國家賠償法修改之我見

◎王愛華

國家賠償法修改之我見

◎王愛華

《國家賠償法》實施22年來，歷經了兩次修正，第一次修正于2010年12月1日正式實施，第二次修正于2013年1月1日正式實施，在諸多方面對舊法存在的弊端進行了修正，盡管也有一些不盡如人意的地方，但其仍是我國國家賠償制度的重要變革。本文從原《國家賠償法》存在問題入手，對新法的進步之處進行介紹，最后指出仍存在的問題，以利于今后國家賠償制度的逐步完善。

第八屆全國人大常委會于1994年5月12日在第八屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國國家賠償法》，這標志著我國正式確立了國家賠償制度。立法之初，人們對《國家賠償法》給予了厚望，將其視為“中國民主法治建設的里程碑”。然而，隨著社會經濟的不斷發展，社會矛盾逐漸呈現多元化，《國家賠償法》已難以滿足社會發展的需要，許多問題在其實施的過程中逐漸暴露出來，使得國家賠償制度遭到公眾的質疑。因而，社會各界迫切要求修改《國家賠償法》，對其提出了更深層次的訴求。

《國家賠償法》在實施中暴露的問題

《國家賠償法》自1995年1月1日實施以來，的確取得了一些有目共睹的成績，然而，麻旦旦“嫖娼”案、“躲貓貓”案、趙作海案等一個又一個案件的發生，一次又一次地拷問了我國立法后的國家賠償制度。公民、法人以及其他組織難以通過《國家賠償法》保障自己的合法權利。這使得社會公眾對我國國家賠償制度的合理性和健全性提出了疑問，對《國家賠償法》的有效實施提出了質疑。

在社會經濟地快速發展下，在民主法制地逐步推行中，原有的國家賠償制度已不能適應當代法治社會的需求，暴露出了諸多弊端，主要體現在以下幾個方面：

（一）國家賠償中的歸責原則不合理

修改之前的《國家賠償法》第2條第1款規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”修改之前的《國家賠償法》采取的是違法規則原則。

案例：執行民警誤傷朱水榮案 (張樂穎：《受害人的救濟法——新〈國家賠償法〉解讀》，載《四川黨的建設（城市版）》，2010年06期，第45頁)

1998年11月11日，廈門市公安局杏林公安分局的民警在抓捕犯罪嫌疑人的過程中，誤將正在自家貨廠值班的朱水榮當作犯罪嫌疑人而將他打傷。從被打傷的那一天至2000年6月15日，朱水榮先后在杏林醫院、廈門市中山醫院、同安區同民醫院、中國人民解放軍174醫院、福建省立醫院、福州神經精神病防治院治療。他被診斷為：腦震蕩、頭皮裂傷、左手第五掌骨骨折、外傷性精神障礙。朱水榮提出賠償請求，杏林警方聲稱民警在執行公務時，嚴格遵守了《中華人民共和國人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》，他們是在抓嫌犯過程中誤傷了朱水榮，因而構不成國家賠償，但可以給予“補償”。他們在“借”給受害人部分費用后，不肯再“借”了。

從案例可以看出，違法歸責原則嚴格地限制了受害人獲得國家賠償的條件，使許多合法權益因國家職權行為而遭到損害的受害人無法通過《國家賠償法》獲得國家賠償，這是嚴重違背了國家賠償法的立法目。

（二）國家賠償范圍窄標準低

如前文所述，修改之前的《國家賠償法》采用的是違法歸責原則，只有在侵犯公民、法人和其他組織財產權或人身權的國家職權行為“違法”時，才能算是納入國家賠償的范圍，這本身就大大縮小了國家賠償的范圍。不僅如此，原國家賠償制度規定對于違法行為造成的財產權侵害，國家只賠償直接損失，間接損失不賠；對違法行為造成的人身權侵害賠償，只有羈押賠償，即按照上一年度職工日平均工資數額進行賠償。因而，國家賠償只有財產損害賠償而無精神損害賠償。

案例：麻旦旦“處女嫖娼案”(張樂穎：《受害人的救濟法——新〈國家賠償法〉解讀》，載《四川黨的建設（城市版）》，2010年06期，第45頁。)

