營造官民平等、協商理性的行政執法環境

張莉

行政執法作為法治政府建設的重中之重，歷來是法治政府建設評價指標體系中占比最高的一項。2016年，中國政法大學法治政府研究院對全國100座城市開展行政執法評估。從結果上看，我國法治政府建設穩步推進，尤其是在綜合執法改革、建立重大執法決定法制審核制度、規范執法主體等方面取得了一定進步。在取得成績的同時，也暴露出一些問題，值得重視。

第一，執法體制改革動作遲緩，動力不足。在被評估城市中，完成工商管理、質量監督、食品藥品管理部門“二合一”或“三合一”深度整合的有20個，較2015年有所增加，未進行部門整合的城市數量也由2015年的83個下降至41個。但在行政執法體制改革方面依然存在以下問題：一是市級綜合執法改革“雷聲大雨點小”。綜合執法改革早在2013-2014年間就已出現在許多城市的工作會議上，并被設定為工作目標，但直至2017年，仍存在大量未完成目標任務的城市。有些城市下發文件，要求在區縣一級完成食藥品、工商以及質監部門的整合，但市本級遲遲未采取行動。二是區縣綜合執法仍處于試水階段。在區（縣、市）一級開展部門合并的34個城市中，有8個城市僅存在1-2個部門的合并，或者只是個別區縣先行先試。

第二，執法程序制度建設存在部門短板。評估團隊在被評估部門和評估事項選擇上實行動態調整。評估對象從公安、工商、稅務、環境等“執法大戶”深入到了教育、民政、水務等執法量較少的部門。通過考察其在執法流程、裁量基準、執法結果公示等方面的表現，評估團隊發現許多城市存在部門短板。按照“木桶原理”，恰恰是這些部門的表現決定了整座城市的執法水平。以行政裁量基準制度為例，大多數城市存在一勞永逸的怠惰思想，令裁量基準虛置，無法跟上上位法修改的步伐。比如，只有9個城市根據修訂的《教育法》 《義務教育法》或《民辦教育促進法》，及時更新教育領域的行政處罰裁量基準。

第三，執法平臺碎片化，既不統一也不開放。在被評估城市中，雖然很多城市根據部門需要建立了行政執法信息或執法監督平臺，但鮮有城市將其統籌在市級平臺中，存在大量信息孤島。在網絡平臺內容上，僅有少數城市涵蓋執法人員信息查詢、執法進度查詢、執法信息公示及投訴反饋等內容。也只有少部分城市的執法監督平臺能通過外網登錄，其他城市要么單純依賴行政系統內網，要么借助行政機關專門分配的用戶名和密碼。

第四，個別部門假托“科技執法”，怠于履責或以罰代管。為了讓法治政府評估貼近現實，評估團隊聘請了高等院校學生、律師開展違法行為投訴體驗。評估結果顯示，只有23個城市的執法部門在接到違法投訴后及時有效地查處了違法行為，其他城市存在拖延或怠于履行法定職責的情形。特別是在違章停車事項上，許多城市出現出警慢甚至以罰代管現象。比如，個別城市執法人員在接到投訴后，以存在街拍系統為由，拒絕現場執法，這是典型的以罰代管。執法人員雖然以監控拍照為依據對違章車輛進行了處罰，但是違章停車亂象并未得到治理，交通也并未得到及時疏導。 “互聯網+執法”模式的確極大地提升了執法效率，但互聯網僅僅是工具，行政機關的執法重點仍然且必須是恢復秩序、提供服務等。

第五，執法決定質量不高，難以經得起司法檢驗。被評估城市共有3007份非訴執行申請被法院否定，其中有4個城市的非訴執行案件被法院裁定不予執行的比例達到70%以上。很多行政機關申請人民法院強制執行的行政行為，存在事實不清、證據不足、適用法律法規錯誤、程序違法等問題。最突出的是程序違法，比如，行政處罰決定未經集體討論、送達時間超出法定期限、聽證程序違法等。一些非訴執行申請也存在問題，主要表現為行政機關在法律規定的復議或訴訟期間內，向法院申請強制執行。

上述問題有的是體制、機制造成的；有的是制度落實中出現偏差；有的是執法人員觀念、素質使然；等等。無論是何種原因，要想攻克行政執法水平不高這一制約我國法治政府建設的頑疾，必須放眼未來、綜合施治。為此，提出以下建議。

