論社會資本視域下的基金會轉型發展

[摘 要]從社會資本的視域出發，以口述史和個案研究為主要手段，對上海市的一家公募基金會開展實證研究。回顧基金會由“政府內生”轉向“市場內生”，并走向民間化、專業化、項目化運作的過程與緣起。描述基金會的現有工作機制層級，剖析“項目化運作”“財務統管”等基金會的專業化工作路徑，探討慈善“零成本”的社會觀念及其對慈善工作的影響，分析慈善資金保值增值對基金會獨立運作的積極作用。并統計基金會近年來相關的工作數據，開展三角測量。分別從向上的社會資本、橫向的社會資本與向下的社會資本三個方面，分析基金會社會資本的存續情況：向上的社會資本源于基金會與政府之間的親密關系，能為基金會提供工作信息、政策支持，使基金會成為公共產品的提供者、政策的倡導者、弱勢群體的發言者，并形成與國家互為“贈權”的良好態勢；橫向的社會資本源于基金會的慈善品牌與公信力，社會和市場的信任能為基金會提供大量的資金支持，助推基金會的發展，扶助貧困人群，是基金會發展活力的源頭之一；向下的社會資本源于基金會對草根型、專業型社會組織的資助與培育，能加強基金會與民眾的聯系，深化基金會的轉型，利于慈善文化的傳播與慈善內涵的豐富。在基金會民間化轉型發展的過程中，向上的社會資本和橫向的社會資本均起到了積極正向支持作用，有力地促進了基金會的發展。但囿于總體性社會格局所導致的專業人才的缺乏，基金會向下的社會資本仍較為薄弱，不利于慈善文化的傳播和基金會的進一步發展。

[關鍵詞]社會資本；基金會；轉型發展；口述史

[中圖分類號]C912.2 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2017）06-0063-06

基金會，是指利用自然人、法人或其他組織所捐贈的財產從事慈善公益活動的非營利組織。改革開放后，由于當時扶貧幫困的迫切需要，在強大的行政力量的推動下，一大批公募基金會迅速涌現，成為政策主導、政府支持之下的慈善主體，并起到了幫扶困難群體，平衡社會發展的積極作用。然而，隨著時代的發展，“官辦”慈善的矛盾也不斷凸顯，頻頻引發關注與熱議。基金會民間化、去行政化的呼聲也日益高漲。本文通過對一家公募基金會所開展的實證分析、口述史訪談和數據統計，試圖找尋基金會走向民間化之路的可能性。

一、處于民間化浪潮之下的基金會

（一）基金會的發展背景與現狀

據《基金會管理條例》的界定，基金會是獨立于社會團體之外的公益法人。基金，原本指財產的一種存續形式。延伸至慈善領域的基金會，則是指基于捐贈的公共基金，是捐贈財產的續存形式，屬于社會公共財產。公募基金會是國家法律許可的，可以向公眾募捐，并將所募集的資金用于救助特定人群或事項的一種慈善組織形式。

2014年，全國基金會收入總額為620.06億元，同比增長19.33%。其中，上海地區的基金會發展勢頭迅猛：2014年，上海基金會年末總資產達1 329 602萬元，資金體量龐大，遠超其他省份。從基金會的數量上看，上海則位列基金會數量最多的前5個省份之一。在管理水平方面，上海顯然有著超前的眼光，在“長期投資前10名的基金會名單”中，有4家基金會源于上海。上述數據從宏觀上大體勾勒出了上海市基金會的發展概況。基金會的蓬勃發展當然與上海地區經濟發展的水平及相對完善的市場化機制有不可分割的關系。同時，我們也發現了政府支持對基金會發展的積極促進作用：據統計，上海政府2014年給予本地區基金會的補助總額為39 964萬元[1]，可見政府在基金會發展中的重要作用。

那么，在基金會去行政化、民間化的呼聲下，基金會與政府的關系究竟是怎樣的？在努力尋求轉型，尋求社會認可的過程中，基金會又遭遇了哪些困境？又采取了哪些策略？為了深入解析上述問題，本文選擇了一家有民間化轉型經歷的公募基金會——C基金會作為研究對象。C基金會是上海市某公募基金會的區級分支機構。本文嘗試從社會資本的角度，分析基金會轉型發展過程中的種種可能性。

