論我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度

李夢(mèng)思

【摘要】自中國(guó)加入世貿(mào)組織，外資并購(gòu)呈現(xiàn)出大規(guī)模增長(zhǎng)的發(fā)展勢(shì)態(tài)，在很大程度上促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化進(jìn)程，但同時(shí)也為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全帶來(lái)了相應(yīng)的負(fù)面效應(yīng)。基于此，本文就我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度中制度內(nèi)容不完善、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全界定不明、缺乏獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)等現(xiàn)狀進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，并從立法方面、審查方面、決策機(jī)制方面提出了多角度完善措施。

【關(guān)鍵詞】外資并購(gòu) 國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度 獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)

在經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展形勢(shì)下，中國(guó)有學(xué)者很早就對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題提出了質(zhì)疑與擔(dān)憂，并立足于本國(guó)展開(kāi)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的討論與探究。隨著時(shí)間的推移，外資并購(gòu)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的負(fù)面影響逐漸顯露，因此，需要加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)理論與實(shí)踐的深入研究，完善相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度，從而幫助有關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)內(nèi)的重要產(chǎn)業(yè)外資并購(gòu)現(xiàn)狀與趨向進(jìn)行嚴(yán)格把控，穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)。

一、我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度現(xiàn)狀

（一）制度內(nèi)容不夠完善

在目前現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)范當(dāng)中，對(duì)外資并購(gòu)行為規(guī)范的法律與法規(guī)較多，但對(duì)并購(gòu)中國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)卻較少，在《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》）中也僅是國(guó)務(wù)院辦公廳的一個(gè)通知條目，且原則性的規(guī)定較為籠統(tǒng)，法律階位有待提升。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的推動(dòng)下，政府與公民的經(jīng)濟(jì)安全意識(shí)得到了很大提升，安全防范體系也在不斷完善，但其中的外資管理規(guī)定全部來(lái)源于不同的政府機(jī)構(gòu)，如發(fā)改委、商務(wù)部等，當(dāng)國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)章與政府規(guī)章之間發(fā)生沖突時(shí)，其法律效力會(huì)大打折扣。與美國(guó)《外商投資與國(guó)家安全法案》相比，我國(guó)相關(guān)安全審查制度的法律規(guī)章還需進(jìn)一步統(tǒng)一、細(xì)化與完善。

（二）對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的界定不明

在我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度完善建立過(guò)程中，對(duì)于“國(guó)家安全”與“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的概念使用混亂，如《反壟斷法》、《通知》當(dāng)中，使用的是“國(guó)家安全”；而《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》中使用的是“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”概念。在法律上，對(duì)兩種概念的界定缺乏統(tǒng)一的、明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，可借鑒國(guó)外的列舉式界定經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)因素，或不定期進(jìn)行相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)的發(fā)布等方式，來(lái)體現(xiàn)國(guó)家法律的可預(yù)期性，維持“國(guó)家安全”這一概念的模糊性，從而維護(hù)外資并購(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的平衡。

（三）缺乏獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)

國(guó)家安全審查職能的相關(guān)工作一直有聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)，但聯(lián)席會(huì)議屬于非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，且針對(duì)聯(lián)合審查的流程、組成、配置等相關(guān)細(xì)節(jié)并未有明確的制度規(guī)范，因此在出現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全緊急事故時(shí)，該機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)作出反應(yīng)。因此，我國(guó)缺乏獨(dú)立的、權(quán)威的國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致審查工作缺乏系統(tǒng)性與科學(xué)性。

二、我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度完善措施

（一）立法方面

針對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全體系的完善構(gòu)建，需要立足于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，將審查制度不斷細(xì)化。在這一過(guò)程中，可有全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行專門(mén)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法的法律制定工作，并明確此法律制定完成后的地位，即統(tǒng)領(lǐng)《反壟斷法》等反慮法規(guī)、《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》等政府規(guī)章，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查。此外，針對(duì)外資并購(gòu)安全經(jīng)濟(jì)審查制度的實(shí)施細(xì)則也需盡早出臺(tái)，將原則性規(guī)定向可操作性規(guī)定方向完善，從而提升制度的實(shí)際運(yùn)用價(jià)值。

