展農(nóng)業(yè)耕作；重污染工業(yè)向下風(fēng)向遷移；陡坡及山區(qū)恢復(fù)植被綠地，濕地沼澤發(fā)展灘涂農(nóng)業(yè)或規(guī)劃自然保護(hù)區(qū)。通過重新規(guī)劃，解決城市邊緣區(qū)擴(kuò)張過程中存在的用地混亂和資源浪費(fèi)問題，加強(qiáng)自然區(qū)與半自然地帶空間環(huán)境的連接性，構(gòu)建物質(zhì)與能量循環(huán)鏈，打破原有工業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地交錯(cuò)、居民建筑用地與垃圾填埋場比鄰的粗糙格局，使區(qū)域內(nèi)物質(zhì)能量健康循環(huán)，助力維持區(qū)域內(nèi)景觀多樣性，為公眾提供更為舒適的生存環(huán)境，提升民眾幸福度。在減免不必要的生態(tài)問題之余，為公眾參與環(huán)境治理提供較好的外部條件。

4.2.3 現(xiàn)有公眾參與制度的改革與創(chuàng)新

我國相當(dāng)一部分涉及公眾參與的制度，程序并不完整，相關(guān)規(guī)定簡單，地方政府在執(zhí)行過程自由裁量權(quán)力大，成為公眾參與環(huán)境治理的一大阻礙。當(dāng)下的公眾參與制度缺乏對公眾參與過程所囊括的內(nèi)容與過程的規(guī)定，政府在環(huán)境治理中的執(zhí)法程序需細(xì)化到執(zhí)法步驟、執(zhí)法強(qiáng)度、執(zhí)法范圍、執(zhí)法期限等諸多方面。在整個(gè)公眾參與過程中，公眾參與具體程序欠缺合理性，公眾監(jiān)督權(quán)難以施展，包括環(huán)保資金的投入與運(yùn)作情況、圍繞環(huán)境決議的斟酌探討，以及環(huán)保方案執(zhí)行與后期反饋結(jié)果在內(nèi)的環(huán)境治理政策的出臺(tái)過程，都由政府部門與專家包攬，公眾只有在政策制定完成后的試運(yùn)行階段才能了解一二，公眾的知情權(quán)嚴(yán)重缺乏，政府相關(guān)環(huán)境政策的制定需要公眾參與監(jiān)督，才能使過程透明化，才能制定出適宜的環(huán)境政策。與城市地區(qū)相較，城市邊緣區(qū)政府機(jī)關(guān)同樣在制度制定上缺乏先例可依，所以在制度上亟需創(chuàng)新與因地制宜的考量。城市邊緣區(qū)公眾成分復(fù)雜，公眾參與環(huán)境治理積極性低，并不意味著政府機(jī)關(guān)可以因此不將環(huán)境治理權(quán)力下放。應(yīng)適應(yīng)城市邊緣區(qū)的特定需要，有方向地完善環(huán)境信息公開制度。政府執(zhí)政者需在執(zhí)政觀念上積極創(chuàng)新，為現(xiàn)有參與制度的改革提供思路，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民眾參與環(huán)境治理的積極性。所謂信息公開，并不僅局限于將已制定完成的環(huán)境政策通過吹風(fēng)會(huì)和聽證會(huì)的形式傳達(dá)給社會(huì)公眾，而應(yīng)向著政府、企業(yè)與公眾三方共治的互動(dòng)態(tài)勢發(fā)展。邊緣區(qū)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)交錯(cuò)，工業(yè)化人口與農(nóng)業(yè)人口之間既存在著共同利益，對更好的生活環(huán)境的追求，又存在著矛盾，雙方都不愿犧牲過多個(gè)人利益來提升生存環(huán)境質(zhì)量，對政府的相應(yīng)決策也容易產(chǎn)生抵觸心理。政府管理部門應(yīng)抓住邊緣區(qū)公眾矛盾的癥結(jié)，明確規(guī)定環(huán)境信息公開的范圍，用更為簡單直白的表述方式解釋政府意圖，并通過村鎮(zhèn)走訪、廠區(qū)視察的方式，調(diào)查基層民意，收集公眾對環(huán)境問題的看法，總結(jié)既有政策存在的問題。同時(shí)宣傳環(huán)境保護(hù)政策推行的必要性，大力加強(qiáng)環(huán)保部門內(nèi)部信息公開程度，使公眾了解政府政策意圖，消除民眾與環(huán)境部門間的隔閡。同時(shí)，積極創(chuàng)新宣傳公眾環(huán)境權(quán)的形式，利用公假時(shí)間發(fā)動(dòng)群眾開展趣味環(huán)境活動(dòng)，以更為喜聞樂見的形式鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境監(jiān)督。發(fā)揮政府在環(huán)境治理問題上的長期主導(dǎo)地位，結(jié)合邊緣區(qū)群眾的實(shí)際情況，制定行為規(guī)范細(xì)則，做到獎(jiǎng)罰有度。公眾參與與政府機(jī)關(guān)工作人員的工作態(tài)度息息相關(guān)，逐步優(yōu)化行政問責(zé)制度，在保障民眾環(huán)境知情權(quán)益的同時(shí)防止政府內(nèi)部人員玩忽職守，為群眾提供更好的參與環(huán)境治理體驗(yàn)。

