銅山區(qū)推進“兩規(guī)合一”的可行性探索

韓光 丁海艷

摘 要：以徐州市銅山區(qū)為例，以探索城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”為目標，揭示“兩規(guī)”自成體系、內容沖突、缺乏銜接的現(xiàn)狀，剖析兩者之間的差異及存在問題，積極探索建立統(tǒng)一協(xié)調的規(guī)劃目標指標體系，構建空間規(guī)劃信息管理平臺，解決項目建設多頭審批、流程復雜、服務效率低下等問題，提升政府部門的行政管理水平。

關鍵詞：兩規(guī)合一 資源共享 提升效能

1.城規(guī)、土規(guī)的“兩規(guī)合一”

1.1定義

城規(guī)、土規(guī)的“兩規(guī)合一”是指將城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及的內容高度銜接統(tǒng)一，落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其他內容按相關專業(yè)要求各自補充完成，解決現(xiàn)有兩項規(guī)劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等導致的問題。

1.2依據(jù)

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出，要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、劃定城鎮(zhèn)生態(tài)紅線。“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一或‘多規(guī)合一，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖”。2014年8月，由國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)的《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號）》確定了28個試點市縣。2016年2月下發(fā)的《中共中央 國務院關于進一步加強城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理工作的若干意見》要求，加強城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接，推進“兩規(guī)合一”。

1.3意義

銅山區(qū)地處徐州都市區(qū)邊緣，環(huán)繞徐州主城區(qū)，既有主城區(qū)功能的外延部分，又承擔著制造業(yè)發(fā)展、城市過境交通建設、生態(tài)功能區(qū)保護和都市農業(yè)保障等功能，具有建設空間需求大、土地利用變化快、各類規(guī)劃管控交織多等特征。尤其是其城市建設屬于徐州城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的范疇，但城規(guī)和土規(guī)又自成體系，之間存在著諸多矛盾甚至沖突，通過開展銅山區(qū)范圍內“兩規(guī)合一”的試點工作，依據(jù)“統(tǒng)一目標、統(tǒng)一年限、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃”的原則，編制涵蓋兩規(guī)內容的一種創(chuàng)新型的規(guī)劃，實現(xiàn)信息資源共享，有效解決兩規(guī)在城鎮(zhèn)土地利用上的諸多矛盾，綜合協(xié)調城鎮(zhèn)空間布局和各項建設活動，發(fā)揮規(guī)劃對全域空間資源統(tǒng)籌管理的“一盤棋”作用，簡化行政審批流程、減少審批環(huán)節(jié)、精簡審批材料、壓縮審批時限，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展“統(tǒng)一、協(xié)調、集約、高效”，有效促進全區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2.銅山區(qū)“兩規(guī)”的區(qū)別

2.1規(guī)劃內容難以實現(xiàn)統(tǒng)一

城規(guī)由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成，重在統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，銅山城區(qū)由于在徐州市總體規(guī)劃的范圍內而未編制城區(qū)規(guī)劃，僅編制了控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，鎮(zhèn)級規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃（包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃）和村莊規(guī)劃，不同層次、上下級規(guī)劃間沒有嚴格的控制關系，而是強調相互之間的協(xié)調和銜接；土規(guī)由國家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級土地利用總體規(guī)劃組成，對規(guī)劃區(qū)內全部土地的利用結構及其空間布局（包括城鎮(zhèn)建設用地）進行了土地用途區(qū)、空間管制區(qū)的劃分，建設用地指標自上而下分配，屬約束性計劃指標，它的涵蓋范圍比城鎮(zhèn)規(guī)劃大。

城規(guī)主要統(tǒng)籌建設行為，以發(fā)展為導向、體現(xiàn)地方政府對空間拓展的利益訴求，關注城鎮(zhèn)規(guī)模、人口集聚和公共設施等擴張性指標，以增量為主，強調建設優(yōu)先；土規(guī)主要落實土地宏觀調控和土地用途管制制度，立足于耕地和基本農田保護任務的落實及土地利用結構的調整優(yōu)化，關注土地資源的節(jié)約集約利用，強調保護耕地資源、保障經(jīng)濟發(fā)展。

在實際工作中，因“兩規(guī)”的規(guī)劃空間、關注點等不盡相同，無法實現(xiàn)完全統(tǒng)一，導致規(guī)劃修改和調整的頻率過高，嚴重削弱了規(guī)劃的嚴肅性。例如城規(guī)的建設規(guī)模遠遠大于土規(guī)確定的建設規(guī)模，無法實現(xiàn)期內的建設任務；土規(guī)安排的重點建設項目超出城規(guī)確定的建設區(qū)域之外，無法進入土地征收及供地環(huán)節(jié)；城規(guī)確定的工業(yè)園區(qū)占用了土規(guī)要保護的基本農田，無法進行園區(qū)建設；以及為實現(xiàn)土地利益最大化原則，將城規(guī)確定的綠地調整用途為商品房等等。

