農業基礎設施地方財政配套政策對糧食主產區的影響分析*

陳 璐，杜 旭，韓學平

（東北農業大學文法學院，哈爾濱 150030）

農業基礎設施地方財政配套政策對糧食主產區的影響分析*

陳 璐，杜 旭，韓學平

（東北農業大學文法學院，哈爾濱 150030）

我國農業基礎設施建設現行財政投入政策是中央財政投入加地方政府配套財政投入，糧食主產區由于糧食生產規模大，農業基礎設施建設需求度偏高，農業基礎設施建設地方財政投入較多。農業基礎設施地方財政配套政策，一方面對糧食主產區農業生產條件及糧食生產具有積極影響，另一方面加大糧食主產區政府財政負擔，減少其財政收入，加劇糧食主產區經濟發展不平衡。針對該政策對糧食主產區產生的不利影響，提出相應對策建議。

農業基礎設施；地方財政配套政策；糧食主產區

一、引 言

我國城鄉基礎設施建設一直存在差距，為減小城鄉差距，自2004年國家政策向農村傾斜，每年在中央一號文件中強調加大農村基礎設施投入，現行農業基礎設施財政投入政策實行中央財政投入與地方財政配套投入結合，中央加大農業基礎設施財政投入，地方政府配套資金也相應增加。2004年，國家農林水務財政支出1 693.79億元，其中中央財政支出141.8億元，地方財政配套支出1 551.99億元。至2015年，國家農林水務財政支出17 380.49億元，是2004年10倍多，其中中央財政支出738.78億元，是2004年5倍多，地方財政支出16 641.71億元，是2004年11倍。糧食主產區承擔國家主要糧食供給責任，糧食主產區糧食生產面積大，農業基礎設施建設需求高，農業基礎設施地方配套投入資金遠高于其他地區。2015年，糧食主產區農林水務地方財政投入為全國地方財政投入的54.3%。隨農業基礎設施財政投入增加，農業生產條件得到改善，糧食產量提高，帶動農業經濟發展，但在農業基礎設施資金投入中應處理好中央與地方關系，不能使糧食主產區利益流失。對于糧食主產區利益流失問題，20世紀90年代有學者提出，糧食主產區產糧多、貢獻大，但存在糧食商品價值流失嚴重、財政拮據、經濟落后等問題，使大部分糧食主產區陷入矛盾與困難中，農業基礎設施建設地方財政配套政策對糧食主產區利益產生諸多不利影響，如加大糧食主產區財政負擔，減少財政收入，加劇經濟發展不平衡。國內學者多從全國或省際角度研究農業基礎設施地方財政配套政策產生的影響，未以糧食主產區為切入點。本文通過分析該政策對糧食主產區農業生產條件、糧食產量、財政收入和經濟發展的影響，總結該政策對糧食主產區積極與消極影響，針對消極影響提出相應政策建議，使農業基礎設施財政投入政策更科學合理，促進糧食主產區經濟健康發展。

二、農業基礎設施地方配套政策對糧食主產區農業生產條件的影響

農村基礎設施是為發展農村生產和保證農民生活而提供的公共服務設施總稱，包括農田水利建設、農村沼氣、農村道路、農村電力等基礎設施，生態環境建設及農村義務教育、農村衛生、農村文化等基礎設施建設。我國城鄉基礎設施建設一直存在差距，為減小城鄉差距，2004年起國家加大農業基礎設施財政投入。由于不同區域區位優勢不同，導致國家和地方政府農業基礎設施投資的政策不同，直接影響各糧食主產區農業基礎設施建設投資總量和投資結構。

