國外經驗對我國耕地休耕制度建立的啟示
——以美國、日本和歐盟為例

唐啟飛，何蒲明

(湖北農村發展研究中心(長江大學)，湖北 荊州 434023；主要糧食作物產業化湖北省協同創新中心(長江大學)，湖北 荊州 434025)

國外經驗對我國耕地休耕制度建立的啟示
——以美國、日本和歐盟為例

唐啟飛，何蒲明

(湖北農村發展研究中心(長江大學)，湖北 荊州 434023；主要糧食作物產業化湖北省協同創新中心(長江大學)，湖北 荊州 434025)

當前我國水土流失、土壤變薄、肥力下降、地下漏斗等一系列問題，使得耕地資源遭受到嚴重破壞，威脅著我國農業的可持續發展，這從客觀上迫切要求我國實行耕地休耕。考慮到發達國家悠久的休耕歷史、相對完備的休耕體系以及較好的休耕效果，對美國、日本、歐盟等發達國家和地區耕地休耕制度的基本情況與各自的特色進行闡述，并將休耕的背景、制度執行方式和效果進行綜合對比，進而總結國外耕地休耕的經驗，為我國耕地休耕制度的建立提供借鑒。

耕地休耕；國外經驗；生態環境

由于巨大的人口壓力和社會經濟的快速發展形成的不合理土地利用方式，使得我國耕地資源面臨嚴重危機。粗放型的農業增產長方式過度追求單產，農藥化肥的盲目使用使得水土流失、土壤污染和貧瘠化越來越嚴重[1]；農業生產成本的不斷提高和“谷賤傷農”的雙重打壓，使得農村勞動力大量向城市轉移，因此大量耕地被撂耕拋荒，耕地浪費嚴重，農業的可持續發展面臨挑戰。從可持續發展和糧食安全出發，必須進行耕地休耕，實行“藏糧于地”戰略。與此同時，我國糧食產量出現“十二連增”、國內糧食庫存充裕甚至出現庫存高企的局面、國內外糧價倒掛明顯等一系列有利因素，又為我國耕地休耕提供了良好時機。2016年，中央一號文件對探索實行耕地輪作休耕制度的試點做了明確要求，同年農業部等部門印發了《探索實行耕地輪作休耕制度的試點方案》，正式提出在部分地區實行耕地休耕的試點與探索。2017年，中央一號文件再次提出要推進耕地輪作休耕制度試點。休耕制度其實在我國古代就已實施，國外有關國家也實施多年，積累了很多經驗，很多方面值得我國借鑒，但目前我國對相關經驗的研究略顯不足。當前，我國耕地休耕制度正處于試點探索階段，因而向國外發達國家學習休耕的經驗，對于推動我國耕地休耕制度的有序開展有著重要的現實意義。

1 國外耕地休耕制度的實踐

1.1 美國的休耕制度

1.1.1相關背景

為了遏制生態環境的進一步惡化，自1930年以來，土地休耕就成為美國的一項基本農業政策，并于1933年頒布《保護調整法案》(Conservation Adjustment Act)、《農業保護計劃》(Agricultural Conservation Program,ACP)，從而為休耕制度提供法律保障。二戰后，隨著世界經濟的復蘇，農產品期貨價格也隨之上漲，美國為控制糧食的有效供給，于1956年啟動了期限為3～10年的另一個耕地休耕項目——土地銀行項目。到1985年，美國為了控制水土流失、改善生態環境、保護野生動物棲息地，同時緩解農產品過剩壓力，通過食品安全法案設立了影響最大、持續時間最長的耕地修養政策，即“土地休耕保護計劃”(CRP，Conservation Reserve Program)，該項目規定耕地休耕的期限一般為10～15年，并將休耕具體事宜落實到相關部門，如美國農業部農場管理局(Farm Security Agency，FSA)負責這一項目具體實施；農業部自然資源保護局(Natural Resources Conservation Service，NRCS)提供申請審核、休耕進程及提供休耕計劃等方面的技術支持；農業部商品信貸公司(Commodity Credit Corporation，CCC)提供資金支持，各司其職。此外，1996年制定并在之后不斷完善的農業法案也為美國休耕制度提供了法律保障。