2001年1月8日晚，陜西省涇陽縣蔣路鄉派出所民警與聘用司機來到該鄉一家美容美發店，將正在看電視的19歲少女麻旦旦帶回派出所訊問，要求其承認有賣淫行為。麻旦旦拒絕指控后，受到威脅、恫嚇、猥褻、毆打并被銬在籃球架桿上。非法訊問23小時后，1月9日，涇陽縣公安局出具了一分《治安管理處罰裁決書》，該裁決書以“嫖娼”為由決定對麻旦旦拘留15天。2月9日，咸陽市公安局有關人員將麻旦旦帶到醫院，醫院證明麻旦旦是處女，咸陽市公安局遂撤銷了涇陽縣公安局的錯誤裁決。此后，麻旦旦將涇陽縣、咸陽市兩級公安局告上法院，要求賠償精神損失費500萬元。5月19日，咸陽市秦都區法院一審判決賠償74元。2001年12月11日二審法院，陜西省咸陽市中級人民法院審判庭經過審理判令，涇陽縣公安局支付麻旦旦違法限制人身自由兩天的賠償金74.66元，加上醫療費、交通費、住宿費以及180天的誤工費共9135元整，而麻旦旦500萬元的精神損害賠償請求未獲支持。

“不違法不賠”、“間接損失不賠”、“精神損害不賠”，這“三不賠”標準使得國家賠償的數額遠不及民事賠償的數額。受害人提出的損害賠償請求常常因不符法律規定或無法律依據而被不予支持或駁回。《國家賠償法》難以發揮其作為“救濟法”的職能，難以保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，其立法宗旨難以實現。

（三）國家賠償程序繁瑣

修改之前的《國家賠償法》規定，賠償請求人要求申請國家賠償的，應先向賠償義務機關提出，由賠償義務機關對賠償請求中涉及的行為是否違法進行確認，即所謂的確認違法程序。依此規定，賠償義務機關首先應確認自己的行為是違法的，然后受害人才能申請國家賠償。如果賠償義務機關沒有確認自己的行為違法，則受害人就無法進入賠償程序。也就是說，國家機關不認錯，受害人就不能獲得賠。官本位主義在我國的影響根深蒂固，因而讓賠償義務機關承認自己行為違法，并“勇于”承擔賠償責任是比較困難的。(王太高：《國家賠償法修正案亮點與不足》，載于《檢察風云》，2010年第12期，第25頁。)

除了確認違法程序之外，受害人在拿到國家賠償之前還要經過先行處理程序、行政復議程序以及法院的訴訟或決定程序。因而，國家賠償程序是十分繁瑣的，賠償申請人在求償之路上不僅浪費了時間和金錢，更耗費了大量的精力，付出了沉重的代價。所以說修改之前的《國家賠償法》確認的賠償程序是不合理的，對受害人來說是不公平的。

修改之前的《國家賠償法》除了在上述賠償的賠償范圍、歸責原則、賠償程序、賠償標準方面存在問題，其在支付賠償費用等方面亦有缺陷。因此，為了使《國家賠償法》適應社會發展的需要，使更多的受到職權行為侵害的公民得到國家賠償，使公民的合法權利得到應有的保障，減少社會不和諧因素，對《國家賠償法》進行修改就勢在必行。

《國家賠償法》在修改后實現的變革

如前文所述，《國家賠償法》在實施中暴露出了諸多問題，而《國家賠償法修正案》則針對原《國家賠償法》存在的主要問題，重新確立了國家賠償的歸責原則，拓寬了國家賠償的范圍，簡化了國家賠償的程序，明確了精神損害賠償，實現了一系列重要的變革。其變革具體體現在：

（一）多元化的國家賠償歸責原則

新《國家賠償法》第2條第1款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”與原《國家賠償法》第2條第1款相比較而言，修改后的法條刪除了“違法”二字。“違法”二字的刪除，意味著我國國家賠償原則上的歸責原則由違法歸責原則轉變為結果歸責原則。這一轉變是我國國家賠償歸責原則的重大進步。

新《國家賠償法》以結果歸責原則為主，以違法歸責原則為輔。國家賠償歸責原則的多元化使得不同的歸責原則適用于不同類型的賠償事項，因事制宜，更加公平合理。

（二）國家賠償范圍擴大標準提高

新《國家賠償法》以結果損害為歸責原則，這意味著國家損害賠償的范圍不再僅僅限于國家機關或工作人員的違法行為，造成人身權或財產權損害的合法行為亦被列入了國家賠償的范圍。

