淺析我國中央與地方財政事權和支出責任劃分

自十八屆三中全會以來，推進中央與地方財政事權和支出責任改革，是相關學者和相關政府機構研究的主要課題。本文，筆者明確中央與地方財政事權和支出責任改革的意義，對我國財政事權與支出責任的劃分現狀進行梳理，指出我國現行中央與地方財政事權和支出責任劃分存在的問題。最終為推進改革提出科學、合理的對策。

2016年8月，國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對中央與地方財政事權和支出責任劃分提出明確要求。

一、中央與地方財政事權和支出責任劃分提出的背景

無論在政府文件中還是在學術界，財政事權都是一個新概念，而“事權”這一概念則由來已久。

政府間財政關系涉及方方面面，但歸結起來，主要是四要素：事權、財權、財力和支出責任。一級政府要想高效運轉，必須建立科學的事權、財權、財力和支出責。我國財政改革的歷史，也是這四種要素不斷組合變化的歷史。

2012年十八大報告再次重申了財政改革的這一目標。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立事權和支出責任相適應的制度。2014年中共中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》（《方案》）也提出合理劃分政府間事權和支出責任，促進權利和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。到此，政府事權相對明確，而支出責任也開始浮出水面。

直到2014年十八屆三中全會將財政的地位明確為“國家治理的基礎和重要支柱”，社會大眾對財政的功能和認識發生了新的變化。如何發揮中央與地方財政作用、建立科學的財政制度顯得尤為重要。

2016年8月國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），指出中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的必要性，對指導思想、總體要求和規劃，及改革內容都做了明確的要求。由此，中央與地方財政事權和支出責任劃分便成為一個現實問題。

二、中央與地方財政事權和支出責任劃分的必要性

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，理應發揮其資源配置、維護市場統一、促進社會公平的職能和作用，但在新形勢下，現行的財政體制在財政事權和支出責任的劃分上還存在著不清晰、不合理、不規范的問題，嚴重阻礙了政府提供有效基本公共服務，與建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求也不盡相符。

這種不適應突出表現在：一是政府職能定位不清，“缺位”“越位”現象并存。如媒體頻頻報道的因病致貧、致亡的事件，就暴漏出政府對弱勢群體財政幫扶職能的“缺位”，而政府對某些商業性國企提供虧損補貼，又反映出政府財政職能的“越位”。二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理。2015年，全國一般公共預算總收入中，中央財政一般公共預算收入占比為83.43%，地方占比為16.57%，而2015年中央財政支出僅占預算總支出的14.54%，地方財政支出占比則高達85.46%，也就是說，地方政府拿著小部分的財政收入，卻承擔著絕大部分的財政事權，中央與地方之間事權和支出責任劃分較不合理。

三是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范。如各城市基礎設施建設基本上由市級政府承擔，包括一系列的社會事業，都是由市、縣兩級政府直接辦理，省級政府承擔的較少，而地方政府財力卻集中在省級政府層面，下級政府往往通過舉債來籌集必要的財力。市縣級政府事權與支出責任不相匹配。

數據來源：國家統計局

綜上，建立科學、合理的中央與地方財政事權與支出責任劃分，順利推進深化改革顯得尤為迫切和重要。

三、中央與地方財政事權和支出責任劃分推進過程中存在的困難

1.按受益范圍劃分事權和支出責任的改革，將遭遇“中央決策、地方執行”傳統模式和“部門同構、事權共擔”格局的阻礙。

《意見》指出，中央事權要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。對最容易出問題（重復與空白）的共同事權則要減少與規范：要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設及環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。與此相對應，支出責任也是一分為三，即：中央的財政事權由中央承擔支出責任。地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。

目前，在中國，絕大多數政策的出臺和實施都遵循“中央決策、地方執行”的模式，即在中央政府層面，主要負責的是政策的出臺（亦含有部分監督職責），而政策的具體執行基本上依賴于地方政府。在“中央決策、地方執行”的模式下，容易造成中央與地方的各級政府在機構設置上的同構現象，與此同時，由于中央與地方負責政策的不同階段，形成責權共擔的局面，所以也很難分清到底哪些是中央的責任、哪些是地方的責任。