表1 糧食主產區農林牧漁業固定資產投資完成額 （億元）

表2 糧食主產區地方財政對農林水務財政支出 （億元）

由表1可知，糧食主產區各省對農林漁業固定資產投資呈逐年增加趨勢。由表2可知，糧食主產區地方政府農林水務方面財政投入也呈逐年遞增態勢，糧食主產區地方政府對農林水務投入從2007年1 673.76億元增至2015年9 043.38億元，累計增長7 369.62億元，年均增速為24%。其中，江蘇省對農林水務方面財政投入2007～2015年增幅最大，增長814.97億元，2015年農林水務投入是2007年的5.2倍；黑龍江省對農林水務財政投入增長速度最快，2015年財政投入是2007年的6.43倍。隨中央財政和地方財政增加農業基礎設施投入，農村基礎設施建設有較大改觀。由表3可知，糧食主產區耕地有效灌溉面積從2004年38 331.8千公頃增至2015年的45 679.3千公頃，累計增加7 347.5千公頃；水電站個數從2004年10 349個增至2015年17 457個，增加7 108個；發電量從2004年888 715億千瓦增至2015年的8 444 616億千瓦，增加7 555 901億千瓦；農村用電量從2004年2 026.1億千瓦時增至2015年4 608億千瓦時；水庫數量從2004年53 331座增至2015年60 849座，水庫容量從2004年3 299.71億立方米增至2015年4 705.36億立方米，增加1 405.65億立方米。農業基礎設施改進與國家加大農業基礎設施財政投入有關，我國地方政府配套投入建設農業基礎設施，作為中央政府投入的必要補充，對改善農業生產條件產生重要作用。

表3 糧食主產區農業基本生產條件

第一，農業基礎設施投入增加，提高農業生產的農業機械化作業率。由表4、表5可知，糧食主產區各類農業機械數量不斷增長，農業機械化作業耕地面積大幅增加，農業機械總動力從2007年55 578.2萬千瓦升至2015年797 813.7萬千瓦，增長24 235.5萬千瓦，增長率43.6%。機耕面積從2007年55 430.35千公頃升至2015年85 214.20千公頃，增長29 783.85千公頃，增長近53.7%。2004年起實施農機購置補貼政策，“中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農民和農業生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械給予補貼”①《中華人民共和國農業機械化促進法》，第二十七條。。對提高我國農業機械化水平具有重要促進作用（Li等，2002）。農業機械大規模使用在改善農業生產條件的同時，也提高勞動生產率和生產力水平，為糧食生產規模擴大、品質提高提供保障。

表4 糧食主產區主要農機擁有情況

表5 糧食主產區機械化作業耕地面積情況 （千公頃）

第二，農業基礎設施投入增加，農業水利設施不斷完善，提高農田灌溉率。以糧食主產區江蘇省為例，2015年，江蘇省完成水利建設投入25.8億元，增加耕地灌溉面積92.1千公頃，新增糧食生產能力18 992.66萬公斤。農業生產兩大制約因素，一是耕地資源，二是水資源。在耕地資源有限且變化不大情況下，水資源是糧食單產主要制約因素，糧食主產區糧食單產逐年增長主要原因是依賴農田水利等農業基礎設施不斷完善和農業科技大量投入。

第三，農村基礎設施投入增加，糧食生產抗災害能力提高。糧食生產受自然環境制約，自然災害對糧食生產影響巨大，隨農業基礎設施投入，主產區耕地有效灌溉面積、耕地除澇面積、林網防護面積均有增加。由表6可知，2015年糧食主產區新增和改善灌溉面積總計1 313.15千公頃，有效抵御干旱給糧食生產帶來的不利影響；新增改善和除澇面積共計544.99千公頃，有效減小洪澇給糧食生產帶來的不利影響；增加林網防護面積352.88千公頃，有效降低風沙給糧食生產帶來的損害，提高糧食生產抗災害能力，確保糧食生產安全。

