論我國綠色信貸的法律規(guī)制

盧志文，李愛年

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

論我國綠色信貸的法律規(guī)制

盧志文，李愛年

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

經(jīng)過20多年的發(fā)展，綠色信貸在我國取得了一定實效，但在實踐中也暴露出綠色信貸的組織體系不完善、產(chǎn)品創(chuàng)新不足、余額占比偏低和信息披露不透明等諸多問題。其根本原因在于相關(guān)制度安排存在缺陷，立法工作滯后，推進綠色信貸缺乏足夠有效的法律規(guī)制。有效解決這些問題應遵循“三個步驟”的思路來構(gòu)建綠色信貸法律體系，同時通過完善綠色信貸激勵制度、構(gòu)建銀行環(huán)境風險管理制度和強化綠色信貸信息披露共享制度，從而為綠色信貸的實踐提供法制保障。

綠色信貸；法律規(guī)制；法律體系〗

2015年9月，中共中央、國務院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立綠色金融體系，推廣綠色信貸。至此，綠色信貸進入一個嶄新的階段，從部門文件上升到國家戰(zhàn)略，“綠色信貸”一詞也頻頻出現(xiàn)于各個文件和領域中。

綠色信貸是指商銀行業(yè)金融機構(gòu)依據(jù)國家的環(huán)境經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策，對研發(fā)、生產(chǎn)治污設施，從事生態(tài)保護與建設，開發(fā)、利用新能源，從事循環(huán)經(jīng)濟生產(chǎn)、綠色制造和生態(tài)農(nóng)業(yè)的企業(yè)或機構(gòu)提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性的低利率，而對污染生產(chǎn)和污染企業(yè)的新建項目投資貸款和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率的政策手段[1]。學界近年來對綠色信貸開展了不少研究，主要探討了綠色信貸的發(fā)展歷程、存在的問題、對策和商業(yè)銀行的環(huán)境責任。從法學角度對綠色信貸研究的較少，歸納起來具體有四種觀點：一是認為造成我國綠色信貸困境的主要原因是缺乏法律的有效支撐和保障，綠色信貸政策發(fā)展已經(jīng)十分成熟，應該進行法律化，在立法模式上采用“促進型”立法的模式[2]；二是我國頒布的綠色信貸政策性文件在內(nèi)容上較原則化，不易操作，而且存在制度性和技術(shù)性上的障礙，我們需要從法律層面對綠色信貸法律制度進行系統(tǒng)性研究[3]；三是從銀行承擔環(huán)境責任的角度進行研究，認為商業(yè)銀行必須承擔環(huán)境責任，而完善的法律是保障銀行承擔環(huán)境責任的重要途徑[4]；四是由我國頒布的各類條文共同構(gòu)成的綠色信貸實現(xiàn)機制未成體系，同時對我國商業(yè)銀行的環(huán)境責任規(guī)定較弱，條文較少，因此我們需要構(gòu)建科學合理的綠色信貸法律體系并且強化關(guān)于商業(yè)銀行的環(huán)境責任[5]。

學界基于綠色信貸的實施現(xiàn)狀，專門從法治視角規(guī)范分析綠色信貸的研究較為缺乏。綠色信貸作為我國綠色金融中起步最早、規(guī)模最大、政策體系最成熟的金融手段，目前探索實施已逾20年，但是依法規(guī)范綠色信貸的實踐卻依舊任重道遠，立法活動遠遠落后于當前的實踐。

一、我國綠色信貸舉步維艱

自2007年綠色信貸在我國正式確立以來，陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于綠色信貸的政策性文件，大大的推動了我國綠色信貸的發(fā)展。首先，綠色信貸理念深入人心，銀行、企業(yè)、政府部門、社會公眾都已認識到綠色信貸對促進環(huán)境保護和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要作用。根據(jù)對我國21家主要銀行業(yè)金融機構(gòu)的調(diào)查顯示，這21家銀行業(yè)金融機構(gòu)都已確立了綠色信貸戰(zhàn)略，并均建立了綠色信貸相關(guān)的制度和措施，形成了從銀行到監(jiān)管部門及政府的多層次綠色信貸規(guī)章制[6]。其次，綠色信貸余額不斷增加，環(huán)境保護效益明顯。據(jù)2016年中國銀監(jiān)會綠色信貸新聞發(fā)布會公布的數(shù)據(jù)，截至2016年6月末，21家主要銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色信貸余額達7.26萬億，占各項貸款的9.0%。預計可年節(jié)約標準煤1.87億噸，減排二氧化碳4.35億噸、二氧化硫399.65萬噸、氮氧化物200.60萬噸，節(jié)水6.23億噸[7]。雖然我國的綠色信貸取得了一定成效，但在實踐中也暴露出銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色信貸發(fā)展組織體系不完善、綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不足、綠色信貸余額占比偏低和綠色信貸信息披露不透明的諸多問題。