第一，以點帶面穩步推進綜合執法改革，確保機構合并與資源整合同步進行。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》要求大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業、商務等重點領域推行綜合執法。統一的市場監管體制是綜合執法體制改革的第一步。未來各級政府要因地制宜選擇機構改革路徑，只有讓機構合并與執法力量整合同步進行，才能從根本上解決權責交叉、多頭執法等問題。各城市要統籌規劃，科學界定綜合執法職責范圍，盡早實現機構、人員、職權、責任和執法手段的融合。

第二，加強對短板部門的執法過程控制，實現政府整體執法水平提升。現代公共行政已不能滿足結果合法，程序、形式等過程性要素也要合法。在行政裁量基準方面，除制定、公布并及時更新符合當地實際情況的行政裁量基準外，同級和上級法制部門也要發揮參謀、助手作用，建立動態檢查和靜態審核相結合的監督機制，引導執法部門正確制定和適用裁量基準。在設計執法事項流程時，要詳細標明每步功能、行政機關采取行為類別、執法時限要求、執法人員資格及具體執法要求、文書格式、行政相對人享有特殊權利等事項，并繪制流程圖，附上相關咨詢電話和監督電話進行公示。在重大行政執法決定法制審核方面，沒有建立相關制度的城市要盡快落實中央部署，已制定的城市要依照規定切實開展審核，并將審核結果及時向社會公布或定期通報。

第三，利用科技手段助推行政執法和行政執法監督。信息時代對行政執法提出了更高要求——精準、便捷和高效。電子政務、智慧政府不僅是將執法事項、辦理流程以及查詢結果等內容在網上進行公示，還要針對適合在網上直接申報的事項，開通網上辦理通道；對不適合在網上直接申報的事項，提供網上預約服務，在技術允許的情況下，全面推廣遠程執法。面對部門林立、職權碎片化，要將各部門執法事項匯聚到統一的執法信息平臺上，這樣不僅便利了行政相對人，也為執法統計和執法監督創造了條件。行政執法責任制可以通過網絡平臺實現，將全部執法部門和執法事項納入平臺，實現對行政執法監督全覆蓋；對執法個案過程進行監督，實現行政執法監督精細化；對執法行為全過程網上全留痕記錄，并適度向行政相對人和社會公眾進行公開，實現行政執法監督透明化。通過多角度全方位的行政執法監督，分析考核行政執法，為行政機關績效考核和執紀問責提供依據，從而提升行政執法質量，促進行政執法環境建設。

第四，嚴禁以罰代管，引導行政相對人自覺守法。執法人員在發現違法行為時，要與現場執法人員協同配合，充分了解現場情況，而不是“辦公室執法”。對于初次違法者，可適當引入溫馨提示、批評教育等柔性執法方式，不要一味處罰，激化官民矛盾。對于公眾投訴，執法部門應當全面登記并逐件反饋。執法部門在給投訴人員及時反饋處理結果時，要針對投訴暴露出的問題開展自查，通過專項整治，從源頭上改善執法狀況。對于日常投訴暴露出的違法行為易發地段，執法部門不能以罰代管，而要樹立警示牌或安排專人現場執法，規范和引導行政相對人自覺守法。

第五，群策群力，提高非訴執行決定及申請質量。既然被法院否定的非訴執行申請案件普遍存在證據不足、適用法律錯誤、程序違法等問題，就要有針對性地開展執法人員業務培訓。在積極推進綜合執法的背景下，各執法部門之間要取長補短，形成“比學趕幫超”的氛圍，在調查取證、案卷制作等方面相互“取經”，共同提高業務能力，提升執法水平。法制部門要充分發揮“參謀”“助手”作用，積極提升行政執法質量。對于法制力量充足的執法部門，要做到“逢案必審”；對于法制力量較緊張的部門，要嚴格執行重大執法決定法制審核，對重大案件進行合法性審查。法制機構不僅要嚴格審查執法案卷，而且在發現執法過程問題時，要及時指出并提示法律風險，糾正不合法的行為。

眾人拾柴火焰高。提高行政執法質量需要全體執法人員的共同努力，也需要全體社會成員法律觀念和規則意識的養成。在推進國家治理能力現代化的新時代，行政執法要放棄管理思維，站在以人為本、官民平等、協商理性的治理高度，從宏觀、中觀和微觀層面完善行政執法體制、機制和制度，營造嚴格、規范、公正、文明執法的法治環境。endprint