2.2項目審批業(yè)務交叉過多

一個新建項目落地要涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個行政審批部門，由于規(guī)劃編制主體、技術標準、編制辦法、期限的不一致，導致項目從項目建議書開始到核發(fā)施工許可的審批時限最少要半年以上時間，甚至需要更長時間。銅山區(qū)雖多次對建設項目審批流程進行改革，力求提速增效、縮短審批時限，但由于各部門信息不共享、系統(tǒng)不對接、相關部門審批互為前置，加之兩項規(guī)劃不定期的修改、調整，造成用地單位在項目落地前會存在時間上和資金上的浪費。如：對于一個擬新建項目，國土部門依據(jù)發(fā)改部門立項文件出具審核意見，規(guī)劃部門依據(jù)國土的審核意見進行實地測量、出具選址意見書，用地單位持發(fā)改部門立項文件、規(guī)劃選址意見書再回到國土部門申請實地測量、用地預審、土地征收，待國土部門供地時又需要規(guī)劃部門出具規(guī)劃要點。這樣的“馬拉松”式批復形成了兩個部門業(yè)務交叉過多、審批服務效率低的狀況，也導致了立項時符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的項目到供地環(huán)節(jié)已不符合新修改的城鎮(zhèn)規(guī)劃，形成已征土地難以供應、征地成本難以回收、規(guī)劃空間及用地計劃指標被浪費的尷尬狀況，加重用地單位的負擔，增添社會的不滿情緒，削弱了規(guī)劃的嚴肅性和權威性。

2.3技術標準存在較大差異

規(guī)劃期限與規(guī)模的差異。土規(guī)的期限一般為15年，城規(guī)為20年。城規(guī)建設用地空間的規(guī)模應以土規(guī)的建設用地指標為依據(jù)，但城規(guī)期限比土規(guī)長，土規(guī)對15年后的城市建設空間的規(guī)模缺乏約束性，容易造成建設用地的無序擴張，對耕地、生態(tài)資源等造成威脅。

基礎底圖的差異。目前規(guī)劃部門的基礎底圖主要采用基礎測繪部門提供的各類比例尺的地形圖，而國土部門采用的基礎底圖為土地利用現(xiàn)狀調查和年度地籍變更圖，兩者存在一定的差距。

分類標準的差異。城規(guī)依據(jù)《城鎮(zhèn)用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011），市域內城鎮(zhèn)用地共分為2大類、9中類、14小類；其中城鎮(zhèn)建設用地共分為8大類、35中類、43小類。土規(guī)根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）國家標準，分為12個一級類、57個二級類，相比之下，國土部門的用地分類標準覆蓋了城鄉(xiāng)一體的廣域范圍，但與城規(guī)用地分類上的差異還是非常明顯。

圖件操作平臺的差異。城規(guī)使用的軟件操作平臺主要是Auto CAD，基于平面直角坐標系統(tǒng)；土規(guī)采用的是Arc GIS軟件，基于球面地圖投影和經(jīng)緯度坐標系統(tǒng)，軟件操作平臺的不一致導致相同地區(qū)的規(guī)劃進行疊加時，存在著形變和位移，使得“兩規(guī)合一”的難度增加。

3.“兩規(guī)合一”體系建立的可行性分析

3.1法律依據(jù)有銜接性

《中華人民共和國城鎮(zhèn)規(guī)劃法》第五條規(guī)定：城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。《中華人民共和國土地管理法》第二十二條規(guī)定：城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，城鎮(zhèn)和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

3.2規(guī)劃目標有一致性

城規(guī)與土規(guī)的目標各有側重，但其共同的目標是切實做到合理利用每寸土地、節(jié)約用地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在編制“兩規(guī)合一”時可根據(jù)這一共同的目標進行各類用地的協(xié)調與落實。

3.3技術操作有可行性

在規(guī)劃空間、規(guī)模和期限上，“兩規(guī)”可在土地利用規(guī)劃確定的建設規(guī)模基礎上實現(xiàn)近期、遠期的規(guī)劃體系和空間布局；用地分類上，可建立城規(guī)與土規(guī)分類的對照關系表，統(tǒng)一每個用地分類的內涵；基礎底圖上，可擇優(yōu)采用涵蓋范圍廣、地類分析細的底圖；操作平臺上，由于“兩規(guī)”目前使用的圖件坐標系統(tǒng)均為西安80坐標，為采用統(tǒng)一的軟件操作平臺提供了技術可能。

3.4城市發(fā)展有需求性

銅山區(qū)作為徐州都市區(qū)的重要組成部分，在徐州市建設淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市的進程中，城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出，為解決城市發(fā)展中面臨的現(xiàn)實需求，必須盡快推進城規(guī)、土規(guī)開展“兩規(guī)合一”工作，有效促進城鎮(zhèn)規(guī)劃轉型與土地利用方式轉變相融合，使“兩規(guī)”更趨一致，更好地發(fā)揮空間規(guī)劃的引領和管控作用。

