獨立學院的產權問題研究

林楊芳

（泉州醫學高等專科學校，福建泉州362000）

獨立學院的產權問題研究

林楊芳

（泉州醫學高等專科學校，福建泉州362000）

獨立學院是中國高等教育產業化的重要路徑之一，對中國高等教育發展做出重大貢獻。獨立學院與母體高校在產權分割上存在模糊不清的問題，有可能造成獨立學院與普通民辦高校之間的不公平競爭，甚至影響獨立學院科學健康發展。因此，須進一步明確獨立學院的法律地位，構建合理的產權組織形式。可以實行董事會領導下的獨立學院校長負責制，并且建立獨立學院財務體系。

獨立學院；產權；董事會

一、獨立學院概述

一般認為，獨立學院是由普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院。其實公辦普通本科高校按公辦機制和模式建立的二級學院、分校區，或其他類似的二級辦學機構，均不屬獨立學院范疇[1]。按照廈門大學潘懋元教授的觀點，1992年天津師范大學成立民辦性質的國際女子學院，成為中國獨立學院的始作俑者。而獨立學院的教育規模不斷擴大，則與中國高等教育大眾化的進程基本上是同步的。1999年以后，獨立學院的教育規模快速擴大，經過20余年的發展，已經成為中國高等教育的重要組成部分。

獨立學院創辦和發展對于21世紀初的中國高等教育事業有十分重要的意義。獨立學院有自己的辦學特色，二級學院的專業設置一般都是根據人力資本市場需求設置的，大都是熱門專業或緊缺的新興專業。從較大范圍上看，公辦高校資源的外延式擴張，提高了公共高校資源的使用率，也增強了民間資本參加高等教育的積極性。獨立學院加速了中國高等教育大眾化的進程，讓更多青年人有機會進入大學接受高等教育。然而，獨立學院從其創辦之日起就存在著各種問題，如一些二級學院規模太小、一些二級學院的教育資源特別是經費不足、教師隊伍的質量在整體上水平不高、教學質量存在問題、辦學特色問題、產權問題等等。這些問題不利于獨立學院的健康發展。從教育管理學的角度來看，產權問題是這些問題中最關鍵的問題之一。

二、獨立學院的產權問題

獨立學院的創辦，大部分都曾得到各級政府的優惠政策支持。民間資本在獨立學院投入中所占份額相當龐大。在獨立學院初創和建設階段，其產權問題往往不為人們所重視。當獨立學院的辦學規模進一步擴大，學校資產積累到一定程度以后，很容易在創辦者、管理者、辦學者之間發生獨立學院財產所有權以及與財產所有權相關的經營權、使用權或管理權等方面的一系列權利紛爭[2]。

雖然我們一般在名義上也承認獨立學院已經具有獨立法人的地位，但是在實際的辦學活動中卻往往不是這樣。獨立學院作為獨立法人，在辦學上應該是獨立的，而不是“依附”或被控制，但現實并不是這樣。以董事會的組成和院長的任命為例。在實際操作中，一些公辦高校把校辦企業或控股企業作為出資法人，相應的，董事會領導下的獨立學院院長負責制在現實運作中就容易衍變成由母體高校黨委代行董事會職能。母體高校與獨立學院間的關系錯綜復雜、糾纏不清，這種“復雜關系”不利于獨立學院在體制上的完善，以至可能影響其健康和可持續發展。

一個與獨立學院產權問題相關的問題是母體高校的國有資產的流失（包括有形資產和無形資產）問題。獨立學院應具有獨立的校園和基本的辦學設施，這一點教育部有明文規定。而實際上，很多獨立學院的教育資源十分有限，并不獨立。彌補獨立學院辦學資源不足的一個辦法是在師資、設備等方面與母體高校實行部分有償共享。這也正是當前中國獨立學院的普遍特征，盡管它們的具體表現形式可能各有不同。在獨立學校與母體高校的資源共享過程中，兩者之間的關系錯綜復雜，在國有資產的產權方面，也存在著一系列糾纏不清的問題。對母體高校的有形資產的“共享”雖然仍舊存在很多問題，但是可以通過對“共享”有形資產較為科學的評估，從而使母體高校得到相應的回報。與有形資產相比，主張對無形資產的有償共享則可能會存在更多的爭議。爭議涉及兩個方面，即獨立學院實際上共享了母體高校的哪些無形資產，以及這些無形資產如何評估。