不僅如此，新《國家賠償法》還進一步明確了侵犯公民人身權的國家賠償責任。新法將虐待、放縱他人毆打、虐待等行為也納入國家賠償范圍，意味著類似于放縱等不作為的行政行為給公民人身權造成損害的，國家機關也要承擔賠償責任。此外，新《國家賠償法》在第17條明確了看守所的責任，將看守所也列入刑事賠償責任主體的范疇。這些法律條文的修改進一步明確了限制人身自由機關的責任，有利于減少類似“躲貓貓”之類案件的發生。

新《國家賠償法》在賠償范圍和標準方面最大的亮點在于明確了精神損害賠償。第35條規定：“有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”雖然只有“精神損害撫慰金”七個字，但這卻是我國國家賠償制度的一個重大進步。這七個字進一步完善了我國國家賠償制度，貫徹了憲法中尊重和保障人權的精神，體現了民主法制的進步。(衛旋：《完善我國國家賠償法中精神損害賠償的思考》，載于《法制與社會》，2010年25期，第244頁。)

（三）國家賠償程序的完善

新《國家賠償法》的另一個非常突出的亮點就是對國家賠償程序的修改，新增的法律條文大多集中在這一領域。國家賠償程序的完善主要體現在：

首先，取消了違法確認程序。

其次，增加賠償程序的操作性規定。

最后，明確了國家賠償的舉證責任。

除了以上幾個主要方面的修改，新《國家賠償法》在其他方面也進行了有效地變革，例如在賠償金支付方面，其將國家賠償的費用列入各級財政預算，取消賠償義務機關的先行墊付制度，改為由財政部門直接支付賠償金。

《國家賠償法》的修改，將會改善現有國家賠償制度的實施現狀，使國家賠償制度建設步入一個新的歷程。與此同時，還會促使《國家賠償法》由“監督法”向“救濟法”回歸。(王太高：《國家賠償法修正案亮點與不足》，載于《檢察風云》，2010年第12期，第24頁。)

修改后的《國家賠償法》存在的問題

如前文所述，新《國家賠償法》在很多方面對國家賠償制度進行了改革，是我國國家賠償制度發展的進步，但是改革不是一蹴而就的。這兩次修改只是改革中的一步，我國國家賠償制度中仍有很多問題需要學者進一步的研究和解決。

（一）精神損害賠償方面

新《國家賠償》雖規定了“精神撫慰金”，但對其標準要求較高，只有“造成嚴重后果的”才有可能得到“精神撫慰金”，其范圍十分有限。另外，新《國家賠償法》對精神損害的賠償只作了原則性的規定，而衡量精神損害大小的準則為何，適用精神撫慰金的程序為何，給予精神撫慰金的標準為何，法律都沒有給予明確的規定。這是《國家賠償法》在今后實踐和修改中需要進一步完善的問題。

（二）決定程序方面

新《國家賠償法》在賠償審查程序方面沒有采用訴訟，而是仍沿用了人民法院賠償委員會書面審查的方式。(郭瑩：《對新國家賠償法的幾點思考》，載于《法制與社會》，2010年17期，第13頁。)此種非訴程序沒有貫徹公平公開的原則，不利于保障公民、法人和其他組織的合法權益。因而，應當將訴訟程序引入國家賠償領域，使國家機關和受害者能面對面地對簿公堂，使審理程序公開化。

（三）意識轉變問題

國家機關及其工作人員的意識在國家賠償制度中有著至關重要的作用，其行使職權的態度直接關系到行政行為結果，從而直接對公民、法人和其他組織的合法權益產生影響。特別是在公檢法機關的實踐中，許多公檢法機關將結案率與獎懲掛鉤，這使得國家機關即使做錯了，也千方百計地阻擾國家賠償的進行，能不賠就不賠。其實，《國家賠償法》只是一個救濟法，其旨在對公民、法人和其他組織因國家行為所遭受的損失進行補償。使《國家賠償法》真正從“監督法”回歸到“救濟法”。

國家賠償制度是一個國家最重要的人權保障制度，無論是22年前制定《國家賠償法》，還是今天修改《國家賠償法》，都是為了更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益，更好地保障公民、法人和其他組織獲得國家賠償權利的實現。在諸多方面做出重要改革的新《國家賠償法》，是國家賠償制度的一次重要變革。即使仍有不足，但相信新法的實施將會進一步完善我國國家賠償制度，有力推進我國民主法制建設，彰顯人權和正義的光輝。

大連廣播電視大學長海分校）