4.探索“兩規(guī)合一”的運作模式

4.1成立相關組織機構，開展“兩規(guī)合一”改革創(chuàng)新

由區(qū)政府牽頭，成立“兩規(guī)合一”領導小組，國土、規(guī)劃、各鎮(zhèn)一把手為小組成員，上下聯(lián)動、協(xié)同推進，通過“兩規(guī)合一”規(guī)劃的編制，整合兩規(guī)的規(guī)劃目標，構建“政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、信息共享、并聯(lián)審批、注重監(jiān)管”的建設項目審批管理新機制。

4.2出臺相銜接政策，建立協(xié)作聯(lián)動的長效機制

加快出臺“兩規(guī)合一”配套的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，確保試點改革在法律框架內運行。明確統(tǒng)一銜接規(guī)劃編制的時間節(jié)點、內容、實施評估、動態(tài)更新等， 建立“兩規(guī)”協(xié)作聯(lián)動和長效管理運行機制。

4.3統(tǒng)一各項技術標準，創(chuàng)建新的規(guī)劃目標指標體系

4.3.1統(tǒng)一規(guī)劃期限

建議將“兩規(guī)”的規(guī)劃期限調整為一致，均為15年，先編制一個近期規(guī)劃（2018-2020年）作為磨合期規(guī)劃，協(xié)調解決“兩規(guī)”在實際運行中出現(xiàn)的問題，不斷總結經(jīng)驗、制定相關對策，待2020年土地利用規(guī)劃開始編制新一輪15年規(guī)劃時，再啟動“兩規(guī)合一”規(guī)劃（2020-2035年）編制工作。

4.3.2統(tǒng)一基礎底圖

由于土規(guī)采用的年度地籍變更圖涵蓋銅山區(qū)域內全部土地的利用結構，城規(guī)僅涵蓋鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)建設用地范圍，建議統(tǒng)一采用土規(guī)的年度土地利用變更調查數(shù)據(jù)，將土規(guī)的底圖作為“兩規(guī)合一”的基礎底圖。

4.3.3統(tǒng)一規(guī)劃目標

“兩規(guī)”在規(guī)模指標、布局和近遠期實施上進行銜接，以土規(guī)確定的用地規(guī)模為基礎，實現(xiàn)“總量控制、城鎮(zhèn)統(tǒng)籌、布局一致、分期對接”，逐步形成“兩規(guī)合一”城鎮(zhèn)一體化的規(guī)劃體系和格局。

4.3.4統(tǒng)一用地分類

建立城規(guī)與土規(guī)分類的對照關系表，統(tǒng)一每個用地分類的內涵，建議在各自的規(guī)劃中仍使用原來的分類，只是在用地分類屬性里，增加一個“兩規(guī)合一”分類。

4.3.5統(tǒng)一操作平臺

由于土規(guī)采用的Arc GIS操作平臺，其屬性處理功能、空間分析功能強大，還能建立矢量數(shù)據(jù)庫、實現(xiàn)地理坐標投影變換等，因此建議統(tǒng)一采用Arc GIS操作平臺，進行兩規(guī)的疊合分析，構建全域統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)庫。

4.4由點及面逐步推行，構建全區(qū)“兩規(guī)合一”管理體系

為使此項工作在銅山區(qū)順利推行，建議先在銅山主城區(qū)范圍內（包括銅山街道、新區(qū)街道、三堡辦事處、棠張鎮(zhèn)、漢王鎮(zhèn)部分）進行“兩規(guī)合一”（2017-2020年）試點，試點改革成功后再將范圍擴展到各鎮(zhèn)，嘗試構建全區(qū)范圍內的“兩規(guī)合一”管理體系。

4.5建立聯(lián)合審查機制，建設空間規(guī)劃信息管理平臺

構建統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺，實現(xiàn)規(guī)劃信息、建設項目信息、國土資源管理信息等資源共享共用，依托平臺建立空間規(guī)劃的聯(lián)合審查機制，優(yōu)化建設項目審批流程，促進兩個部門業(yè)務協(xié)同辦理，提高政府的行政管理水平。

4.6強化協(xié)調效能督辦，不斷加強行政審批效能建設

由區(qū)政府成立“兩規(guī)合一”審批效能督查工作小組，對兩個審批部門的審批行為實時全過程監(jiān)管，建立跨部門協(xié)同績效考核機制，及時發(fā)現(xiàn)解決運行過程中有關問題，切實做到全流程監(jiān)管、全方位覆蓋，不斷加強行政審批效能建設。

5.結語

銅山區(qū)作為徐州都市區(qū)的城郊外圍，具有建設空間需求大、土地利用變化快、各類規(guī)劃管控交織多等特征。急需推進城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，應從成立規(guī)劃協(xié)調組織機構、統(tǒng)一規(guī)劃技術標準、構建管理體系、建立統(tǒng)一的信息平臺、提升審批效能等多方面、多層次進行推進“兩規(guī)合一”，在具體實施過程中對二者進行有效的協(xié)調與銜接，實現(xiàn)土地資源的有效保護和合理利用，保障經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。