本文主要采用口述史法進行質性研究，口述史訪談對象是C基金會常務副會長兼秘書長M（下文簡稱M會長）。M會長深耕于C基金會8年，親歷基金會的諸多歷史變革，對基金會的轉型與發展有著許多思辨探索。同時，筆者也適當運用C基金會網站上的公開資料，開展三角測量，以驗證口述史訪談的信度。質的研究的重點是理解特定社會條件下的社會事件，而不是對該類事件的情形進行推論。嚴格來說，本文是一項個案研究，雖能加深研究者對基金會的認識與理解，但不具備推論價值。

（二）關于基金會的現有研究

在當前的學界研究中，有不少研究基金會或慈善組織的文獻，大致可分為兩類：一類傾向于關注基金會發展中的具體問題，從公信力危機的視角，談及現代慈善倫理的構建，探討如何完善基金會稅收制度。提出基金會的籌款能力和管理能力有待提升，聚焦基金會的人力資源困境，嘗試分析公募基金會創新運行管理的可能性，重視市場化經驗在基金會發展中的運用；另一類則傾向于關注基金會與社會環境的互動關系，有人提出應明確慈善、政府、企業三方的角色與邊界，比較研究了政府主導與社會主導兩種慈善發展模式的差異，及社會轉型期，對基金會運行的影響，從公民社會的角度，論述了基金會及社會組織的發展趨勢。

前人的研究是富有啟迪的，給予了筆者許多經驗與引領。從中，我們可以看到存在幾個問題：第一是關注基金會民間化轉型的文獻還比較少；第二是基金會發展中所遇到的種種問題皆不是孤立單一的現象，而應該放到整個社會發展的大背景下予以探究。

二、社會資本視域下基金會轉型發展

社會資本一詞從西方引入后，便一再引發了熱烈的探討。有學者認為，社會資本是“實際的或潛在資源結合體，是一種體制化的關系網絡，是嵌入在社會結構中的資源，是經濟發展的關鍵因素”。有學者進一步論證說，社會資本表現為關系網絡、信任和規范等特征，可增加和催化組織的物質資本和人力資本[2]。研究證實，社會資本對企業的經營和發展有明顯的提升效果。社會資本是行為主體與社會聯系，并獲取資源的過程[3]。

對基金會而言，一旦走上民間化的轉型道路，就必須從與政府的依附關系中相對剝離出來，轉而尋求更廣泛的社會支持、社會認同和民眾參與。盡最大可能獲取社會資本，為轉型發展提供必不可少的動力。豐富的社會資本可以幫助基金會充分獲取資源，實現獨立自主地良性運轉。

我們可以從三個不同的方向，將基金會的社會資本分為三類：第一是向上的，即上級政府部門有關的社會資本；第二是橫向的，即完善自身公信力建設和自律，建立規范，與市場經濟組織互信合作而形成的社會資本；第三是向下的，即因支持草根組織，吸納志愿者，贏得民眾信任而形成的社會資本。我們將在下文中從這三點出發，討論不同的社會資本在基金會轉型發展中的作用。

三、基金會負責人口述：摸索中的民間化轉型發展之路口述史訪談中M指基金會會長，S指筆者。口述史訪談稿依據口述錄音整理，并經M會長審定。

（一）向上的社會資本：從“分手”到合作

眾所周知，許多公募基金會基金會分為面向公眾募捐的基金會（以下簡稱公募基金會）和不得面向公眾募捐的基金會（以下簡稱非公募基金會）。公募基金會按照募捐的地域范圍，分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。的工作人員享受的是國家工作人員的編制（如紅十字會、宋慶齡基金會等）。但是，筆者所采訪的C基金會從成立之初就選擇了民間化的道路，工作人員均為退休返聘者或是人力成本自負的社團編。起初，基金會的運營深受政府部門的影響。基金會通過不斷尋求轉型，尋求民間化，逐步實現了獨立運營，決策自主。同時，作為一個從政府讓渡的空間中內生而出的慈善機構，C基金會仍與政府之間保持著聯系。

M：2005年成立基金會之后，秘書長是由民政局副局長兼任，基本業務都是由民政救助科負責。一直到2007年7月份，秘書處設置內設機構，我擔任了專職秘書長，并集副會長、秘書長、辦公室主任為一身。這時，我們秘書處是相對獨立的。因為，救助、財務還是由民政局負責，其他募捐、義工、宣傳、物資、慈善超市等工作主要是我們在做。一直到2009年，救助開始向項目化發展，救助重心逐步轉移至秘書處。到了2012年的10月份，各街鎮工作站開通慈善專戶，2013年1月份，實行財務集中管理，屆時，區分會秘書處才徹底與民政部門完全脫鉤。