第一，綠色信貸組織體系不完善。目前國內(nèi)大部分銀行沒有建立綠色信貸相關(guān)的完整組織機構(gòu)和框架，有的銀行甚至還未設立綠色信貸相關(guān)職能崗位，只有少數(shù)銀行機構(gòu)針對綠色信貸業(yè)務專門開設了相對應的職能部門。例如，在我國21家主要銀行金融機構(gòu)中，除興業(yè)銀行、招商銀行、浦發(fā)銀行和光大銀行設立了專職的綠色信貸部門外，其他銀行或者由企業(yè)文化部、公共關(guān)系部等機構(gòu)兼職行使綠色信貸職能，或者尚未明確綠色信貸的執(zhí)行部門。調(diào)查顯示綠色金融業(yè)務與其他業(yè)務混同處理，無法形成有針對性的管理模式。同時，綠色信貸這類新發(fā)展的業(yè)務，在成長過程中不可避免會遇到很多新問題、新情況，如果缺乏專門指導和管理，很難實現(xiàn)快速成長。

第二，綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不足。與國外的綠色信貸是由銀行自身組織、發(fā)起、推動不同，我國的綠色信貸主要來源于政府的政策推動。但是我國的綠色信貸政策在設計上具有強制性，在執(zhí)行上卻具有自覺性。這樣導致了除國家強制規(guī)定的“兩高一?！毙袠I(yè)信貸規(guī)模部分發(fā)展較好外，通過市場手段引導資金流向節(jié)能環(huán)保企業(yè)和項目并促使企業(yè)持續(xù)改善環(huán)境績效的綠色信貸部分并未充分發(fā)揮其應有的作用，綠色信貸產(chǎn)品開發(fā)尚處于起步和摸索階段，創(chuàng)新不足。目前，在我國21家主要銀行金融機構(gòu)中，除興業(yè)銀行、光大銀行和浦發(fā)銀行已經(jīng)推出了系統(tǒng)化、本土化、整合化的產(chǎn)品套餐外①，其他銀行依然處于嘗試推出自治綠色信貸產(chǎn)品的起步階段，創(chuàng)新不足，其推出的產(chǎn)品不僅數(shù)量少，且大多是照搬或模仿國外的金融產(chǎn)品，沒有形成自主創(chuàng)新的產(chǎn)品體系，綠色信貸產(chǎn)品開發(fā)動力不足。

第三，綠色信貸余額占比偏低。截至2016年底，21家主要銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色信貸余額7.5萬億元，較年初增長7.1%，占各項貸款余額9.68%②。從這條信息中可以看到綠色信貸余額正在穩(wěn)步增長，綠色信貸規(guī)模不斷擴大，其貸款余額已逾7萬億元，這說明我國綠色信貸取得了巨大的成就。但同時我們也可以看到，綠色信貸余額占比偏低的事實，其貸款余額占比沒有超過10%，這也潛意識的告訴我們還有90%的銀行貸款流向其他行業(yè)，這其中就包括“兩高一?！毙袠I(yè)，綠色信貸的發(fā)展任重而道遠。據(jù)中國人民大學測算，從2016年到2030年，低方案、中方案和高方案下中國綠色融資需求分別達到40.3萬億元、70.1萬億元和123.4萬億元巨額需求。而目前我國2016年底的綠色信貸余額只有7.5萬億元，占比不足10%，亟需更好地對綠色信貸進行激勵，加強信貸對我國環(huán)保事業(yè)和綠色經(jīng)濟的支持和引導[8]。