表6 2015年糧食主產區農業生產條件改善情況 （千公頃）

三、農業基礎設施投入地方配套政策對糧食主產區糧食生產的影響

隨農業基礎設施財政投入增加，農業生產基本條件改善，農業機械化作業普及，提高糧食生產效率，為糧食生產規模擴大、品質提高提供保障，農田水利設施完善為糧食生產增產增收提供基本物質條件，農村道路改善降低糧食運輸交通成本，糧食倉儲條件改善使糧食霉爛變質數量遞減，減少糧食損耗，降低糧食貯藏成本。因加大農業基礎設施投入，每年各地區均有新增灌溉面積、除澇面積、林網防護面積及機耕面積，農業生產條件改善使各地區糧食生產能力提高。糧食主產區由于農業基礎設施財政投入大，農業生產條件改善，糧食生產能力提高最明顯，且在全國占據主導地位，由表7可知，2008～2015年間，糧食主產區新增糧食產能的全國占比均在70%左右，2015年最高，達77.98%，生產能力提高為糧食主產區糧食增產增收提供基本條件。由圖1可知，2008～2015年，除2009年糧食產量減少，其他年份糧食主產區糧食產量均有增加，且在全國糧食產量增產中貢獻最大，2010年貢獻率達94.15%。

糧食產量增減，一方面受糧食播種面積影響，另一方面受農業生產條件影響，近年我國糧食主產區糧食播種面積無明顯變化，在播種面積保持均衡的同時，糧食產量穩定增長主要依靠農業基礎設施改善，尤其是耕地有效灌溉面積增加及農業機械化作業普及，為糧食增產提供有利保障。由表8可知，糧食主產區糧食產量一直占據全國糧食產量70%以上，全國糧食產量受糧食主產區產量影響，糧食主產區糧食是國家商品糧主要來源，糧食主產區為全國糧食安全做出巨大貢獻，增加農業基礎設施財政投入為糧食主產區農業基礎設施改善提供資金保障，對糧食主產區糧食增產貢獻巨大，確保糧食主產區商品糧輸出，保障國家糧食安全。

表7 因農業生產條件改善新增糧食生產能力情況

圖1 全國及各地區糧食增產情況

表8 全國各地區糧食產量及糧食生產地位

四、農業基礎設施投入地方配套政策對糧食主產區財政收入的影響

近年國家不斷加大糧食主產區農業基礎設施建設投入，且均需要地方財政配套項目資金，國家財政支持力度越大，地方財政配套越多，財政負擔越重。全國約四分之三糧食由13個糧食主產省區生產，糧食主產區是確保糧食安全的中堅力量。但目前我國糧食主產區整體經濟社會發展水平相對落后，糧食綜合生產能力仍需提升。

由表9可知，中央農林水務財政支出雖逐年增加，但占總額比重逐年下降，由2003年11.95%降至2015年4.25%，而地方農林水事務財政支出逐年大幅增加，占總額比重逐年上升，由2003年88.05%升至2015年95.75%。2000年地方農林水事務財政支出是中央農林水事務財政支出的8.91倍，2015年升至22.53倍，增長顯著。16年間，地方農林水事務財政支出年均增速為26.5%，中央年均增速僅16.9%，地方高于中央年均增速近10個百分點。由表10可知，糧食主產區地方財政配套投入比重遠高于糧食主銷區和糧食平衡區，2015年糧食主產區農林水務的地方財政投入9 043.38億元，是糧食主銷區3倍左右，是糧食產銷平衡區2倍左右。

表9 我國中央和地方財政農林水支出情況

由于糧食主產區農業基礎設施建設需地方財政配套，部分地方政府因無力承擔配套資金而放棄建設項目，甚至產生截留挪用中央財政資金現象。糧食主產區要保障國家糧食安全，需籌措配套資金；要擴大增收渠道發展地方經濟；要發展社會公共事業確保人民生活穩定。但因多年發展農業生產，財政緊張成為糧食主產區面臨的普遍問題，且呈嚴重化態勢。國家雖加大對糧食主產區支持力度，但所有農業項目均需糧食主產區相應配套，如農業基礎設施建設中水利建設要求地方財政資金與中央財政資金以1∶1比例配套投入，同時強化地方配套資金落實情況考核，水利部考核各地水利工作標準之一就是地方財政配套資金落實情況，這直接影響下一年度水利項目立項和投資安排，如上年地方財政配套資金落實不到位，則將削減下年中央水利投資數額。財政部實施農業綜合開發項目（財發字[1999]1號）要求地方按中央相同比例匹配地方財政資金，明確規定中央和地方配套財政資金要列入本級財政預算，在確保及時到位基礎上，保證地方配套財政資金穩定增長。財政部、農業部、水利部（財農字第[1993]99號）出臺《發展糧食生產專項資金項目管理實施辦法（試行）》，規定中央和地方按0.4∶0.6承擔糧專資金，要求地方各級財政配套部分需在年初預算中足額安排。《科技興農計劃資金管理辦法（試行）的通知》《關于印發〈關于開展財政支持農業科技成果應用示范試點縣工作的若干意見〉的通知》（財農字[1997]199號），均規定中央與地方1∶1配套資金比。國家制定出臺財政支農政策出發點是上下齊抓共管，為糧食生產創造條件，通過加大財政投入提升糧食生產能力，但制定相關政策時忽略了糧食主產區財政困難的現實情況，比例大、額度高的財政配套政策給糧食主產區造成沉重負擔，嚴重影響農業和農村經濟發展。