可見，基金會的民間化轉型是日積月累而成的。首先是人員、場地、機構（秘書處）的獨立，再到業務、項目的獨立，最后是財務的獨立，經歷了一個循序漸進的過程。有學者指出，民間組織去行政化的主動權在政府部門。就基金會的轉型歷程而言，雖兩任會長均深感行政化的弊端，有強烈的“去行政化”自覺，但促成此事的關鍵卻是民政局深感責任難以承擔，主動要求“分開”：

M：財務和民政混在一塊，我們不能及時了解整個資金的運轉情況。以前的做法是：每個街鎮需要多少慈善資金，一般是半年或更長時間申請一次，就撥下去了。撥下去的資金，進了街鎮民政部門的賬戶，實際上就是進了街鎮的財務，所有區里撥下來的錢，都放在一個盤子里邊。我們打進街鎮賬戶200萬，街鎮財政也就直接用了。因為，這個錢進去了，就說不清楚了。好比原本有半杯水，我們再倒三分之一水進去，就分不清楚了。公共資金和社會資金混合在一起了。

M：（民政認為）主要是兩方面問題，一個是信息公開，信息公開的量很大，這些數據要財務去弄，民政的財務是兼職在做慈善這塊工作，我們的要求遠遠超過他們所能承受的工作量，工作量太大，他受不了！

M：另一個是責任承擔，民政局搞了一個調研，覺得基層慈善工作站的資金滯留以及（基金會）財務管理等責任太大，要民政來承擔，不行！所以，民政部門提出來要分開，而我們也想分開，便于專業化運作。

盡管“分手成功”，實現獨立，但基金會與政府之間的業務聯系一直存在，基金會以慈善組織的形式承擔著公共服務補充者的角色，是重要的“技術治理”手段[4]。這種與政府之間互利共贏的合作狀態，無形中也重構和重塑了基金會與政府之間的社會資本形態。在此過程中，基金會并不是被動地接受政府的要求，而是通過項目化手段，積極立項，在行動中實現政策倡導，對公共政策提出了自己的意見，代表了不同利益的聲音。促使政府完善政策，加大對弱勢群體的關注，促進社會整合，形成一種政府與基金會、弱勢群體之間的良性互動，實現了與國家間的互相“增權”：

S：有沒有這種現象，咱們做了一個項目之后，政府發覺這個項目挺好的，然后就吸納到政策里去了？

M：對，有。包括大重病救助之類的。是我們開始做了，民政感覺到應該有，然后就發文，所以我們區的大重病救助標準是高于全市的。從某種意義上說，我們在推動這個社保政策不斷地完善。我們說了一句話：“國進民退”！反之，“國退民進”！這是肯定的！做到現在，我們的公益項目不就越來越多了么？

M：我們原本有幫扶事實孤兒和無戶籍兒童的項目，剛開始做的時候這兩個人群是政策的空白區。近兩年來，國家、民政已經在關注他們，特別是無戶籍兒童，肯定是要解決的。那么，我們也就慢慢退出來。

有學者曾指出，政治精英踴躍參與，成為社會組織賴以生存的骨干[5]。C基金會亦如是。離退休后的政治精英成了機構運作和發展的核心動力。這股核心力量及其在體制內深厚的社會資本，能夠幫助基金會更好地與政府對接，從政府處獲取必要的工作信息等資源：

S：C基金會領導層面的人，幾乎都有很強的政府背景。我的感覺是，只有這樣的人，他才能更好地跟政府溝通、對接，才能把事情做好，是這樣嗎？

M：對。一個是政府還沒發揮社會組織的作用，沒有認識到社會組織的作用。第二個是有個過程，剛開始成立的社會組織，必須是有政府背景才能成立的。因為他要有一個業務主管部門，沒有主管部門是沒有辦法批準成立的。那么，成立之后就由主管部門的領導兼任主要負責人，某個科科長當秘書長。現在這種現象開始少了，因為今年起，國家文件已明確，社會組織成立不再需要業務主管部門了，這就是一個過程！

M：另外，信息肯定是不對稱的。社會組織所獲取的信息怎么跟政府比？像我們還有優勢！我帶隊下去，人家畢竟還認你這個老領導。我們還有（街鎮）慈善工作站，還有一級組織，算有個機構在下面。所以，我們去搞（項目）調研，去聽意見建議，他們還很支持。還有畢竟是我們出資金，我們調研之后是為了給街鎮救助款，是資助弱勢群體。