第四，綠色信貸信息披露不透明。信息披露是現(xiàn)代銀行業(yè)誠信和善治的基礎，國家諸多政策對此都有明確要求。中國銀監(jiān)會發(fā)布的《綠色信貸指引》(2012)第24條就明確了銀行業(yè)金融機構(gòu)應當公開綠色信貸戰(zhàn)略和政策，充分披露綠色信貸發(fā)展情況的要求。然而，當前21家主要銀行業(yè)金融機構(gòu)在環(huán)境信息披露中卻不盡人意，并沒有根據(jù)文件上的要求公開綠色信貸戰(zhàn)略和內(nèi)容，表現(xiàn)稍好的也僅將正常摘要對外公布(比如興業(yè)銀行的《環(huán)境和風險管理政策》)，其他銀行僅僅公布其余綠色信貸相關(guān)政策名稱，但政策原文未公開發(fā)布。同時，有關(guān)綠色信貸公開的內(nèi)容基本是“報喜不報憂”，很難看到銀行對環(huán)境違法客戶貸款情況的相關(guān)數(shù)據(jù)。銀行發(fā)布綠色信貸信息的渠道主要是通過年度報告(年報或企業(yè)社會責任報告)以及官方網(wǎng)站。其中，興業(yè)銀行根據(jù)赤道原則的要求發(fā)布了興業(yè)銀行赤道原則執(zhí)行報告。部分銀行公布了其年度對“兩高一資”項目貸款的情況，但整體來看，公布相關(guān)信息的銀行較少，且在公布的數(shù)據(jù)中多數(shù)存在統(tǒng)計口徑不清、時效性低等問題。

我國綠色信貸運行中面臨的上述困境固然是多重因素共同作用的結(jié)果，但其主要的誘因在于綠色信貸的相關(guān)制度安排存在缺陷。如我國綠色信貸政策在設計上具有一定的強制性特點，但在具體執(zhí)行上又呈現(xiàn)出更多的自愿性特點，其頒布的綠色信貸相關(guān)政策并沒有明確規(guī)定銀行的環(huán)境責任。這導致銀行在發(fā)行貸款時雖然會考慮環(huán)境效益和貸款人的環(huán)境信用，但是在具體執(zhí)行時卻往往會因為利益而放松審查。同時，推行綠色信貸缺乏基本的激勵、約束機制及相關(guān)配套機制，政府、企業(yè)和銀行的動力和效能不足。最為致命的“硬傷”是綠色信貸的立法工作滯后，當前主要是依靠不具備強制力的政策文件來推動，推進綠色信貸缺乏足夠有效的法律規(guī)制。

二、我國綠色信貸的法律規(guī)制及其缺陷

基于我國綠色信貸運行中暴露的諸多問題關(guān)鍵在于立法滯后，具有強制力的法律規(guī)制缺乏。筆者先就目前我國有關(guān)綠色信貸的法律法規(guī)予以初步梳理，并對其缺失原因進行簡要分析和反思。我國現(xiàn)有綠色信貸的法律法規(guī)散見于不同法律部門、不同效力法律文件中，國家和地方法律均有少量關(guān)于綠色信貸的規(guī)制(見表1)，整體呈現(xiàn)立法條款少、沒有專門性立法、倡導性條款居多、運行規(guī)則不完備等特征。

表1 有關(guān)綠色信貸的立法條款

第一，從效力等級上來看，我國綠色信貸法律規(guī)定涉及國家層面上的法律、部門規(guī)章、地方條例和地方規(guī)章四個等級，初步形成了從中央到地方的法律層級，但依然缺少行政法規(guī)和基礎性綜合法律的規(guī)定。

第二，從立法領域上來看，我國綠色信貸法律規(guī)定涉及多個領域，包括：循環(huán)經(jīng)濟、能源資源利用、污染防治、信息公開、區(qū)域建設等。其中最多的還是污染防治，例如，水污染防治、土壤污染防治、大氣污染防治等。這說明我國的綠色信貸已經(jīng)深入人心，各個部門已經(jīng)認識到運用綠色信貸這個環(huán)境經(jīng)濟手段來促進環(huán)境保護，綠色信貸的立法領域不斷擴張。

第三，從立法內(nèi)容上來看，我國綠色信貸的內(nèi)容主要是一些鼓勵性、宣示性和原則性的內(nèi)容，且從其法律形式上大多是法律條款，極其分散，這在實踐中極其不易操作。例如，《中華人民共和國節(jié)約能源法》(2016修正)第65規(guī)定：“國家引導金融機構(gòu)增加對節(jié)能項目的信貸支持，為符合條件的節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)、節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)以及節(jié)能技術(shù)改造等項目提供優(yōu)惠貸款?！?/p>