1.1.2政策的執行

1)申請階段 美國休耕項目分2種申請方式：一般申請(General sign-up)、不間斷申請(Continuous sign-up)。2種申請方式有共性也有個性。其共同之處在于：一方面兩者都堅持農戶自愿原則；另一方面體現在合同的履行期限上，以2種方式簽訂的休耕合同期限都在10～15年，農戶均不得在合同到期前終止，否則不僅要返還之前已享有所有休耕補貼，還要承受額外的懲罰；合同到期后農戶可以退出休耕計劃也可以繼續簽休耕合同[2]。其個性體現在：一般申請具競爭性和時間上的限制性，自愿參與休耕的農戶必須將準備休耕耕地的土地類型、耕作歷史、侵蝕程度、生產水平、期望的補貼水平以及休耕管理的計劃等內容進行說明，并在規定期限內提交說明申請，由于考慮到社會經濟的穩定性，休耕的面積有嚴格限制，規定每個縣休耕面積不能超過該縣總耕地面積的25%，因而以此種方式申請的農戶之間必須進行競爭才能爭取到休耕名額；不間斷申請則有更高的要求和標準，主要針對生態更加脆弱和敏感地區具有較高環境效益的土地，只有申請符合國家某項特定項目活動時才可以參加，滿足條件即可，沒有競爭性。

2)審核評估階段 在時間上，農場服務局必須在收到申請日起7～90d內給予答復[3]；在審核標準上，美國農業局將根據環境效益指數(Environment Benefits Index,EBI)，從耕地資源預期的效益、水質、地理位置等7個評估指標及其他規定，研究其可行性和租金要價，并結合耕地的環境效益與成本的關系，對“一般申請”的休耕地評分，再根據所有分值的排名決定是否接受農戶申請，即可以在保證成本效益最佳條件下實現生態脆弱的耕地加入CRP[4]。同時規定一旦加入CRP，土地不僅要退出糧食種植，實現真正意義上的休耕，還要采取必要的綠化措施，種植相應植被以更好地實施耕地休耕。此外，不間斷申請必須更加嚴格地審核申請地是否屬于河流、防護林等有著重要作用但又易受侵蝕破壞的特定保護區。

3)補貼階段 美國的補償機制具有差別性和動態性。由于每個農戶所擁有的耕地質量參差不齊，而且隨著社會經濟的發展，農戶的期望補貼水平和耕地的機會成本都會上升，為實現補貼公平公正以提高農戶休耕熱情，美國農業部實行不同等級的補貼制度，且根據市場變化進行適度調整。具體的補貼方式，一是關于一般申請的補貼由2部分組成：土地租金的補貼和種植植被的成本，其中土地租金的補貼取決于耕地的機會成本即其農業生產力和當地旱地的租金價格；對于其植被種植成本的補貼依具體情況而定，但不得超過成本的50%[5]。二是不間斷申請的休耕補貼要高于一般申請補貼，種植植被不僅可以享受成本分攤補貼，還可以申請額外的每年每hm29.884美元的獎勵[6]。此外，對于一些持續簽約的項目，還有機會獲得不超過年租金20%的激勵金[7]。

1.1.3政策執行效果

CRP的實施，改善了水質，減少了水土流失，其減少量從2004年4.45億t增加到2007年4.70億t，進而減緩了土壤中營養物質的流失速度。據測算，2004～2007年氮流失量呈現減少趨勢，流失減少量從2004年的2.05億kg增加至2007年的2.18億kg。磷的流失減少量從2004年的0.46億kg增加至2007年0.49億kg，增加了有機物含量。在1hm2的土地上，總的有機碳含量每年增加1.7t，提高了土壤質量，改善了生態環境。同時，新建了200多萬英畝(1英畝=4046.864798m2)的野生動物棲息地，維護了野生動物的生存環境，并且使得農民收入實現多元化，達到了預期的目標[8]。

綜上所述，美國耕地休耕制度體現了民主性、法制性和科學性的有機統一。CRP的申請充分尊重了公民自主選擇權，在自愿申請地基礎上對農戶提出的補償要求給予充分考慮；19世紀30年代以來，美國針對每一項休耕計劃或項目都頒布了相應的法律，逐步形成了健全的法律體系，使得耕地休耕有法可依。最后，最值得我國建立耕地休耕制度借鑒之處在于以下2方面：一方面體現在CRP完備而強大的數據系統和先進且嚴謹的效益評價系統，另一方面在于將政府主導和市場機制進行了完美結合，體現成本收益最優原則。