（二）橫向的社會資本：公信力與市場認可

公信力是包括基金會在內的所有社會組織生命力的源泉，是社會組織贏得市場資源和社會支持的關鍵。中國社會空間的擴展一部分是由政府讓渡出部分社會空間，另一方面是市場內生出社會空間[6]。要贏得市場的認可，獲取市場空間中的社會資本，機構運作的規范、透明、可信是必不可少的。C基金會更是從建立健全財務機制的方面入手，嚴以自律，確保自身的規范化運作，這也是基金會努力尋求“脫鉤”，堅持走民間化道路的原因之一。唯有如此，才能建立屬于自身的專業化體制，才能實現獨立、專業、規范的運作，才能真正建立屬于民間組織的公信力：

M：我們的組織架構比較完整，也是比較規范的。我們有（專職的）會計出納，而且統管了全區18個街鎮慈善工作站的財務。財務管理系統相當完整。我們每一個街鎮工作站都有一個銀行專戶，救濟也很方便。

M：應該這么說吧，現在的財務管理比較完整，從上到下都已經全覆蓋了。任何一個街鎮的救助都是很迅速的，體現了一個效率。第二個是監督。賬戶全部在我們上面，所有的資金使用，包括街鎮慈善資金的使用，我們在銀行有開通功能，街鎮只要一動賬戶里的資金，我們馬上就有顯示。

規范和信任是基金會獲取市場空間內部社會資本的一個重要條件，為此，基金會開展了許多相關工作，比如在網站上公開收支報告、審計報告、項目執行情況等。同時，嚴格控制運營成本，善用市場化的機制，實現慈善款項的投資和保值增值，并從投資收益中支出人員辦公經費，做到獨立運作，自給自足，“不用捐款人的一分錢，也不用政府的一分錢”。此種專業化、市場化的運作方式，為基金會樹立品牌，成功建立與企業之間穩固的社會資本，無形中拓寬了善款的來源和渠道。在慈善文化尚未深入民心，慈善內涵尚未完滿豐富的當下，有不少企業或個人，對慈善工作的成本是持懷疑態度的，這不利于慈善事業的長足發展。對此C基金會選擇了充分利用橫向的社會資本，運用市場化的手段，以資金保值增值收入應對成本問題。

M：2008年汶川地震以后，紅十字會發了一個公告，意思就是說捐款的10%要用作管理費的嘛！那時社會上一片喧嘩，大家都反對嘛。為這事當時大家對紅十字會印象就很差了。按照規定10%是可以用的《基金會管理條例》第29條規定：公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金余額的8%。基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。，但捐款人是有想法的！

M：市基金會規定的區分會（即C基金會）的賬戶只留一部分資金，其余都要交到市里去（進行保值增值），用的時候再申請。從2008年開始，有了投資收益，就是每年150萬左右。現在大概辦公經費及籌資等費用在80萬左右，已經在歷年里算高的了。我們基本可以保證自己的投資收益可以養活自己的人。所以，人員辦公經費沒有用政府的一分錢！也沒有用捐款人的一分錢！

（三）向下的社會資本：扶持草根組織與人才困局

社會參與，不僅能減輕國家財政負擔，而且在公共產品提供方面比國家更有效率，其結果不僅使民眾對于其所屬集體的構建和照料更感興趣，而且使得民眾對國家的信任度增強[7]。基金會作為一個具有資助功能的組織，其發展迫切需要社會各界的參與，特別是吸納專業服務型民間組織的參與，從而擴展其業務范圍，擴大社會影響力，培育本地區的慈善生態蓬勃發展，這也是建構其民間性社會資本的重要條件。實際上，在社會公共領域的慈善尚未完全發育的情況下，民眾大都理所當然地認為慈善屬于政府的職能。所以，草根組織發育遲滯，專業性弱，民眾參與意愿不強，專業人才匱乏是基金會在營造“自下而上”的社會資本時，所面臨的現實困局：

M：許多（公益）項目是慢慢地在拓展。現在的問題是社會組織、專業組織還是太少。你想，我們精神慰藉、心理輔導的項目，再要拓展，沒人呀！各方面都需要專業的人才。國進民退，我們在退，但是在另外一方面我們還需再開拓。