表10 糧食主產區、主銷區和平衡區農林水務地方財政支出全國占比

五、農業基礎設施投入地方配套政策對糧食主產區經濟發展的影響

由表11可知，糧食主產區農林水務地方配套資金投入高于糧食主銷區，2007年糧食主產區農林水務投入較主銷區高1 082.8億，2015年差距為6 038.07億元，兩地區農林水務地方財政投入差距呈逐年加大態勢。從農林水務地方財政投入在各自財政收入占比看，糧食主產區高于主銷區，且糧食主產區農林水務財政投入在糧食主產區地方財政收入占比呈逐年升高趨勢，糧食主產區從2007年12.8%升至2015年19.2%，糧食主銷區農林水務財政支出在其財政收入占比雖呈上升趨勢，但占比低于10%，糧食主產區農林水務支出在其財政收入占比是主銷區的2倍多。糧食主產區地方政府對農林水務的高投入不利于地區經濟發展。

第一，主產區利益流失，經濟發展不平衡。糧食主產區耕地面積大，經濟發展以農業為主，農業基礎設施建設需較高投入，農業基礎建設投入實行中央財政負擔一部分，地方財政要配套一部分，糧食主產區財政收入很大一部分用于農業基礎建設，地方政府財政收入有限，若大部分用于農業建設，就無法兼顧其他產業發展，尤其是必須放棄高盈利產業投入，才能確保糧食產量。如糧食主產區必須放棄發展利潤率高的房地產業，將土地用于種植糧食及建設農田水利等農業基礎設施，放棄房地產業利潤即是糧食主產區在發展中付出的部分機會成本。糧食主產區在糧食生產過程中，僅獲得微薄利益補償，無法彌補因保障糧食安全造成的損失，無法有效徹底改變經濟滯后、財政狀況困難、公共服務低下、城市化水平不高的現狀。

表11 糧食主產區和主銷區農林水務地方財政支出占比

糧食主產區因建設農業基礎設施而喪失的機會成本較多，無法全面分析，選取單位土地面積生產總值，分析土地產出效率指標。由圖2可知，1978年以來，糧食主產區、主銷區單位土地面積承載生產總值均呈顯著增長態勢，通過分析1978年和2016年數據可知，糧食主產區、主銷區單位土地面積承載生產總值總量分別增長207.4和202.3倍，表明各區域土地利用產出效率均顯著提高。但不同區域間差異顯著，1978年糧食主銷區單位土地面積承載生產總值為主產區3.27倍，2016年主銷區為主產區4.5倍，差距逐漸加大。從絕對數值看，1978年糧食主銷區與主產區單位土地面積承載生產總值相差12.71億元/萬平方公里，2016年相差3 658.04億元/萬平方公里，且年均增速達17%。一定程度說明糧食主產區較糧食主銷區犧牲更多經濟增長機會成本，確保國家糧食安全以糧食主產區犧牲經濟利益為代價。