通過對上述法律規(guī)定的梳理和特征描述后，我們發(fā)現(xiàn)當前的綠色信貸法律條款存在以下重大缺陷：

第一，綠色信貸的法律規(guī)制沒有形成基本體系。就全國性立法而言，我國尚未有法律對綠色信貸予以規(guī)制，綠色信貸涉及到的法律最高層級只是單行法，在環(huán)境領域內(nèi)的基本法和金融領域內(nèi)的基本法中都沒有出現(xiàn)；其次，目前涉及到的綠色信貸法律規(guī)定大多是法律條款、既沒有專門性立法，也沒有一部法律中進行專章規(guī)定。另外，地方性立法對涉及綠色信貸的有關(guān)規(guī)定也比較少。

第二，已有的關(guān)于綠色信貸的立法規(guī)定難以操作?，F(xiàn)有的涉及到綠色信貸的立法規(guī)范集中于地方法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，內(nèi)容過于寬泛，綠色信貸的組織構(gòu)架、流程管理、考核機制、信息公開等內(nèi)容沒有具體規(guī)定，且法律位階低，無法在實踐中落實。

第三，缺乏對銀行金融機構(gòu)環(huán)境責任的規(guī)定。隨著綠色信貸政策的提出及相關(guān)規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺，我國各家商業(yè)銀行都逐漸認識到綠色信貸的重要性，并在具體信貸行為中予以實施。但由于我國法律對于商業(yè)銀行的環(huán)境法律責任仍然缺乏明確規(guī)定，使得環(huán)境法律責任對于商業(yè)銀行產(chǎn)生的反向激勵作用并不明顯。目前我國銀行業(yè)三大核心法律：《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》都沒有對銀行承擔環(huán)境責任作出具體規(guī)定，其主要規(guī)定的只有銀行要考察借款人的資信，并且在開展業(yè)務時不得損害社會公共利益。因此銀行實施綠色信貸履行環(huán)境責任的力度大多依賴商業(yè)銀行的環(huán)境社會責任自覺性，導致目前我國綠色信貸實施效果并不顯著。

國家干預金融的手段有法律和政策，但法治社會應以法律作為主要調(diào)控手段。綠色信貸作為一種環(huán)境金融手段，在我國經(jīng)過20多年的實施、修正和完善亦逐漸成熟,而成熟的政策應在適當?shù)臅r機轉(zhuǎn)化為法律[2]。同時，域外綠色信貸的發(fā)展歷程已證明，完善的環(huán)境立法體系和豐富的立法內(nèi)容是綠色信貸有效發(fā)展的客觀需求。我國能構(gòu)建一個法律體系完善、內(nèi)容豐富、配套機制健全的綠色信貸法律制度，是綠色信貸順利推行的關(guān)鍵所在。

三、完善我國綠色信貸的立法選擇

(一)構(gòu)建綠色信貸法律體系

構(gòu)建綠色信貸的法律體系具體應遵循以下“三個步驟”：第一，完善現(xiàn)有的基本法律規(guī)定，明確綠色信貸的法律地位和銀行環(huán)境責任；第二，在環(huán)境單行法中增設綠色信貸的專門條款，逐步形成和充實基本法條款結(jié)合環(huán)境單行法等細化條款的法律條款群；第三，在條件成熟時出臺《綠色信貸促進法》，就可普遍適用于各要素領域的通用性的綠色信貸特有規(guī)則進行集中、全面立法。此外，未來的《綠色信貸促進法》還必須結(jié)合《商業(yè)銀行法》《中國銀行法》《貸款通則》及其配套金融法規(guī)的相關(guān)規(guī)定予以適用。

表2 綠色信貸中央層面法律體系構(gòu)建的步驟建議

1.完善現(xiàn)有的基本法律規(guī)定

首先，修改《環(huán)境保護法》(2014)，明確綠色信貸的法律地位和性質(zhì)。最新修訂的《環(huán)境保護法》(2014)并沒有對綠色信貸進行規(guī)定，這令人十分遺憾，因為同屬于綠色金融重要組成部分的“綠色保險”已經(jīng)成功進入了環(huán)境保護領域的基本法③，“綠色保險”的立法進程已大大超越了綠色信貸。而綠色信貸作為我國最早實施、規(guī)模最大，政策最為成熟的環(huán)境金融手段卻一直沒有得到法律的明確規(guī)定，這也是導致綠色信貸工作沒有取得預期效果的重要原因。綠色信貸成功進入環(huán)境基本法，不僅可以彰顯綠色信貸在我國綠色金融中的重要法律地位，同時為綠色信貸進入其他單行法領域提供法律示范作用和法律基礎。因此，之后在修改《環(huán)境保護法》(2014)時可以這樣規(guī)定：國家鼓勵銀行類金融機構(gòu)加大對綠色信貸的發(fā)放力度，重點支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染防治等領域。通過這樣確立綠色信貸的法律地位和性質(zhì)，為現(xiàn)行試點工作提供法律依據(jù)。