在淡出傳統的救助領域后，基金會努力拓展公益項目作為發展平臺，用購買專業服務的方式，資助和支持更多公益性社會組織的成長。然而，這一發展過程是緩慢的，緩步前進。制約公益項目發展的主要原因是從事專業服務的社會組織和專業人才嚴重缺乏。我們曾經處在一個“總體性支配”的社會結構中，其影響之深遠超我們的想象。在今天的社會中，我們仍可以看到，大部分的專技人員均被納入了政府機關和事業單位內部，導致專業社會組織的發展必然受限于社會結構的固化。基金會與政府間“自上而下”的社會資本成功構建，運作順暢，國家與社會相互增權的局面正在逐步形成[8]。與此同時，如何更好地構建起“自下而上”的社會資本，讓民眾成為慈善事業的參與主體，是一個亟待解決的課題。

四、研究結論：社會資本對轉型的意義及存在的問題

（一）社會資本在C基金會轉型發展中的作用和意義

從對C基金會的口述史訪談來看，社會資本的存續對其轉型發展有著重要的意義和作用：首先，就向上的社會資本而言，基金會承擔著政府公共服務補充者的角色，促進了公共政策的完善，維護了弱勢群體的權益，加強了社會的整合。政府則為基金會提供工作信息等稀缺性資源。基金會與政府之間的社會資本，是兩者能形成良好互動合作關系的基礎，極大地規避了其轉型發展過程中可能存在的風險與阻力，為其平穩發展提供了保障。其次，就橫向的社會資本而言，基金會注重自身財務機制建構和公信力建設，用專業、規范、透明的運作，贏得市場的信任，建立起了與企業等經濟組織間的社會資本，從而擴寬籌款渠道。充分運用社會資本和市場化的手段，實現資金的保值增值，妥善處理了運營成本問題，以“零成本”的運作模式進一步獲得企業和市場的認可，加深其社會資本累積，有利于其進一步獲取市場空間中的資源，為其實現民間化轉型提供了可能。最后，就向下的社會資本而言，囿于專業性民間組織、服務型社會組織發育的遲緩，基金會對草根組織的資助計劃和支持力量無從施展，自下而上，面向民眾的社會資本較為薄弱，有待加強。

（二）培育慈善文化，鼓勵公眾參與

改革開放以后，國家為“慈善正名”，賦予了慈善組織合法的地位。但是，經歷了“十年浩劫”的沖擊，民間原本源遠流長的慈善傳統已然“斷裂”。在民眾心中，慈善組織是政府內生、政府推動、政府主導的公共產品提供者。在政社分開，社會組織“去行政化”的背景下，C基金會作為一家原先官方色彩濃厚的社會組織，實現了民間化轉型，并建立了運行順暢的專業化工作機制，積累了豐富的社會資本。在今后的發展中，鼓勵和吸引民眾的參與，加大慈善與民眾的聯系，普及慈善文化的影響，加強民間性社會資本的積累，是一個必要而緊迫的課題。

五、從政府內生逐步轉向市場內生的民間化之路

我國的基金會曾誕生于政府的強力助推之下，是政府內生的產物，與官方機構有著聯系緊密的親緣關系。隨著基金會的壯大，經濟的發展和社會觀念的變遷，在“政社分開”和慈善機構“官辦”轉“民辦”的社會大背景之下，民間化轉型是基金會發展中的必由之路，也是必經之轉折——充分利用已有的社會資本，逐步從政府內生轉向市場內生，主動接受市場經濟和民眾參與所帶來的挑戰。在這條尚且少有前人的“民間化之路”上，C基金會積極探求，自主發展，做出了許多有益的嘗試，并取得了較為理想的效果，頗有借鑒意義。

[參 考 文 獻]

[1] 中國基金會發展報告課題組.中國基金會發展報告（2015-2016）[M].北京：社會科學文獻出版社，2016：210-215.

[2] 顧慈陽.社會資本理論及其應用研究[D].天津：天津大學，2004：16-24.

[3] 邊燕杰，邱海雄.企業的社會資本及其功效[J].中國社會科學，2000，（2）：87-88.

[4] 渠敬東，等.從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009，（6）：25.

[5] 王名.中國民間組織30年：走向公民社會[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：43.

[6] 徐宇珊.論基金會——中國基金會轉型研究[M].北京：中國社會出版社，2010 ：98.

[7] 李友梅.當代中國社會建設的公共性困境及其超越[J].中國社會科學，2012，（4）：126.

[8] 顧昕，王旭.從國家主義到法團主義——中國市場轉型過程中國家與專業團體關系的演變[J].社會學研究，2005，（2）：172.

〔責任編輯：徐雪野〕