近些年來，獨立學院在辦學實踐中，對于這個問題做出了行動上的反應。這一行動是在中央和省級教育行政部門關于獨立學院的相關政策的壓力下進行的，當然也不排除是因為獨立學院、母體高校對獨立學院的可持續長遠發展的切實考慮。近些年來，對獨立學院“共享”母體高校無形資產涉及的產權關系問題的理論研究的文章也有一些，但考察獨立學院與母體高校在無形資產上的產權關系狀況后，我們會發現已有的實踐和理論探索仍十分有限。

關于校名，還有一個問題可能必須引起注意，母體高校校名品牌的“共享”，可能會給母體高校原有的聲譽和價值造成不利影響。因為一般來講，獨立學院在生源、師資和教學質量等方面是不如母體高校的，在這種情況下，獨立學院也掛母體高校校名，可能會使人們對母體高校的辦學水平和美譽產生誤解。

由于獨立學院與母體高校在產權的界定分割上的模糊不清，我們擔心會造成教育不公平、教育腐敗。獨立學院與母體高校在產權分割上的模糊不清問題，也可能造成獨立學院與民辦高校之間的不公平競爭，在這方面，民辦高校表現了更多的擔心。這種擔心可能更多涉及品牌或聲譽，也反映了當前國家教育政策在教育公平上著力不足。

對獨立學院與母體高校在產權分割上的模糊不清的另外一個擔擾是，獨立學院所“分享”的公辦院校的資源可能并沒有給公辦院校帶來相應合理回報，這會導致公辦院校的國有資產的流失。如果公辦院校的國有資產流失到獨立學院后被運用到合乎高等教育目的的地方，那樣這種“流失”可能還不算真正意義上的流失，只是原有的國有教育資源的一種“非正式的”的再分配。真正令人擔心的是獨立學院與母體高校在產權分割過程中可能出現的腐敗行為，擔心的是這些國有教育資產落入某些表面上熱心于教育實際上卻想借機大撈一把的人的腰包。

三、獨立學院產權問題的解決路徑

1.獨立學院的法律地位的進一步明確

對獨立學院的產權不明晰及其可能造成的不利后果的討論、研究和改革已有一些時間了，但獨立學院產權不明晰的狀況仍然比較嚴重。國家關于獨立學院的法律和政策，有利于規范獨立學院的產權問題，這是改善獨立學院產權狀況的主要途徑之一。然而，我們要注意到的是，目前我們國家的法律和政策在規范獨立學院產權上到底有多大實效性呢？盡管教育部和各省對獨立學院的產權都有一些規定，如教育部印發的《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》要求獨立學院必須具備獨立的辦學基本設施、頒發自己的文憑等等，但這些政策仍然難以使獨立學院現階段存在的一系列產權問題真正得到改善。

造成這種情況的當然有獨立學院及其母體高校，甚至包括教育行政部門貫徹不力的原因，但更重要的是，現有的法律和政策是否足夠解決我們所面臨的問題。獨立學院是一種新的辦學體制，現有的教育法，如《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等都不足以解釋其中的一些重要關系。這些法律對二級學院有多大的適用性問題，仍需要進一步探討。