1.2 日本的休耕制度

1.2.1相關背景

日本在20世紀60年代出現了水稻生產過剩的問題，為了避免水稻因供過于求而出現價格降低進而導致農民收入減少的局面，政府希望減少水稻的種植面積，降低產量并結合價格補貼和關稅等保護政策來維持國內水稻較高的價格，因而于1970年實施了稻田休耕轉做項目(Rice paddy set-aside program)，將休耕作為控制水稻供給的手段，且每年的休耕面積大多超過50萬hm2。到了1993年，休耕的目的從控制糧食生產轉為關注環境的保護。1995年，頒布的主糧法(Staple Food Law)將休耕納入法案，為休耕制度的實施提供法律保障。

1.2.2政策的執行

日本的休耕制度具有強制性，如農林漁業部(MAFF)和日本農業合作社(JA)要求所有農民都參與休耕項目，且休耕單位不是以家庭為單位，而是以村為單位規定休耕任務。休耕方式包括3種，即輪作休耕、管理休耕以及永久性休耕。但日本的稻田休耕轉作項目在執行過程中卻出現了耕地撂荒拋耕的問題，為此于2000年出臺了專門針對地形復雜的山區耕地休耕的保護性措施，即對山區或半山區農戶采取直接支付補貼的方式，要求休耕時間必須持續5年且農戶必須采取耕地修復性措施，以保持山區水土，維護生物多樣性[9，10]。在休耕補貼方面，只要參與休耕就可得到相應補償，但有一定要求，且補貼具有差異性。一般補貼為每年每hm218.5美元，同時可根據休耕的具體管理措施適當提高補貼標準，針對永久性休耕的補貼在每年每hm211～133美元，且對于耕地面積在4hm2以上的大規模耕種的農戶和面積超過20hm2的農業組織設為直接補貼的對象[11]。隨著世界經濟全球化的進一步發展，迫于世界貿易組織(WTO)的壓力，日本的農業補貼政策于2007年做了相應調整，一方面不再進行強制稻田休耕轉作，采取自愿原則；另一方面將休耕轉作的補貼方式進行了一定調整，即將之前休耕轉作的非糧農作物的價格補貼換成以產量為標準的直接補貼。

日本的農田休耕政策使得農業生產方式發生了改變，實現了控制水稻產量的目標。此外，在休耕地種植花卉、蔬菜等非糧食作物，增加了生物多樣性，同時也在一定程度上減少了水土流失[12]。雖然休耕的主要目的(控制糧食供給，保護農民收入)達到了，但其生態效益卻難以置評，因稻田休耕轉作項目的實施導致耕地拋荒現象出現，特別是占日本總耕地面積40%的山區耕地撂荒嚴重，威脅了生態安全。

綜上所述，日本的稻田休耕轉作制度較為突出的特點是其目標性與強制性。保持水稻的有效供給一直貫穿于整個休耕項目體系，因而有明確目標；通過國家強制性分配休耕任務有效推進了休耕計劃實施的進程。與美國相比較，日本的休耕制度并不完善，相對較簡單，在休耕評估與監控方面缺乏科學的評估指標、技術指導與定量分析體系，因而難以實現休耕對環境影響的定量分析與評估。

1.3 歐盟的休耕制度

1.3.1相關背景

20世紀80年代，糧食生產過剩和農民收入降低兩大難題同樣也困擾著歐盟，為了減少糧食的供給和因農業過高補貼形成的預算壓力，歐盟在1988年實施了自愿性休耕項目，休耕期限為5年，但參與者較少，休耕率較低[13]；1992年的“麥克薩里改革”為減少糧食產量進行強制性休耕并不斷推廣；1999年的“2000年議程”在削減農產品價格補貼的同時，繼續強制推行休耕率為10%的休耕制度；2008年，由于國際糧食價格的上漲，歐盟停止休耕，到2009年恢復休耕并實施了自愿休耕計劃，不再強制休耕[14]。雖然歐盟各年的休耕面積會根據糧食市場的變動做出相應調整，但其平均休耕率仍保持在10%左右[15]。