4.2.4 完善現(xiàn)有法律制度

想要保障公眾環(huán)境權(quán)益，公眾參與法律還需進(jìn)一步完備。加大力度制定公眾參與環(huán)境治理的相關(guān)法律條文。現(xiàn)有法律法規(guī)的不完善，為一些無良企業(yè)提供了鉆法律漏洞逃避處罰的機(jī)會(huì)，也使基層執(zhí)法人員苦于“無法可依”，在工作中屢遭執(zhí)法瓶頸。在近10年間，東部沿海城市和中西部大城市的環(huán)境問題突出，針對這一情況，政府有關(guān)部門頒布了一系列相關(guān)法案，為公眾參與環(huán)境保護(hù)創(chuàng)設(shè)了條件。2015年9月，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》正式施行。辦法中較為系統(tǒng)地規(guī)定了公眾參與環(huán)境治理的基本內(nèi)容和政府在環(huán)境治理中的權(quán)利與義務(wù)。然而，其中對城市邊緣這一特殊地區(qū)并無重點(diǎn)著墨，只是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)要重視公眾參與。為城市邊緣區(qū)人民環(huán)境權(quán)利的進(jìn)一步落實(shí)，還需加速立法制規(guī)，逐步保障公民的各項(xiàng)環(huán)境權(quán)益不受損害，促進(jìn)完善的環(huán)保法律體系。作為城市邊緣區(qū)的一大顯著問題，即高污染企業(yè)對周遭環(huán)境的極大破壞。應(yīng)明確企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的排污費(fèi)義務(wù)，制定最新工業(yè)廢棄物無害化處理標(biāo)準(zhǔn)，將排放物標(biāo)準(zhǔn)明文規(guī)定在法律條文上。面臨可能出現(xiàn)的因高污染物排放所引發(fā)的環(huán)境糾紛，注明違反《參與法》所需承擔(dān)的民事與刑事追責(zé)，充分尊重邊緣區(qū)居民的環(huán)境表達(dá)權(quán)與環(huán)境監(jiān)督權(quán)。

5 結(jié)語

城市邊緣區(qū)面積廣大，擴(kuò)張迅速，管理相對滯后，存在著許多潛在的環(huán)境問題，圍繞環(huán)境問題開展的公眾治理刻不容緩。近年來，我國城市地區(qū)率先開始了公共治理環(huán)境的積極嘗試，在城市地區(qū)已經(jīng)初見成效，農(nóng)村地區(qū)也出臺(tái)了鼓勵(lì)引導(dǎo)村民進(jìn)行環(huán)境參與的政策。作為城市與農(nóng)村的過渡地區(qū)，城市邊緣區(qū)兼具二者的共性，環(huán)境問題更加分散，治理難度更大。僅靠學(xué)習(xí)城市地區(qū)的成功先例難以解決復(fù)雜多樣的環(huán)境問題，只有因地制宜、具體問題具體分析，才能為環(huán)境問題的解決創(chuàng)造契機(jī)。加強(qiáng)公眾環(huán)境參與，并不意味著政府的完全撤出。而是從民眾意識(shí)與政府政策兩方面雙管齊下。只有有目的的創(chuàng)新和改良方為正途。城市邊緣區(qū)公眾參與環(huán)境治理的不積極，不僅是由于公眾的主觀抗拒，也同樣顯示著政府工作的欠缺。在我國，政府在環(huán)境治理上曾長期居于主導(dǎo)地位，公共治理離不開政府的積極協(xié)力，政府始終是影響公眾參與程度的最大推力。生態(tài)環(huán)境問題的治理是一個(gè)長期的過程，只有對邊緣區(qū)存在的環(huán)境問題了如指掌，充分了解現(xiàn)今邊緣區(qū)公眾的環(huán)境參與情況，具體問題、具體分析，拓寬公眾參與思路，才能保障公眾環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公眾的有序參與，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)和我國環(huán)保事業(yè)的長久發(fā)展。

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