有一種普遍的觀點認為，獨立學院的法律地位是其長遠可持續發展的瓶頸。其潛在的建議是獨立學院要發展，必須在法律地位上有所突破，而明確獨立學院的法律地位，也是規范其產權關系的前提和基礎。首要的問題是獨立學院的法人性質，這是我國獨立學院法律地位面臨的根本問題[3]。關于獨立學院的法人性質，有許多人在研究，其中秦惠民的研究最為典型，他認為獨立學院的法人性質是“公益性企業法人”。當然，只停留在對獨立學院法人性質的理論探討上是不夠的，更重要的是提出解決問題的思路。我們要制定什么樣的法律法規才能有效規范獨立學院的產權，這是個更為直接的問題。

2.構建合理的產權組織形式

獨立學院的法人擁有法人財產權。獨立學院的投資者沒有直接處理獨立學院法人資產的權力，只是擁有通過擁有股權而獲得合理回報及轉讓股權的權利。獨立學院的投資者投資獨立學院的行為一旦發生，其所投入獨立學院的各種教育資產就應該成為獨立學院的法人財產，同時與投資者的資產相分離，然后按照投資者所占的股份數或者持股比例，進一步去確定他投資獨立學院的經濟收益。

同時，獨立學院應該根據現代大學制度成立董事會。只有實行獨立學院董事會領導下的校長負責制，建立并保障獨立學院所有權與經營權分離的長效運行機制，才能真正實現資產所有權與辦學權的相對獨立[4]。

獨立學院由公立學校和社會力量合作辦學，其資金投入可以以合作雙方共同承擔或通過民辦機制籌措，這使它擁有多元的產權主體，包括公辦高校、政府、企業、個人等。因此，要構建科學、合理的現代產權組織形式，需要對各方所投入的資金、實物、無形資產等進行科學折算，通過對資產和信譽的評估，從而明確獨立學院不同投資者的所有權、持有的股份數或持股比例。

在構建獨立學院的產權組織形式時，最直接也根本的一個問題就是獨立學院與母體高校之間的產權關系的分割和重建。比如社會廣泛關注的母體高校的品牌流失問題，我們可以對母體高校的品牌的價值進行合理評估，使母體高校的品牌以無形資產的形式進行分割和轉讓給獨立學院，以保障母體高校可以獲得股權和今后的經濟收益。

3.完善內部管理體制

獨立學院要切實有效地實行董事會領導下的校長負責制。董事會應該成為獨立學院的最高決策機構，負責獨立學院的經費籌措、辦學方向、辦學規模等重大問題的集體決策[5]。獨立學院的董事會需要制訂科學有效的資產管理辦法，專門防止獨立學院資產的流失和挪用。獨立學院的董事會成員一般由投資人組成，并適當吸收政府界、企業界、教育界的社會賢達參與，應該有適當比例的校外非利益相關人士加入董事會。當前中國獨立學院董事會運作過程中還有一個普遍存在的問題，就是缺乏有效的監督。獨立學院的董事會必須設置監事會來監督董事會的運行，目前有的獨立學院的董事會干脆不設置監事會，或者讓監事會形同虛設。

其次，需要建立獨立、健全的獨立學院財務體制。要實行獨立財務制度、會計制度，定期接受獨立學院董事會監事和有關部門的財務審查。同時，獨立學院要以發展的眼光，通過不斷探索，開拓創新，制訂出科學的資產管理辦法，去管理固定資產的配備、使用、損耗等事項，并防止獨立學院資產的流失。

[1]梁瑞仙.論獨立學院創業教育模式的構建[J].經濟師，2015，（6）.

[2]林修鳳.獨立學院產權不清的原因分析及對策[J].中國高教研究2008，（9）.

[3]方銘琳.獨立學院產權明晰制度的研究[J].民辦高等教育研究.2005，（3）.

[4]周逸萍.獨立學院內部治理的結構分析及其路徑選擇[J].黑龍江高教研究.2014，（2）.

[5]周游.獨立學院產權設計的若干問題分析[J].教育研究.2012，（12）.

[責任編輯 杜 娟]

G64

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1673-291X（2017）23-0196-02

2017-03-11

林楊芳（1987-），女，福建永春人，實習研究員，從事高等教育管理研究。