1.3.2政策的執行

在提交申請時，農戶要以書面形式向當地農業局申報耕地的相關情況以及補貼標準。在獲得審批資格后，若農戶不遵守相關規定或超報面積等，則會面臨按超報面積的兩倍消減補貼甚至取消補貼資格等相應懲罰。歐盟在不同時期有著不同的休耕項目和要求。在1988年開始實行自愿休耕項目時,只要求休耕率達15%即可獲得補貼。隨著休耕制度的不斷完善，在1992年“麥克薩里改革”推動強制性休耕時，將休耕進一步劃分為輪作制和完全休耕制。輪作休耕制主要是針對糧食產量在92t以上且享受價格補貼的大農場，并要求其休耕率大于15%，沒有上限，而對糧食產量低于92t的農場則沒有硬性休耕要求。此外，休耕的地塊面積不得小于0.3hm2，耕地寬度則要在20m以上。雖然如此，也允許特殊情況存在，如受自然環境等不可抗因素的限制時，耕地面積可適當低于0.3hm2，一塊或幾塊自然地塊組成的耕地寬度沒達到20m也有可能被接受。完全休耕制則是針對至少要求休耕10年的耕地。其中，面積在 100hm2以下的農場，其休耕面積上限是5hm2；而面積在 100hm2以上的農場，其休耕面積上限是10hm2。此外，還要求對休耕地采取一定的生物措施以保持和恢復地力，不能施用農藥、化肥[16]。

在補貼方面，歐盟以尊重各國差異為前提，不同國家和地區應以當地具體的作物補貼標準為依據，通過耕地面積和產量并結合市場價格進行直接補貼。由于有2種休耕方式，因此也有其對應的補貼機制：針對輪作制休耕，雖然沒有休耕上限，但是享受休耕補貼的面積不會超過耕地面積的1/3，且補貼額也與當地作物和生產力水平直接掛鉤；相比較而言，完全休耕的補貼更高，如德國的補貼標準為每hm2400美元[17]。總之，歐盟的補貼制度很詳盡，兼顧到了各種特殊情況。

歐盟的耕地休耕計劃從控制糧食供給到環境保護，都取得了較好的績效，不僅減少了小規模農場的數量，促進了農場結構發生變化，還收到了很好的環境效益。另外，歐盟于2013年進行了農業政策改革，將農業補貼政策與環境保護強制性要求掛鉤[18，19]。綜上所述，歐盟的休耕制度特色在于其全面性、生態性和技術性。由于涉及的國家眾多，各國國情也千差萬別，通過綜合考慮各種特殊情況，使得休耕政策具有廣泛適用性，且歐盟對于休耕要求有詳細規定，較為具體全面；其次，歐盟的休耕政策中明確禁止使用農藥、化肥等化學手段進行耕地修復，可以種植花草、樹木及其他非糧作物，因而整個休耕過程體現了生態性；最后，歐盟的休耕制度以高新技術為依托，利用地理信息系統(GIS)、遙感(RS)等技術實施監控，保證了休耕制度的執行效果。

2 國外休耕制度的比較

通過上述分析，不難發現發達國家休耕制度建立的直接誘因是糧食生產過剩及其供求矛盾，但是促進休耕制度不斷發展完善的卻是生態環境問題。美國、日本及歐盟關于耕地休耕制度既有共性也有個性。從休耕背景、執行方式及政策效果3個方面對以上國家或地區的休耕制度進行了比較(表1)。

美國最早于1956年就開始執行休耕計劃，日本和歐盟緊隨其后。由于國情的千差萬別，在執行方式上各有特色:美國以農戶自愿為原則，日本則是強制性休耕，歐盟則兩者兼有；在時間與比例上也不盡相同，美國的休耕年限相對較長10～15年，日本與歐盟一般都為5年(永久性休耕除外)；在比例上，由于日本耕地資源相對貧瘠，故休耕比例較小(10.6%)，美國與歐盟的休耕比例則相對較高；在休耕地管理上，美國與歐盟做法類似，均采用生物措施，日本則是以轉作形式休耕；在補貼機制上，雖然日本與歐盟都采取了差別性補償的措施，但最為科學的還是美國在結合市場信息的基礎上運用先進的科學技術實現的差異性和動態性的補貼機制。此外，雖然各國通過休耕計劃都取得了相應成效，但由于各國在監測評估機制的建立及土地、市場等各種相關數據庫的運用方面存在較大差距，因而休耕的環境與生態效益大為不同，如日本休耕區出現了嚴重生態問題，歐盟的環境效益難以評估，值得引以為戒。