其次，修改《商業(yè)銀行法》，明確規(guī)定商業(yè)銀行的環(huán)境責任。作為商業(yè)銀行基本法的《商業(yè)銀行法》，應當將其“安全性、流動性、收益性”的經(jīng)營原則，改為“安全性、流動性、收益性、環(huán)保性”。同時，在法律條文中明確規(guī)定“商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務時，應當嚴格審查借款人的環(huán)境資信，并將借款人的環(huán)境行為作為貸款的重要依據(jù)”。根據(jù)國外的經(jīng)驗，通過確立銀行的環(huán)境責任更有利于綠色信貸的開展。以美國為例，美國的《超級基金法》，在法律中要求商業(yè)銀行要對其在環(huán)境上不負責任的行為承擔賠償責任。該法規(guī)定，商業(yè)銀行一旦被認定為環(huán)境案件的侵權(quán)責任主體，將直接面臨被美國國家環(huán)保局追繳受污染的治理費用及高額罰款的責任風險。因此，貸款銀行為了避免這種環(huán)境風險，會將環(huán)境因素的評價納入銀行業(yè)務過程中，高污染的企業(yè)難以獲取銀行貸款，實現(xiàn)對污染企業(yè)的資金源頭遏制[5]。因此，我們也可以通過在法律中確立銀行的環(huán)境責任進而促進綠色信貸的發(fā)展。

2.在環(huán)境單行法中增設綠色信貸的專門條款

在完善我國環(huán)境保護基本法、銀行基本法之外，還需要結(jié)合各環(huán)境要素領域的特點，細化綠色信貸在各領域的關(guān)鍵性、特色性法律規(guī)則，逐步形成和充實環(huán)境基本法條款結(jié)合環(huán)境單行法綠色信貸等細化條款的法律條款群。

在當前調(diào)整環(huán)境經(jīng)濟關(guān)系中，我國主要是通過《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《節(jié)約能源法》這兩部法律進行調(diào)整的。雖然這兩部法律涉及了綠色信貸的相關(guān)內(nèi)容，但是卻沒有對綠色信貸進行明確規(guī)定，而且法律條款數(shù)量十分少，只有一條法律條款。所以，我們可以通過修改這兩部單行法，在其中率先增加綠色信貸的專門條款，對綠色信貸做出細致的規(guī)定，進而為綠色信貸在其他法律的推行奠定法律基礎。同時，綠色信貸作為調(diào)整環(huán)境經(jīng)濟的手段之一，率先通過對這兩部法律進行修改，也是應有之意。最后，從時間上來看，這兩部法律已經(jīng)多年未進行大的修改，特別是《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》自2008年制定以來就沒有改動，現(xiàn)有的法律已完全不能滿足當前我國對促進循環(huán)經(jīng)濟、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，我們可以趁著即將修改這部法律的機會增加對綠色信貸的法律規(guī)定。具體來說，我們可以在《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》(2008)中明確利用綠色信貸發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法律地位，同時確立綠色信貸的適用范圍，指出針對哪些領域或行業(yè)進行綠色信貸支持。

另外，對公眾生活影響較大的大氣、水、土壤等環(huán)境要素領域也可以確立綠色信貸，通過綠色信貸促進大氣、水、土壤的污染防治和環(huán)保保護。在土壤污染防治領域，根據(jù)最新的立法進展，《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》(2017)第59條第2款明確規(guī)定：“國家鼓勵金融機構(gòu)加大對土壤污染風險管控和修復項目的信貸投放。”從這里可以發(fā)現(xiàn)，國家已經(jīng)在土壤污染防治領域開始推行綠色信貸制度，這是構(gòu)建綠色信貸制度進程中的一個重大突破?？偠灾Ｍ麌夷軌蛟凇端廴痉乐畏ā贰锻寥牢廴痉乐畏ā贰洞髿馕廴痉乐畏ā分忻鞔_規(guī)定綠色信貸的有關(guān)內(nèi)容，爭取早日在水、土、大氣等環(huán)境要素領域內(nèi)建立起綠色信貸制度，形成“水陸空”一體化的綠色信貸制度體系。

