巴西對非洲援助合作研究

龔偉

（浙江商業職業技術學院，杭州 310053）

巴西對非洲援助合作研究

龔偉

（浙江商業職業技術學院，杭州 310053）

巴西對非洲的援助合作是本世紀以來對外援助的重要組成部分。巴西對非洲的援助合作以民生為導向，注重互惠互利，不僅使雙邊經貿關系得到了快速發展，而且使雙邊政治關系得到提高，但是也面臨一些問題及挑戰。

巴西；非洲；援助

對外援助合作是國際政治經濟領域中的一個特殊現象，其本質上是一種經濟合作形式。巴西對非洲的援助合作也不例外。一方面，在經濟上力圖擴大對非貿易，拓寬出口市場，實現貿易區域多樣化；另一方面，在政治上爭取非洲國家對巴西在地區與全球事務中發揮大國作用的支持，提升巴西的軟實力。該政策以提高巴西在國際事務中的地位為目標，尤其是以民生為導向的“柔性”幫扶，取得了一定效果，但也面臨一些挑戰和問題。

一、日漸呈現的非洲發展趨勢與巴西對非新發展態勢戰略認知

新世紀以來，巴西經濟迅速發展，成為世界主要新興經濟體之一；同時，非洲在全球的戰略地位和作用也快速上升，從過去的邊緣逐漸成為全球影響力的爭奪中心。面對國際形勢的變化，為拓寬非洲市場以及非洲對巴西在國際事務中的支持，巴西以農業技術轉移、能源開發等領域的民生導向為戰略工具，對非洲進行發展援助。具體來說，巴西對非發展援助戰略主要基于以下認知。

（一）外交戰略轉型的需要

21世紀以來，巴西對參與促進非洲的發展日漸興趣濃厚。塞爾索·阿莫林指出“巴西不是小國，它不能也不應該只有一個小國的對外政策”，因此，“與非洲國家建立密切關系是當前巴西外交政策的首要任務，并在此基礎上尋求世界承認巴西在世界事務中的作用”，是巴西國際戰略的必然思路。這種外交政策理念實際上是對巴西20世紀推行的“南北外交”的反思。

（二）巴西對非洲市場的日益重視

自2000年以來，非洲經濟持續穩定增長。專家預測：“非洲將繼續是世界發展最快的三個區域之一，經濟發展不會中斷。”[1]經濟的持續增長，將使非洲成長為世界上最有潛力的新興市場。從經濟角度來看，巴西將非洲看成是一個促進農業機械、生物燃料等產品出口的消費市場。

（三）巴西對國內種族問題的再認知

巴西國內的種族問題一直存在，2001年之后巴西將種族問題全面納入了國家政治議程。伴隨著這一過程，巴西開始制定新的公共政策和規則，因此巴西也需要通過對非洲提供發展援助以獲取民眾認同。從這個層面看，巴西對非洲的發展援助可以看成是“最近十年間巴西種族和社會融入政策的外延，加強對非洲的外交力度實際上具有較強的為國內政治服務的考慮?！盵2]

隨著非洲地區在全球政治與經濟格局中地位的改善，爭取非洲國家以提升巴西全球政治影響力并獲得豐厚的商業機會，是21世紀以來巴西對非提供發展援助的重要動因。在區域一體化和經濟全球化趨勢潮流推動下，巴西調整了對非外交戰略，制定了以“經濟合作為主導、提升政治影響力為目標”的對非發展援助戰略。

二、巴西對非援助合作外交的比較優勢及特點分析

巴西對非洲的發展援助外交有一個機制建設逐步深化的進程。2005年巴西與非盟建立定期對話機制和巴西參與的“南美阿拉伯峰會”等機制，都標志著巴西與非洲地區援助合作的持續穩定和深入發展。巴西對非洲發展援助中始終以提升其政治影響力、多樣化其市場發展為依托，加強民生援助，以凸顯非洲國家民生項目的特征。

（一）民生導向性

巴西資源豐富，因此對非政策的目標主要是希望建立“世界貿易新地理”，出口高附加值產品。為達此目標，巴西對非洲的發展援助主要以技術援助和直接投資為主要手段，強調巴西和非洲在氣候、土壤環境等方面的相似性、共同的歷史文化傳統以及面臨的共同挑戰，力圖建立新型的戰略伙伴關系。

1．注重技術援助，強調提升非洲地區的自我能力建設基礎。由于南美洲與非洲在地理緯度上的相似性，使得巴西對非技術援助具有良好的先天條件和廣闊的發展空間。在政策上遵循著需求拉動、知識轉移、能力建設等諸原則，核心要素是能提升非洲地區的自我能力建設。

2．以投資為手段，對非洲進行援助合作，促進經濟可持續發展能力。在農業、礦產和能源等生產領域內的基礎設施嚴重不足與落后是影響非洲經濟社會發展的重要因素之一，因此，加強對非洲的各領域基礎設施投資也是巴西對非援助合作的重要手段。在過去的十年中，巴西通過投資對非洲生產基礎設施方面的援助伴隨著巴西對外投資力度的增大而增加。非洲目前是巴西第五大投資目的地[3]，在此背景下，大量的投資項目也得以實施。

值得注意的是，巴西有著豐富的石油和礦產儲藏，也是目前主要的礦產與石油生產國之一，因此國內的需求并不是驅動巴西對非洲投資的動機。對市場和利潤的考慮，而非獲得資源安全戰略的思考，才是巴西對非投資的主要動因。

巴西對非洲的援助合作均著眼于非洲自我發展能力提升，因地制宜開展援助，符合非洲地區各國人民期望減貧脫困，自我可持續發展的利益訴求。

（二）惠民產業和減貧減債

巴西對非援助合作注重扶持和推動與非洲地區民生相關的產業，并根據自身與非洲地理環境的相似之處，利用自身發展過程中的成熟經驗，聚焦非洲發展中需要優先解決的問題，授之以漁，促進非洲經濟社會發展。