（二）審查方面

《通知》當(dāng)中提到的“重要基礎(chǔ)設(shè)施”、“重大裝備制造”等詞語(yǔ)當(dāng)中，需要針對(duì)“重要”、“重大”等形容詞進(jìn)行準(zhǔn)確解釋，明確范圍。可適當(dāng)借鑒國(guó)外的定義方式，如美國(guó)“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的范圍說(shuō)明：凡是有形或無(wú)形的、對(duì)國(guó)家至關(guān)重要的財(cái)產(chǎn)或系統(tǒng)。此外，設(shè)置“其他行業(yè)”的相關(guān)兜底條款，有助于提升制度的使用與適用范圍，維持外資引進(jìn)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全之間的平衡。

針對(duì)各個(gè)區(qū)域的行業(yè)龍頭企業(yè)，應(yīng)將其作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)發(fā)現(xiàn)，行業(yè)的龍頭企業(yè)被收購(gòu)，對(duì)行業(yè)格局可能會(huì)產(chǎn)生極大的影響，對(duì)行業(yè)內(nèi)的其他企業(yè)發(fā)展趨勢(shì)也會(huì)產(chǎn)生較大影響。因此，應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域政府部門(mén)對(duì)企業(yè)的審查工作，并由制度規(guī)范，行業(yè)龍頭企業(yè)的外資并購(gòu)計(jì)劃必須由國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全機(jī)構(gòu)審核通過(guò)才能進(jìn)一步展開(kāi)并購(gòu)交易。審查過(guò)程應(yīng)綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)安全的影響程度進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)把關(guān)。

審查制度當(dāng)中對(duì)審查程序也應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，增加復(fù)審程序，并設(shè)立科學(xué)的處罰措施。在并購(gòu)案初次提交之后，被機(jī)構(gòu)認(rèn)定對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全存在威脅，則企業(yè)與外商雙方在收到調(diào)查意見(jiàn)之后有權(quán)申請(qǐng)復(fù)審，可提供更多相關(guān)資料、情況證明以及修改后的并購(gòu)協(xié)議。在處罰措施方面，現(xiàn)行的國(guó)家安全審查制度中缺乏具體的審查處罰措施，需要依據(jù)不同的審查后果進(jìn)行相應(yīng)的處罰，例如，并購(gòu)提案中存在重大或故意過(guò)失、虛假陳述、重大遺漏等，可適當(dāng)給予行政處罰；若雙方不遵循最終審查意見(jiàn)、不履行整改協(xié)議，則可強(qiáng)制停止并購(gòu)活動(dòng)并適當(dāng)罰款。

（三）決策機(jī)制方面

在完善我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查體系的過(guò)程中，需要與之配套的決策機(jī)制。決策機(jī)制的完善構(gòu)建，要以民主、科學(xué)為核心，建立以下內(nèi)容：首先安全決策由高層領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一規(guī)范，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的誠(chéng)實(shí)配合，從而減少?zèng)Q策失誤；還可建立集體決策機(jī)制，囊括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、地方領(lǐng)導(dǎo)人、經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、科學(xué)家、管理學(xué)家等，針對(duì)重大外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全事故，通過(guò)集體討論的形式，集思廣益、民主決策。另外，在進(jìn)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查決策的過(guò)程中，應(yīng)以安全研究為核心依據(jù)，在信息管理方面，以科學(xué)的信息獲取與傳遞機(jī)制為保障；在資源分配上，以非市場(chǎng)與市場(chǎng)手段的科學(xué)搭配為主要的分配方式；在實(shí)施管理中，以民主管理機(jī)制來(lái)有效控制主體利益差別化對(duì)決策目標(biāo)的影響；在監(jiān)督管理過(guò)程中，以民主機(jī)制為基礎(chǔ)，完善公民監(jiān)督政府工作的監(jiān)督機(jī)制。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度的有效完善，對(duì)穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。通過(guò)有效措施，完善審查法律規(guī)定，以科學(xué)的管理形式對(duì)外資并購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而能夠有效維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。因此，不斷完善我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度，從而在保障國(guó)家安全的前提下，保障企業(yè)與外商的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，維持外資并購(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的平衡關(guān)系。