3.出臺《綠色信貸促進法》

通過完善我國環(huán)境保護基本法、銀行基本法、環(huán)境單行法之后，我們在條件成熟時就可以出臺一部關(guān)于綠色信貸的專門性法律：《綠色信貸促進法》。綠色信貸作為一種新型的促進環(huán)境保護的金融手段，其涉及的主體眾多、關(guān)系復雜且在內(nèi)涵上兼具政策強制性(我國的綠色信貸主要通過政策性文件強制推動)與道德的自覺性(銀行環(huán)境責任在我國還沒有法律規(guī)定且信貸是銀行的經(jīng)營行為具有自主性)。因此，針對綠色信貸進行立法時要十分慎重，既不能完全強制也不能是原則性的宣示，而且考慮到我國綠色信貸的現(xiàn)狀，應該采取更多的措施對綠色信貸進行激勵。考慮到綠色信貸的上述特性和要求，我們可以采取促進型立法的模式。促進型立法“采用誘因化的經(jīng)濟機制提高立法目的實現(xiàn)的效果，在尊重相對人的組織利益和個人利益的基礎上，通過政府的政策性宣示，并提供相關(guān)的保障和優(yōu)惠措施或獎勵措施，引導并鼓勵相對人采取與政策目標相一致的行為”[9]。另外，在我國，“促進型立法”已經(jīng)有十分豐富的實踐，例如：《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《民辦教育促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》等法律。促進型立法對相關(guān)薄弱產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著極其重要的作用。環(huán)境保護事業(yè)作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，需要國家提供支持，通過立法設定大量鼓勵性措施來引導銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)展綠色信貸，既避免軟法約束不足的缺陷，又避免硬法強制過度的不足，因此，促進型立法無疑是不錯的選擇[4]。除了在立法模式上我們選擇了促進型立法模式外，在內(nèi)容上我們還應該專門規(guī)定綠色信貸的授信項目條件、組織架構(gòu)、流程管理、法律義務、監(jiān)管、法律責任等內(nèi)容，對綠色信貸的普遍性內(nèi)容作出規(guī)定。

(二)完善綠色信貸立法內(nèi)容

1.完善綠色信貸激勵制度

綠色信貸在我國還處于發(fā)展的初期階段，其貸款余額占比偏低，相比于我國對綠色融資的需求來說它還遠遠不夠。另外，綠色信貸的產(chǎn)品創(chuàng)新不足，銀行和企業(yè)發(fā)展綠色信貸的自主驅(qū)動性還有待加強。因此，為了促進綠色信貸的發(fā)展，加強銀行和企業(yè)的自主驅(qū)動性，我們需要完善綠色信貸的激勵制度，通過激勵措施來培育和發(fā)展綠色信貸。結(jié)合域外經(jīng)驗和地方實踐，構(gòu)建我國綠色信貸的激勵制度可以從以下兩個方面設計：

一方面，采用經(jīng)濟手段進行正面激勵。正確、可行的經(jīng)濟激勵是推行綠色信貸的內(nèi)在動力。具體來說，針對銀行可以設計專門的營業(yè)稅稅收優(yōu)惠政策，以及通過財政補貼的方式來彌補銀行綠色信貸的利益損失。還可以建立綠色銀行評比機制，對于表現(xiàn)良好的銀行進行更多的政策優(yōu)惠，以評促建。針對企業(yè)，除了直接的財政補貼、稅收優(yōu)惠政策外，還可以借鑒域外經(jīng)驗，對于在清潔生產(chǎn)、節(jié)約資源、生態(tài)保護、節(jié)能減排等方面做的好的企業(yè)優(yōu)先獲得信貸或者延長借款時間。同時，鼓勵銀行業(yè)協(xié)會或者政府環(huán)境保護管理部門和環(huán)保部門定期向外界發(fā)布企業(yè)環(huán)境評估報告，對企業(yè)的環(huán)境政策、行為和記錄加以披露。

另一方面，采用責任手段進行反面約束。激勵并非僅指正面的促進，還包括反面的約束，如人們所說的“責任激勵”，就是約束的激勵[10]。這種約束激勵包括外部約束和內(nèi)部約束兩個方面：從外部約束來看，主要通過完善綠色信貸環(huán)境信息公開共享制度，把銀行綠色信貸實施效果以及企業(yè)環(huán)境違法行為及時向社會公布，接受社會監(jiān)督。同時，積極發(fā)揮第三方機構(gòu)的輔助審查功能，借此彌補政府監(jiān)管部門技術(shù)性不足的特點。從內(nèi)部約束來看，可以實行銀行內(nèi)部問責制，通過設計綠色信貸的獎懲機制，發(fā)揮銀行的內(nèi)部約束機制，以提高銀行及其工作人員的綠色信貸積極性。