1．扶持惠民產業，以貿易促進非洲內生發展。在國際發展合作與援助中，有時援助并不能達到解決失業、消除貧困的目的。只有受援國具備能夠把豐富的資源轉化為惠及民眾的財富的時候，以合作促進援助才能推動社會經濟發展，消除貧窮和落后。近年來，巴西對非發展合作與援助中日益注重推動與非洲地區的貿易，推動當地惠民產業發展，為非洲地區經濟可持續發展奠定基礎。其中，巴西對非洲的外貿戰略著重于扶持和推動惠民產業。

2．通過減債和優惠貸款，注重對非發展合作與援助項目中的社會責任。沉重的債務負擔以及缺乏資金是非洲經濟難以可持續發展的重要因素。因此，巴西一方面通過減債對非洲進行援助，另一方面，在免除債務的同時，巴西通過提供優惠貸款，促進非洲經濟發展。債務的減免以及隨之實施的優惠貸款，為巴西在非洲提升良好的國家形象提供了有力的支持。尤其是因地制宜的制定適合所需項目，宣稱“每一個非洲問題都對應著一個巴西解決方案”，受到了非洲當地社會的歡迎。

（三）多邊機制推動民生項目中的技術合作

巴西在對非合作中較為注重通過多邊機制來進行發展合作與援助活動。巴西與非盟簽訂多個合作協議，推進對非經濟合作與援助，尤其是在農業技術合作中以三邊合作形式的援助。一般情況下，發達國家主要是日本、美國等提供融資，巴西提供專業技術與知識，在非洲國家運行發展援助項目。這種項目有時還涉及到多邊組織，最典型的項目是“熱帶草原計劃”。

三、巴西對非援助合作的效果及挑戰

巴西在對非援助合作中，以文化傳承關系作為對非援助政策的制定與實施的情感基礎，以多樣化的發展援助手段，有針對性地轉移相關技術，使非洲國家對巴西政策認同度日益增加。

（一）積極開展對非援助合作，促進巴西“提升全球政治影響力”目標的實現

巴西對非洲的援助合作促進了非洲尋求發展的利益訴求，所以非洲國家對于巴西希望提升在國際事務中的影響力的訴求予以了支持。非洲的重要大國，尤其是非洲的葡語國家，逐漸開始把巴西作為外交政策的優先目標。

（二）促進了巴西與非洲的經貿增長，實現了貿易市場多樣化的目標

過去十年，非洲已經成為巴西增長最為迅速的貿易伙伴之一。巴西的眾多企業在非洲也有著巨大的商業利益。大量的對非投資和優惠貸款不但為巴西的經濟發展帶來廣闊的市場和豐厚的收益，而且推動了非洲經濟自我發展能力的提高。

從總體上看，巴西對非洲的援助合作收到了較好的政策效果。但隨著對非洲投資項目的增多，諸多企業進入非洲經營，加之國內社會對非洲缺乏深層次了解及相對落后的經濟實力以及法律障礙等問題因素的涌現，也制約著巴西對非援助合作的有效推進。巴西對非發展援助外交政策的持續性還有待考驗。

1.“親近非洲”政策理念還未在巴西社會各階層達成廣泛而深入的一致性。巴西改變以西方國家為外交優先目標，加強與非洲的聯系，關鍵的原因在于2003年盧拉總統的當選。羅塞夫執政以來，雙方的關系明顯冷落下來。2013年減免非洲債務的時候，巴西國內對此爭論較多，民眾認同度不高。左派和右派都激烈批評非洲在政治上專制和經濟上的貪腐。這反映了巴西國內以白人為主的精英階層對“親近非洲”政策并非真正認同。

2.巴西財力不夠雄厚、企業的違法行為以及巴-非在經濟結構上的重疊性所帶來的挑戰。盡管巴西的企業在非洲的經貿活動取得了顯著成就，但是縮著時間的推移、接觸的不斷加深，面臨的挑戰也將不斷增多。一是財力有限使得巴西不能更好拓展對非關系。資金的不足導致巴西缺乏強有力的經濟手段強化其對非政策，既存的對非政策局限性得不到改善。二是巴西企業國內的貪污、不遵法紀的問題也帶到了非洲的經貿活動中，造成了一些負面影響。三是經濟互補性的不夠導致雙邊貿易進一步發展提升動力不足。巴西雖然期望多樣化推動巴西和非洲之間的貿易，但貿易增幅一直緩慢，甚至出現了下降的趨勢。非洲在巴西外貿結構中所占份額也出現了同樣的狀況。

此外，巴西對非洲經濟和社會環境存在的困難也估計不足。非洲大陸雖然在減貧和改善民眾生活方面取得了顯著成就，但政治的不穩定、交通設施的落后以及個人安全風險時常發生都是客觀存在的事實。這也對未來巴西對非政策形成了一些負面影響。

[責任編輯 張宇霞]

F752.0

A

1673-291X（2017）23-0186-02

2017-04-12

杭州市哲學社會科學規劃課題（G15JC013）成果

龔偉（1973-），男，湖北人，博士研究生，副教授，從事對外援助研究。

[1]世界銀行預測2015年非洲經濟增長率將達5.2%[N].國際商報，2014-10-20.

[2]周志偉.新世紀以來的巴西對非政策：目標、手段及效果[J].西亞非洲，2014，（1）.

[3]人民日報：巴西投資青睞非洲，2013年8月13日http：//opinion.people.com.cn/n/2013/0813/c1003-22540750.html