圖2 糧食主產區與主銷區單位面積生產總值對比

第二，糧食主產區地方政府糧食生產積極性受限。糧食主產區地方政府配套農業基礎設施投入，雖一定程度提高糧食產量和糧食綜合生產能力，對保障國家糧食安全發揮重要作用。但也使地方政府尤其是糧食生產大縣糧食生產積極性受損。具體原因：一是糧食生產對糧食主產區地方財政收入增長作用不大。糧食產業為弱質產業，每年糧食主產區政府均需對糧食生產大量投入，包括農業基礎建設、農業保險補貼投入，投入多但收入少，尤其在取消農業稅后，地方政府從糧食生產中得到的財政收入甚微，靠中央財政轉移支付的資金僅勉強保障工資發放和公共機構運轉，缺乏資金發展其他產業。客觀上使產糧大省失去做強二三產業、增加財政收入的發展機遇。而現行地方政府考評體系建立在地區生產總值和政府財政收入上，對農業占生產總值比重偏高、比較效益低的糧食主產區不利，不利于調動糧食主產區政府糧食生產積極性。

六、結論與政策建議

通過分析發現，農業基礎設施地方財政配套政策使糧食主產區農業基本生產條件得到極大改善，對糧食增產增收起積極作用，但該政策實施加重糧食主產區政府財政負擔，加劇經濟發展不平衡，使糧食主產區落入糧食產量越多，農業基礎設施改善需求越大；地方財政配套資金越多，財政越窮，經濟發展越落后的怪圈。綜上，為避免糧食主產區利益流失，確保經濟平衡健康發展，提高糧食主產區糧食生產積極性，應進一步改進和完善農業基礎設施地方配套政策，加大糧食主產區利益補償力度。

第一，調整農業基礎設施地方財政配套資金比例。在農業基礎設施地方配套政策中，適當提高中央政府財政支出，根據各地方經濟發展水平和財政收入確定地方政府地方配套資金比例，經濟發展較好、財政收入多的地區地方財政配套資金比例可適當提高，經濟發展相對落后、財政收入少的地區地方財政配套資金比例適當降低。

第二，引導多種主體投資農業基礎設施建設。我國農業基礎設施投入需要資金量較大，國家和地方政府財力有限，僅靠政府很難解決農業基礎設施短缺問題。因此，應堅持以政府提供為主，同時引入民間資本參與農業基礎設施投資，或采取政府與私人共同投資方式。如政府可通過發行農業基礎建設專款專用的債券募集資金投入農業基礎建設，或合理征收一定使用費拓寬農業基礎建設資金籌措渠道；鼓勵農民聯合開展農業基礎設施投資，構建多主體、多渠道和多方式共存的投資模式。

第三，加大中央政府對糧食主產區財政支持力度。通過財政轉移支付方式建立中央政府對糧食主產區的縱向利益補償機制，以及糧食主銷區與主產區之間的橫向利益補償機制，彌補糧食主產區因重點發展糧食產業造成的利益流失。

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Effect Analysis on Local Financial Supporting Policy for Agricultural Infrastructure in Major Grain Producing Areas

CHEN Lu,DU Xu,HAN Xueping
（School of Humanities and Law,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

The current financial investment policy for agricultural infrastructure construction in China is the combination of central financial investment with local governments'financial supporting investment.Major grain producing areas have a large scale of grain production and requires higher demands on agricultural infrastructure construction,in which the local governments put much more financial investment.The local financial supporting policy for agricultural infrastructure not only has a positive influence on the agricultural conditions and food production in major grain producing areas,but also poses more financial pressure on the governments in major grain producing areas,which reduces their fiscal revenue and exacerbates the imbalance in economic development.Aiming at the adverse influence of the policy on major grain producing areas,the paper put forward suggestions.

agricultural infrastructure;local financial supporting policy;major grain producing areas

F303.1

A

1674-9189（2017）06-0052-11

*項目來源：國家軟科學研究計劃重大合作項目（2014GXS2D016）。

陳璐（1980-），女，博士研究生，副教授，研究方向：農業政策與法規。

韓學平（1962-），男，教授，博士生導師，研究方向：農業政策與法規。