2.建立銀行環(huán)境風險管理制度

銀行發(fā)展綠色信貸，其首要便是對借款人的環(huán)境風險進行評估。因此，我們需要構(gòu)建良好的銀行環(huán)境風險管理制度，該制度主要包括專門的組織機構(gòu)、科學的管理指標和可持續(xù)的人才供應三個方面。

在組織機構(gòu)方面，銀行業(yè)金融機構(gòu)應設立專門的可持續(xù)金融部門，細化涉及環(huán)境問題的金融業(yè)務分工。當前，我國大多數(shù)銀行并沒有設立專門的可持續(xù)金融部門，綠色信貸發(fā)展組織體系不完善，大多數(shù)銀行采用的都是由董事會制定戰(zhàn)略、高級管理層發(fā)布政策規(guī)章、最后由業(yè)務部門去執(zhí)行的模式，這也是導致目前綠色信貸困境的重要原因之一，因此銀行金融機構(gòu)需要設立專門的可持續(xù)金融部門。具體來說，我們可以參考國內(nèi)第一家綠色銀行——興業(yè)銀行的做法。興業(yè)銀行通過設立專門的可持續(xù)金融室負責綠色信貸相關(guān)業(yè)務，開發(fā)新產(chǎn)品。該可持續(xù)金融室上連總行下接分行，可以很好地收集來自分行遇到的問題，并迅速報總行解決，同時可持續(xù)金融室直接對董事會負責，這樣大大地提高了工作效率。

在環(huán)境風險管理操作指標方面，銀行需要設定符合自身實際的環(huán)境風險操作指標，對貸款申請企業(yè)的環(huán)境風險進行準確評估。具體來說，我們可以參考浙江省頒布的《浙江省企業(yè)環(huán)境風險評估技術(shù)指南》(以下簡稱(指南))，設定環(huán)境風險操作指標。該《指南》指出，環(huán)境風險操作指標由基準評價指標和修正評價指標共同構(gòu)成，其中基準評價指標主要涉及企業(yè)的生產(chǎn)設備、企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)選址的環(huán)境敏感性等涉及企業(yè)本身的內(nèi)在因素。而修正指標則主要指企業(yè)環(huán)境風險管理的“軟實力”，主要包括企業(yè)如何去應對突發(fā)環(huán)境事件、突發(fā)安全事故和日常進行的環(huán)境管理等涉及企業(yè)管理風險的外在因素。通過基準評價指標和修正指標的結(jié)合，能夠更有效地評估貸款企業(yè)，實現(xiàn)綠色放貸。

在人才供應方面，建立人才儲備機制。綠色信貸是金融手段在環(huán)境領域的具體應用，其涉及到環(huán)境領域和和金融領域，因此開展綠色信貸業(yè)務需要既懂得金融知識又懂得環(huán)境知識的復合型人才，這就意味著對人才的專業(yè)性和技術(shù)性要求比較高。然而，當前我國十分缺乏這方面的專業(yè)知識人才，導致在開展綠色信貸業(yè)務時不能精準放貸和無法建立我國的綠色信貸技術(shù)指標和行業(yè)標準，從而限制了我國綠色信貸的發(fā)展。需要加強對這方面人才的培育，可以通過培訓、引進高校專業(yè)人才進銀行，加強與國外銀行的交流等方式進行培養(yǎng)。

3.強化綠色信貸信息披露共享制度

綠色信貸的信息披露共享對促進綠色信貸的發(fā)展有至關(guān)重要的作用，而我國當前的綠色信貸信息披露卻不盡人意。特別是相比于國外健全的綠色信貸信息披露共享制度和國際專業(yè)銀行的先進經(jīng)驗，我國需要強化對綠色信貸信息披露共享制度。具體來說，可從以下兩個方面進行設計：