2.提高財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化，面臨著立法和司法領域發展的嚴重不足。

在立法方面，各級法律對中央與地方權力界定都較為簡單。2015年，《立法法》修訂后，將過去擁有地方立法權從“較大的市”擴展到“設區的市”，并明確提出地方立法主要集中在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”。但是，這幾方面到底包含哪些內容，還未進一步明。目前，各個地方的立法力量也比較薄弱，普遍存在立法人才欠缺等問題。從某種意義上說，雖然《立法法》較早規定地方立法權限，但對于大多數地方而言，地方立法工作還是新鮮事物。

在司法方面，在司法體系行政化以及屬地化的環境下，司法不獨立、判決不統一、地方保護主義傾向一直是司法體系的嚴重問題。因此早就有學者提出“司法權中央化”和發揮“司法審查”作用的建議。《立法法》第97條雖然也有規定審查的條款，然而上述的審查機制具有偶然性、臨時性、不確定性，并不是真正意義上、在實踐中可以發揮切實作用的司法審查。

在缺乏立法和司法領域的有力支撐，推進財政事權和支出責任劃分就成了紙上談兵。

目前，對于事權劃分的規范化、法治化，傾向于將其理解為“要將中央與地方在不同事項上的責權劃分得足夠細致，以至于能夠形成一個龐大無比的中央與地方事權劃分表，并據此加以規范化、形成相應的法律，從而實現所謂的各級政府事權規范化法治化”。事實上，無論這個事權劃分表規定得如何詳細，與紛繁復雜的現實情況相比總是不夠的，而且規定得越細致，就越有可能帶來不能適應快速變化的現實要求的問題。

四、推進我國財政事權與責任劃分的相關建議

1.切實遵照改革路線圖，統籌規劃，循序漸進。

在十八屆三中全會《決定》提到的財政改革三大任務中，改進預算管理制度、完善稅收制度都已經取得初步進展，而對于事權和支出責任劃分的改革能否落到實處還存在很多不確定因素。針對這個問題，《意見》明確了改革的路線圖和時間表。按照時間表要求，2016年選取國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017-2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019-2020年基本完成主要領域改革，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制定修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。

2.將“中央委托地方行使的事權規范化法治化”作為突破口

在“中央決策、地方執行”和“部門同構、事權共擔”的條件下，完全屬于中央的事權和完全屬于地方的事權都是少數，比較容易厘清，但絕大多數財政事權，都是中央與地方共擔事權，其中，中央委托地方執行的事權又會占據絕對比重，這些事權的劃分將會是改革的難點。因此，如何規范化和法治化中央委托地方行使的事權就是推進相關改革的重中之重。建議效仿日本，將中央部門委托地方政府執行的“機構委任事務”法治化作為突破口（西尾勝，《日本地方分權改革》）。

3.加強與相關改革的協同配套

財政事權和支出責任劃分與教育、社會保障、醫療衛生等各項改革緊密相連、不可分割。為此，要將財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實到各領域改革中，形成良性互動、協同推進的局面。

4.完善財政收入制度改革，實現財力與事權相匹配

財政事權和支出責任劃分是財政收入分配改革發展到一定階段的產物，但財政收入分配改革本身也是動態發展的，“以收定支”和“以支定收”雖然在理論界爭論不休，但現實中卻是一致的，沒有合理的收入分配制度，財政事權和支出責任劃分再科學也難以實現公平；反之，沒有科學的財政事權和支出責任劃分，收入分配改革也將失去方向。總之，在推動財政事權和支出責任劃分改革的同時，也要同步推動和完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度，以形成財力與事權相匹配的財政體制。

5.加強立法和司法，建立健全中央和地方調節機制

首先是加強立法和司法的獨立性。其次是要培養司法的權威性，建議由最高法院設立巡回法院和上訴法院來審理跨省、以及省內涉及中央法規執行的案件。長遠來看，可以設立行政系統內的“中央與地方關系仲裁委員會”，來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間糾紛的司法仲裁機構，而更重要的案件可交由憲法法院來加以審理。（作者單位為中國人民銀行楊凌支行 中國人民銀行楊凌支行國庫課題組）