表1 國外休耕制度的比較

3 國外經驗的啟示

3.1 要以糧食安全為前提，“藏糧于地”修復生態為宗旨

糧食安全關系著社會穩定，這是休耕的前提和基礎。縱觀國外休耕制度，雖然各自的背景與目的不盡相同，例如，美國休耕的初衷是為了治理環境，防治自然災害，同時解決糧食過剩的問題；歐盟則是以國際市場上糧食的供給情況來推動強制休耕的推行與否，以解決本身糧食供給充裕的問題；日本通過休耕控制水稻產量以維持水稻價格，但其相同之處都是在保障糧食絕對安全的前提下進行的，且都和糧食生產過剩掛鉤。目前，我國仍然存在較大的糧食缺口，據測算2020年有0.6億t糧食凈缺口[20]，到2030年水資源的缺口達到800億km3。因此，我國耕地休耕要堅守糧食安全這一紅線，確定合適的休耕比例與休耕時間，進而修復生態環境，恢復地力，實現“藏糧于地、藏糧于技”。

3.2 建立健全相關法律法規

耕地休耕制度的順利推行，在申報、審核、補貼及具體執行階段都離不開相關的法律法規的規劃、監督和管理，既要保證公平合理切實保障相關者的利益，又要達到保護和提升地力、改善生態環境的目的。美國自休耕制度確立以來，不斷加強相關的法律建設，如1933年的《保護調整法案》和《農業保護計劃》、1985年的食品安全法案及后來頒布的20多部相關法案。日本于1995年頒布主糧法，由此確立了休耕的法律地位，且在農業用地方面頒布了專門針對農業土地和土地利用的60多部法律，完備而詳盡的法律體系涉及到土地利用和調整的各個方面，使得耕地休耕有法可依，能夠為解決休耕過程中遇到的實際問題提供法律依據[21]。雖然我國每年的中央一號文件都涉及到農業部分，但耕地休耕還未納入專門的法律法規中，這使得耕地休耕不可避免地帶有自發性和一定的盲目性。因此，建立健全相關法律法規對耕地休耕的順利推行及有效落實有著至關重要的意義。

3.3 以政府為主導、科技為依托，建立精準的數據系統和效益評估體系

在關系國計民生的重大公共項目時，必須依靠政府才能進行有效工作。美國、日本與歐盟為推進休耕計劃的順利實施，成立了專門的政府部門，設立了專項資金，由此可見政府的主導地位。美國CRP的典型性與代表性得益于科學的效益評價系統，憑借土壤、地形、土地分布等多個數據庫建立了環境效益指數(EBI)，在此基礎上結合各地市場信息，從而確立各地補償標準以進行資金分配。此外，加權平均侵蝕指數和土地相對生產率指數的應用也使得美國CRP更加科學合理。與之相比，日本與歐盟的休耕項目就顯得相對粗糙，由此導致日本和歐盟的生態效益難以評估，且日本在休耕期間甚至出現了生態退化的問題。因此，我國應該重視科技的應用，要充分利用效益評價體系以兼顧效率與公平。

3.4 實行多樣性、動態性補貼政策，并完善相應配套措施

美國CRP中生態補償機制的建立是成功執行休耕計劃的關鍵。該補償機制實現了尊重公民資源產權、差異和動態補償與市場機制相結合的有機統一，既達到了休耕目的，又保證了農民利益，同時還遵循了成本效益最優原則。日本和歐盟的補償力度也會根據作物種類和耕地面積等因素不同而有所差異，也體現了多樣性與動態性原則。此外，美國生態補償的前提是產權關系的明確建立、科學的效益評價系統以及政府和市場的相互協調與配合。因此，我國在建立耕地休耕制度時，應實行多樣性、動態性補貼政策，并完善相應配套措施。

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2017-06-12

教育部人文社科規劃項目(16YJA790014)。

唐啟飛(1994-)，女，碩士生，主要從事糧食安全研究。通信作者：何蒲明， hepuming0806@163.com。

[引著格式]唐啟飛，何蒲明.國外經驗對我國耕地休耕制度建立的啟示——以美國、日本和歐盟為例[J].長江大學學報(自科版)，2017,14(22)：60～65.

F301.21

A

1673-1409(2017)22-0060-06

[編輯] 李啟棟