首先，強化綠色信貸信息披露。根據(jù)中國銀監(jiān)會頒布的《綠色信貸指引》第24條規(guī)定：“銀行業(yè)金融機構(gòu)應當公開綠色信貸戰(zhàn)略和政策，充分披露綠色信貸發(fā)展情況?！倍斍拔覈芏嚆y行公布數(shù)據(jù)不全面、不具體、信息披露標準也不統(tǒng)一。因此，我們可以借鑒國外的經(jīng)驗措施，在信息披露標準的設定方面，應當與貸款項目分類管理制度相適應，對于不同的項目分類級別需要有區(qū)分的信息披露標準。在信息披露內(nèi)容方面，應予披露的信息內(nèi)容包括政策類信息和實效類信息，即銀行金融機構(gòu)不僅要披露自身關(guān)于綠色信貸的戰(zhàn)略安排、規(guī)章制度、貸款的流程管理和監(jiān)督等機制，還要充分披露關(guān)于綠色信貸實施情況的數(shù)據(jù)信息，包括綠色信貸余額、“兩高一?！辟J款余額及其占比等等數(shù)據(jù)信息。在披露形式上可以通過《社會責任報告》、年報、新聞等方式進行披露。

其次，加強綠色信貸信息共享。當前我國已經(jīng)初步建立了信息共享平臺，但主要涉及環(huán)境保護管理部門和銀行之間，且環(huán)保部門只是把企業(yè)環(huán)境違法信息發(fā)送給企業(yè)，僅此而已。因此，我們應該構(gòu)建政府環(huán)保部門、銀行、企業(yè)、金融監(jiān)管部門等多部門的信息共享平臺，保證披露信息的交流和共享。另外，當前的信息共享存在著共享信息范圍過窄(僅限于企業(yè)環(huán)境違法信息)、共享工具落后，傳輸不及時和各地區(qū)信息共享水平差異大的問題。因此，建議采取先進的數(shù)據(jù)檢索技術(shù)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)傳輸標準、及時的數(shù)據(jù)共享水平進行行業(yè)綠色信貸信息數(shù)據(jù)庫試點建設。并擴大共享信息的內(nèi)容，在企業(yè)環(huán)境違法信息基礎上，將具體排放量、環(huán)保認證情況等信息納入共享范圍。

注釋：

①興業(yè)銀行2013年在原“8+1”融資服務和排放權(quán)金融兩大產(chǎn)品序列的基礎上，整合形成涵蓋金融產(chǎn)品、服務模式到解決方案的多層次、綜合性的產(chǎn)品與服務體系；浦發(fā)銀行將綠色金融產(chǎn)品整合為包括五大服務領域十大創(chuàng)新產(chǎn)品的綠色金融綜合服務方案；光大銀行將其綠色金融產(chǎn)品整合為“光合動力”低碳金融服務套餐等。

②資料來源：《2016年度中國銀行業(yè)社會責任報告》。

③《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014)第52條：國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險。

[1]鄧聿文.為企業(yè)節(jié)能減排構(gòu)筑“綠色信貸”[N].上海證券報，2007-07-20(2).

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[8]曹明弟.綠色信貸能否成為生態(tài)文明通途[J].當代金融家，2016(8):50.

[9]陳昶屹．論“促進型立法”的形成背景[J].北京行政學院學報，2005(1):48．

[10]李沫.激勵型監(jiān)管的行政法思考[J].政治與法律,2009(10):40.

OntheLegalRegulationofGreenCreditinChina

LUZhi-wen，LIAi-nian

(Law School of Hunan Normal University, Changsha 410081, China)

After more than 20 years of development, the green credit in China has made certain progress, but it also revealed certain drawbacks such as incomplete organization system, lack of product innovation, low ratio in its balance and non-transparent in information disclosure. The fundamental reasons include deficient system arrangement, legislation lag, and lack of effective legal regulation in promoting green credit. To solve these problems, we must follow the thinking of "three steps" to build a green credit legal system, and at the same time to perfect the green credit incentive system, build the environmental risk management system and strengthen the green bank credit system of disclosure of information sharing, so as to provide legal guarantee for the practice of green credit.

green credit; legal regulation; legal system

(責任編校：李傳熹)

聲明

為適應我國信息化建設，擴大本刊及作者知識信息交流渠道，本刊已被國內(nèi)外文獻索引、文摘和全文數(shù)據(jù)庫收錄，作者文章著作權(quán)使用費與本刊稿酬一次性給付。本刊視作者向本刊提交文章發(fā)表的行為為同意我刊上述聲明。

2017-07-04

國家社會科學基金重點項目“流域一體化治理的法律機制研究”(15AZD067)

盧志文(1993—)，男，湖南郴州人，湖南師范大學法學院在讀碩士，研究方向：環(huán)境保護法學；李愛年(1962—)，女，湖南沅江人，湖南師范大學法學院教授，博士，研究方向:環(huán)境保護法學。

D9222.28

A

1673-0712(2017)05-0040-08

本刊編輯部